平原地區(qū)城市建設(shè)項(xiàng)目棄土處置的水土保持方案管理探討

熊　峰，張　君（中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，成都　611130）

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平原地區(qū)城市建設(shè)項(xiàng)目棄土處置的水土保持方案管理探討

熊峰，張君（中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，成都611130）

地處平原地區(qū)的城市建設(shè)項(xiàng)目在2010年修訂《中華人民共和國(guó)水土保持法》之前未納入水土保持方案管理范疇，棄土處置一直是由市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門進(jìn)行管理。2010年水保法修訂后，平原地區(qū)城市建設(shè)項(xiàng)目也納入了需要編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目范疇，棄土處置作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案關(guān)注的核心內(nèi)容，在介入時(shí)發(fā)生難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。本文從平原地區(qū)城市建設(shè)項(xiàng)目棄土處置的特點(diǎn)出發(fā)，對(duì)水土保持管理從法規(guī)、技術(shù)理論和實(shí)踐進(jìn)行了探討。

平原地區(qū)城市建設(shè)項(xiàng)目；棄土處置；水土保持方案管理

1　前言

平原城市建設(shè)項(xiàng)目被明確納入到水土保持方案行政審批的范疇，是2010年對(duì)《中華人名共和國(guó)水土保持法》進(jìn)行修訂以后的事。由于此前項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的棄土（石、渣）的處置在城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門為責(zé)任主體的管理模式下，形成了不同于城市以外的山區(qū)、丘陵區(qū)建設(shè)項(xiàng)目棄渣處置的特征，即平原城市建設(shè)項(xiàng)目的棄土（石、渣）處置，是由專門的渣土公司按方量計(jì)價(jià)予以處置，這些渣土公司依賴于業(yè)內(nèi)即時(shí)供需信息進(jìn)行土石方調(diào)配，超過(guò)需求量的土石方則采用運(yùn)往以市場(chǎng)實(shí)體形式存在，同時(shí)受市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門行政許可并監(jiān)督管理的建筑渣土消納場(chǎng)的方式進(jìn)行處置。在這種模式下，在建設(shè)項(xiàng)目可研階段是無(wú)法預(yù)見(jiàn)最終這些渣土真實(shí)去向的，投資估算僅需要根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格水平確定一個(gè)平均水平的單價(jià)，而不需要根據(jù)每一個(gè)具體的棄渣處置位置的運(yùn)距進(jìn)行計(jì)算。這與山區(qū)、丘陵區(qū)建設(shè)項(xiàng)目通常采用臨時(shí)租地的方式設(shè)置棄土（石、渣）場(chǎng)有著明顯不同，后者在方案編制時(shí)將棄土（石、渣）場(chǎng)占地納入水土流失防治責(zé)任范圍，布設(shè)防治措施就行了。而前者卻在水土流失防治責(zé)任范圍的界定和相應(yīng)支撐性文件的出具方面，存在難以解決又不可回避的技術(shù)問(wèn)題，需要進(jìn)行探討。

2　相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定與現(xiàn)狀分析

較早的城市建筑渣土管理是以市容和環(huán)境衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)，著眼于施工現(xiàn)場(chǎng)及時(shí)清運(yùn)和運(yùn)輸途中避免泄漏、遺撒，而至于渣土最終去向哪里，將以何種形式處置，都不是關(guān)心的內(nèi)容，這在1990年即開(kāi)始實(shí)施的《成都市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》、1991年4月實(shí)施的《成都市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》、1992年月國(guó)務(wù)院頒布《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，1997年8月頒布的《四川省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例 （2004年修訂版）》都可得到明顯解讀。即使是2009年7月才頒布、2012年9月再次進(jìn)行修正的 《成都市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》也是如此。

1991年6月頒布的《中華人民共和國(guó)水土保持法》對(duì)需要編制水土保持方案的建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)定是“第十九條在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)修建鐵路、公路、水工程，開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè)，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案”，這說(shuō)明平原地區(qū)城市市政建設(shè)項(xiàng)目是沒(méi)有納入水土保持方案管理范疇的。直到2010年12月進(jìn)行修訂后，水土保持法第二十五條才將“山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目”納入到應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的范圍，這樣平原城市的市政建設(shè)項(xiàng)目，也就大部分都納入到水土保持方案管理范疇了。

于是，隨著對(duì)平原城市建設(shè)項(xiàng)目的以水土保持方案編制為手段的水土保持管理的介入，由于與以市容和環(huán)境衛(wèi)生為主的管理的關(guān)注點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)不同，在水土保持方案編制實(shí)踐中，暴露出了非常棘手的技術(shù)問(wèn)題，需要提出來(lái)進(jìn)行探討。

2.1城市建筑渣土處置的行政管理責(zé)任

盡管早在1991年6月就頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)水土保持法》，但該法未將平原城市建設(shè)項(xiàng)目納入到水土保持方案編制范疇，也就使各級(jí)水行政主管部門難以對(duì)平原城市建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的棄土（石、渣）的處置進(jìn)行有效管控。

1996年頒布實(shí)施的 《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，2004年7月頒布的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，2004年12月頒布的 《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》以及2005年6月建設(shè)部頒布的《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令，第139號(hào)）都將城市建筑垃圾處置核準(zhǔn)權(quán)明確為城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門。

2010年12月修訂后的水土保持法的實(shí)施，使水土保持方案的行政審批負(fù)責(zé)部門—水行政主管部門成為城市建筑渣土處置的又一行政管理單位。

2.2由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負(fù)責(zé)的渣土處置管理中的水土保持管理功效與不足

從城市市政建設(shè)項(xiàng)目水土流失可能發(fā)生的環(huán)節(jié)來(lái)看，基本可以分為三個(gè)環(huán)節(jié)：

（1）施工現(xiàn)場(chǎng)。施工現(xiàn)場(chǎng)可能存在的水土流失隱患主要是開(kāi)挖擾動(dòng)面、填筑占?jí)好?，或若?chǎng)內(nèi)有臨時(shí)堆土，若發(fā)生降雨可能受匯水沖刷影響，向場(chǎng)外發(fā)生水土流失。場(chǎng)內(nèi)開(kāi)挖產(chǎn)生的臨時(shí)堆土若得不到及時(shí)清運(yùn)，才是較大的水土流失源。

（2）運(yùn)輸過(guò)程。若運(yùn)輸途中發(fā)生建筑渣土的遺撒，或者違規(guī)在非法場(chǎng)所亂棄亂倒，將人為造成水土流失。

（3）處置末端場(chǎng)所。這個(gè)場(chǎng)所可以是其他項(xiàng)目的利用場(chǎng)所，也可以是棄土（石、渣）場(chǎng)。

從第一個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，2004年修訂并于2005年施行的 《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十六條規(guī)定“工程施工單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)工程施工過(guò)程中產(chǎn)生的固體廢物，并按照環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的規(guī)定進(jìn)行利用或者處置”都提出了施工單位須對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的建筑渣土及時(shí)進(jìn)行清運(yùn)?？梢?jiàn)，以市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門為責(zé)任主體的建筑渣土管理，是基本可以滿足第一環(huán)節(jié)水土保持管理目標(biāo)或要求的。

從第二個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)看，2004年修訂并于2005年施行的 《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十四條對(duì)“隨意傾倒、拋撒或者堆放生活垃圾的”和“在運(yùn)輸過(guò)程中沿途丟棄、遺撒生活垃圾的”明確提出了 “責(zé)令停止違法行為，限期改正”，并“處五千元以上五萬(wàn)元以下的罰款”的處罰措施?！督ㄔO(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》（2004年12月）將“運(yùn)輸車輛具備全密閉運(yùn)輸機(jī)械裝置或密閉苫蓋裝置”作為核準(zhǔn)條件之一。所以，以市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門為責(zé)任主體的建筑渣土管理，也基本可以促成第二環(huán)節(jié)水土保持管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

至于第三環(huán)節(jié)，需要分兩種不同情況來(lái)考慮。第一種情況，如果處置場(chǎng)所是其它項(xiàng)目的利用場(chǎng)所，則是水土保持法律法規(guī)十分提倡的建筑渣土綜合利用?！吨腥A人民共和國(guó)水土保持法》第二十八條規(guī)定“依法應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等應(yīng)當(dāng)綜合利用；……”。在水土保持方案編制時(shí)，廢棄土石渣利用率大小，也被作為考核項(xiàng)目水土保持工作是否到位的重要指標(biāo)。從2005年6月施行的建設(shè)部《城市建筑垃圾管理規(guī)定》（中華人民共和國(guó)建設(shè)部令，第139號(hào)）第四條“建筑垃圾處置實(shí)行減量化、資源化、無(wú)害化”，第五條“建筑垃圾消納、綜合利用等設(shè)施的設(shè)置，應(yīng)當(dāng)納入城市市容環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃”。第六條“城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市內(nèi)的工程施工情況，制定建筑垃圾處置計(jì)劃，合理安排各類建設(shè)工程需要回填的建筑垃圾”可以看出，以市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門為責(zé)任主體的建筑渣土管理，也是把建筑渣土的綜合利用作為重要的管理目標(biāo)。這種管理也十分有利于第三環(huán)節(jié)水土保持管理目標(biāo)。

對(duì)于第三個(gè)環(huán)節(jié)的第二種情況，就要復(fù)雜些了。2010年修訂后的水保法第二十八條規(guī)定 “不能綜合利用，確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害”。第三十八條規(guī)定“對(duì)廢棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等存放地，應(yīng)當(dāng)采取攔擋、坡面防護(hù)、防洪排導(dǎo)等措施”。所提及的專門存放地，在水土保持方案相關(guān)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)中，為棄土（石、渣）場(chǎng)。項(xiàng)目水土保持方案需將其占?jí)旱耐恋刈鳛榕R時(shí)用地，納入到水土流失防治責(zé)任范圍的項(xiàng)目建設(shè)區(qū)。

而在以市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門為責(zé)任主體的建筑渣土管理體系中，是以建筑渣土消納場(chǎng)的形式存在的。從法律法規(guī)層面上，2004年12月施行的《建設(shè)部關(guān)于納入國(guó)務(wù)院決定的十五項(xiàng)行政許可的條件的規(guī)定》是比較具有代表性的，對(duì)消納場(chǎng)提出“具有相應(yīng)的攤鋪、碾壓、除塵、照明等機(jī)械和設(shè)備，有排水、消防等設(shè)施，有健全的環(huán)境衛(wèi)生和安全管理制度并得到有效執(zhí)行”的條件，關(guān)注點(diǎn)。顯然，市容環(huán)境衛(wèi)生管理對(duì)消納場(chǎng)提出的要求如果從水土保持的角度來(lái)看，具有排水措施，也提出了十分有利于保持水土的的攤鋪、碾壓措施。

但對(duì)于水土保持技術(shù)規(guī)范要求的選址合理性分析、渣土堆體的穩(wěn)定性驗(yàn)算、防洪與截排水標(biāo)準(zhǔn)的確定，攔渣工程設(shè)計(jì)及其穩(wěn)定性驗(yàn)算、封場(chǎng)后的植物措施布設(shè)等均沒(méi)有作出規(guī)定。

2.3城市建設(shè)項(xiàng)目渣土處置的管理現(xiàn)狀與水土保持管理問(wèn)題

城市建設(shè)項(xiàng)目建筑渣土處置較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)在以市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門為主的管理模式下，形成了具有一些特點(diǎn)的現(xiàn)狀，使以水土保持方案審批為手段的管理的介入并不順暢。

2.3.1渣土處置現(xiàn)狀

當(dāng)前的城市建設(shè)項(xiàng)目建筑渣土在以市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門為主的管理下，已經(jīng)形成了渣土處置從第二個(gè)環(huán)節(jié)開(kāi)始即專門化的機(jī)制。這與山區(qū)、丘陵區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目的棄渣處置有顯著不同，后者整個(gè)過(guò)程均是由建設(shè)單位臨時(shí)租地設(shè)置棄渣場(chǎng)，施工單位在建設(shè)單位統(tǒng)一協(xié)調(diào)下完成棄土過(guò)程。城市建設(shè)項(xiàng)目建筑渣土處置則不同，建設(shè)單位僅僅是與施工單位簽訂工程承包協(xié)議，由施工單位自行解決渣土處置問(wèn)題，而施工單位也通常不具備處置渣土的條件，需要委托專門的渣土公司進(jìn)行處置。在這種狀況下，建設(shè)單位并不與渣土處置的直接參與方產(chǎn)生關(guān)系。

渣土公司在市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門的管控下，對(duì)渣土的處置去向，則是個(gè)多樣化的動(dòng)態(tài)情況。也許是運(yùn)往另一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目作為填方，也許運(yùn)往專門從事商品混凝土生產(chǎn)的企業(yè)作為混凝土骨料料源得以利用，也許運(yùn)往生活垃圾填埋場(chǎng)作為隔滲層用土，還有可能就是建筑渣土消納場(chǎng)。具體某個(gè)出渣點(diǎn)的渣土去向，需要根據(jù)當(dāng)時(shí)的渣土調(diào)配需要，具有較強(qiáng)的不可預(yù)見(jiàn)性和不確定性。

2.3.2渣土處置現(xiàn)狀中的水土保持問(wèn)題

在當(dāng)前這樣一種渣土處置現(xiàn)狀下，以水土保持方案審批為手段的水土保持管理，建設(shè)單位事實(shí)上難以承擔(dān)渣土處置的水土流失防治責(zé)任。

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失防治責(zé)任的界定采用的是全國(guó)水土保持預(yù)防監(jiān)督管理工作的基本原則之一，即“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)造成水土流失誰(shuí)負(fù)責(zé)治理”原則。按照這個(gè)原則，對(duì)于凡是被其它項(xiàng)目利用作為建筑渣土去向的情況，若仍有可能發(fā)生水土流失，其防治責(zé)任自然而然應(yīng)當(dāng)由對(duì)利用部位有土地管轄權(quán)的渣土接收單位承擔(dān)。

這使得對(duì)于運(yùn)往專門的建筑渣土消納場(chǎng)的情況，水土流失防治責(zé)任的界定就出現(xiàn)了實(shí)踐性困難：顯然，項(xiàng)目建設(shè)單位不可能將這些消納場(chǎng)納入永久征地、臨時(shí)占地、租賃土地、管轄范圍，所以納入項(xiàng)目建設(shè)區(qū)是不合適的。從概念上來(lái)講也似乎可以納入直接影響區(qū)，但我們無(wú)法避免的是事實(shí)是，消納場(chǎng)多數(shù)為經(jīng)營(yíng)性公司，是具有獨(dú)立法人資格的實(shí)體，消納各種不同來(lái)源的建筑渣土。消納場(chǎng)的水土流失防治責(zé)任在事實(shí)上不可能按來(lái)源分解到產(chǎn)生這些建筑渣土的項(xiàng)目建設(shè)單位身上。所以讓某個(gè)項(xiàng)目建設(shè)單位來(lái)承擔(dān)消納場(chǎng)的水土流失防治責(zé)任是不現(xiàn)實(shí)的和無(wú)法落實(shí)的。

既然在項(xiàng)目水土保持方案編制時(shí)，不能將消納場(chǎng)納入到項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍中。那就只能是由城市建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主與消納場(chǎng)簽訂渣土處置協(xié)議并將水土流失防治責(zé)任界定到消納場(chǎng)的權(quán)屬單位。

然而簽訂這樣的協(xié)議，存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：①水土保持方案編制的可行性研究階段屬于項(xiàng)目開(kāi)展的前期工作，項(xiàng)目業(yè)主尚未確定施工單位，就更談不上施工單位確定由哪家渣土公司進(jìn)行渣土處置了。②還需要落實(shí)這種消納場(chǎng)的渣土處置能否滿足水土保持管理要求。

正是由于在現(xiàn)實(shí)操作中渣土處置專門的渣土公司負(fù)責(zé)，而這些渣土公司對(duì)渣土處置去向的不確定性，使得可研階段編制水保方案時(shí)無(wú)法具體落實(shí)城市建設(shè)項(xiàng)目渣土處置去向，尤其是需要根據(jù)項(xiàng)目施工時(shí)期整個(gè)城市的項(xiàng)目建設(shè)動(dòng)態(tài)進(jìn)行調(diào)配的那部分，更是無(wú)從落實(shí)。

這與水保方案審批的基本要求產(chǎn)生極大矛盾，建設(shè)單位提出從理論上找到符合水土保持要求的棄渣場(chǎng)地。一種是自設(shè)棄渣場(chǎng)，另一種也就是已有建筑渣土消納場(chǎng)了。前者在水土保持實(shí)踐中是存在很大問(wèn)題的，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)的棄渣處置在以市容環(huán)境衛(wèi)生管理部門為責(zé)任主體的管控下，即使是建設(shè)單位也無(wú)法保證能將這些棄渣運(yùn)送到這些棄渣場(chǎng)。這樣，不僅棄渣處置的水土保持管理落空，還會(huì)使項(xiàng)目建設(shè)終了時(shí)的水土保持驗(yàn)收陷入困境。后者也是有極大問(wèn)題的，倘若簽訂真實(shí)的具有法律效力的協(xié)議，相當(dāng)于是將確定棄渣處置單位這種通常在項(xiàng)目實(shí)施階段才會(huì)開(kāi)展的工作提前到可研階段來(lái)開(kāi)展，這是在當(dāng)前這種建設(shè)程序下項(xiàng)目建設(shè)單位難以執(zhí)行的。所以極易產(chǎn)生通過(guò)簽訂虛假協(xié)議先從水保方案報(bào)批程序上過(guò)關(guān)，實(shí)質(zhì)上將來(lái)的棄土處置方式并不按此協(xié)議執(zhí)行的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象的危害是很大的，一方面使水土保持方案審批變成虛擬；另一方面也給后續(xù)水土保持監(jiān)測(cè)和驗(yàn)收工作帶來(lái)難以執(zhí)行的技術(shù)問(wèn)題。

3　解決方式探討

經(jīng)過(guò)以上分析，提出以下幾種解決城市建筑渣土處置水土保持管理的途徑供決策者參考：

（1）對(duì)現(xiàn)行建筑渣土管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂，加入水土保持管理相應(yīng)條款。水土保持方案編制時(shí)，由建設(shè)單位提請(qǐng)城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門出具建筑渣土處置水土流失防治責(zé)任界定文件作為報(bào)告支撐性附件即可。

（2）將建筑渣土處置場(chǎng)納入水土保持管理范疇，編制水土保持方案，落實(shí)攔渣、斜坡防護(hù)、土地整治、防洪排導(dǎo)、植被建設(shè)等工程。

采用何種方式更為切實(shí)有效，并非本文所能給出答案的，這需要水土保持的行政主管部門深入調(diào)查整個(gè)城市建筑渣土處置涉及的環(huán)節(jié)、相關(guān)方，掌握從現(xiàn)行法律法規(guī)層面、水土保持管理的理論層面和已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)層面出發(fā)可有效得到推進(jìn)的途徑，更需要與政府各相關(guān)責(zé)任部門充分溝通協(xié)調(diào)，才能尋求到最終的解決方式。

［1］《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》（GB50433-2008）［S］.北京：中華人民共和國(guó)建設(shè)部.

［2］“關(guān)于印發(fā) 《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案技術(shù)審查要點(diǎn)》的通知”（水保監(jiān)［2008］8號(hào)）.北京：水利部水土保持監(jiān)測(cè)中心文件.

熊 峰（1971-），男，漢族，四川邛崍人，碩士研究生，主要從事水土保持方面的研究工作。

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2095-2066（2016）14-0074-03

2016-4-29