農(nóng)村基層法治建設(shè)的體系化建構(gòu)

○　汪金龍

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農(nóng)村基層法治建設(shè)的體系化建構(gòu)

○汪金龍

一、背景與問題

為貫徹落實(shí)黨的十八大

做出的戰(zhàn)略部署，加快建設(shè)社會主義國家，更好地適應(yīng)國家改革發(fā)展的新形勢，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會首次以全會的形式專題研究部署全面推進(jìn)依法治國這一重大戰(zhàn)略抉擇，并最終通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決議》（以下簡稱《決議》)。這項(xiàng)決議通篇貫穿了黨的十八大和十八屆三中全會提出的全面依法治國個全面深化改革的精神，它是黨和國家加快建設(shè)中國特色社會主義法律體系，向建設(shè)社會主義法治國家邁出了重要一步的重要標(biāo)志。

科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)“良法善治”的總體規(guī)劃，但是落實(shí)到操作層面，面臨不同的實(shí)際情況又會產(chǎn)生各種問題，尤其是在廣大農(nóng)村基層社會推行法治化的過程中，不僅有精神文化上“法治”與“禮治”的沖突，還有政治體制結(jié)構(gòu)上的銜接問題。比如農(nóng)村宅基地用地中的非法占地行為的問題，不斷有媒體報(bào)道相關(guān)事件，也有很多學(xué)者對其進(jìn)行研究，通過這類典型事例我們可以看到很多問題，總結(jié)起來有以下幾點(diǎn)：關(guān)鍵機(jī)構(gòu)缺位，基層領(lǐng)導(dǎo)能力有限；專業(yè)人員缺失，難以組織村民學(xué)法守法；制度缺乏系統(tǒng)性，“鉆空子”現(xiàn)象普遍；熟人社會的慣性做法，差序格局的固化思維；普法宣傳不到位，法治思維難以嵌入傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化。

通過對農(nóng)村基層法治建設(shè)過程中的實(shí)際情況的觀察和對其中存在的一些問題的分析，將農(nóng)村基層法治建設(shè)放在國家治理現(xiàn)代化這一大視角之下，我們可以明顯看出農(nóng)村基層法治建設(shè)中的不足，不僅有因?yàn)槿说囊蛩囟鴮?dǎo)致的法治建設(shè)效率低下、法律發(fā)揮的治理能力有限，更因?yàn)橹贫壬先狈ο到y(tǒng)性而使基層法治建設(shè)不斷墮入惡性循環(huán)，無法形成一個現(xiàn)代化的法治體系。所以在農(nóng)村基層的法治建設(shè)過程中必須要建立一個完整有效的推進(jìn)體系，形成一個良性的法治建設(shè)生態(tài)圈，更好地將推進(jìn)全面依法治國的政策貫徹到實(shí)處。

二、體系化建構(gòu)的具體方面

（一）一條主線：全面推進(jìn)農(nóng)村基層法治建設(shè)，建設(shè)中國特色社會主義法治農(nóng)村

這條主線是對全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的呼應(yīng)。

《決議》明確提出全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。用習(xí)近平總書記的話來說，“提出這個總目標(biāo)，既明確了全面推進(jìn)依法治國的性質(zhì)和方向，又突出了全面推進(jìn)依法治國的工作重點(diǎn)和總抓手?！?所以，對于全面推進(jìn)農(nóng)村基層的法治建設(shè)來說，方向上、原則上一定要保持正確，路線上不能有偏差，總目標(biāo)、總綱領(lǐng)必須明確，在主線上規(guī)劃工作布局，發(fā)揮主線綱舉目張的作用。國家建立全面推進(jìn)依法治國的“大體系”，農(nóng)村基層要在深入貫徹中央決定的同時(shí)，結(jié)合各地農(nóng)村的實(shí)際情況建立適合本村發(fā)展的“小體系”，在“大體系”下系統(tǒng)推進(jìn)，在“小體系”中重點(diǎn)突破，既要全面覆蓋，也要注意有所側(cè)重，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橥黄瓶?，比如有些改革發(fā)展較快的農(nóng)村地區(qū)要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，一些偏遠(yuǎn)山村則要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)和提高村民法律素質(zhì)，邊疆農(nóng)村要發(fā)揮法治化建設(shè)對社會和諧穩(wěn)定的保障作用。

全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。 基層的依法治理具有基礎(chǔ)性的地位和作用，而農(nóng)村基層法治建設(shè)，不僅是基層法治建設(shè)的重要方面，更是全面推進(jìn)依法治國的重要組成部分，也是法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。我國廣大農(nóng)村地區(qū)人口多，面積廣，環(huán)境復(fù)雜，地區(qū)差異大，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展的新階段，農(nóng)村基層法治建設(shè)面臨著這一轉(zhuǎn)型時(shí)期所產(chǎn)生的更多能力上的、系統(tǒng)性的新問題：硬件設(shè)施的配備跟不上形勢的變化，法制教育宣傳和法律服務(wù)不到位，農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)干部法制觀念不強(qiáng)、法律水平有限，農(nóng)民自身的法律意識也很淡薄，由于這些基本條件的限制，農(nóng)村基層的整個法律制度體系就缺少完整性，覆蓋農(nóng)民大眾的法制機(jī)構(gòu)建設(shè)就不能很好地進(jìn)行，法治隊(duì)伍建設(shè)滯后，法治文化宣傳在這樣的環(huán)境中也無法收到良好的效果，最終還是不能將法治建設(shè)落實(shí)到農(nóng)村基層，不能用法律的武器來解決農(nóng)村發(fā)展中的一些矛盾，對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提高農(nóng)民生活水平、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程無法起到法治建設(shè)本該有的促進(jìn)作用，農(nóng)村治理依然遵循舊制，阻礙國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

確立好主線思維，更要落實(shí)到現(xiàn)實(shí)的工作當(dāng)中，而在實(shí)際工作中面臨的則是這個大體系的兩個方面，即硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)。

（二）兩個系統(tǒng)：硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)

硬件系統(tǒng)既包括農(nóng)村法治機(jī)構(gòu)的建設(shè)、專業(yè)人員的配備、財(cái)力物力的支持等物質(zhì)性投入，也包括農(nóng)村基層法律制度體系的完善、法治工作機(jī)制改善等制度性保障；軟件系統(tǒng)則包括農(nóng)村基層法治文化建設(shè)、法律知識的教育學(xué)習(xí)和法治普及宣傳工作的開展。兩個系統(tǒng)是相互作用、相互促進(jìn)和發(fā)展的。硬件系統(tǒng)是基礎(chǔ)，軟件系統(tǒng)是保障。

1．硬件系統(tǒng)

（1）加強(qiáng)農(nóng)村基層法治機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加快構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的法治網(wǎng)絡(luò)，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)中心的工作覆蓋面，強(qiáng)化鄉(xiāng)村司法所、村民調(diào)解站等基層法制單位的建設(shè)，讓農(nóng)民在遇到法律問題時(shí)能找到相應(yīng)的辦事機(jī)構(gòu)。

（2）保證農(nóng)村基層法律專業(yè)工作人員的配備，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍建設(shè)，最起碼工作人員專業(yè)素質(zhì)要硬、工作條件有保障，對這些基層工作人員要加強(qiáng)鼓勵，確保這些優(yōu)秀專業(yè)工作人員留得下來、升的上去，在專心服務(wù)基層法治建設(shè)的同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)自我的發(fā)展。

（3）加大財(cái)力物力的支持，改善基層的工作基礎(chǔ)條件。無論是機(jī)構(gòu)的運(yùn)作、隊(duì)伍的建設(shè)還是普法宣傳工作的開展，沒有經(jīng)濟(jì)支持是不行的，但是在資源下沉到基層的同時(shí)要能形成穩(wěn)定的長效保障機(jī)制，既保證農(nóng)村基層的法治建設(shè)能在財(cái)力物力的保障下順利開展，也使良好的法制環(huán)境發(fā)過來為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，形成法律保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展鞏固法治的良好互動局面。

（4）農(nóng)村基層法律制度雖然已經(jīng)形成體系框架，但仍需進(jìn)一步完善，新現(xiàn)象、新問題每天都在產(chǎn)生，要確保農(nóng)村建設(shè)中各項(xiàng)事業(yè)都能有法可依，要有一個穩(wěn)定、全面的法律制度體系，這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)步推進(jìn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行、農(nóng)民社會生活安定和諧的基礎(chǔ)。

（5）改善法治工作機(jī)制，《決議》中提出，現(xiàn)階段主要要建立重心下移、力量下沉的法制工作機(jī)制，即推動法治工作重心下移到基層、法治工作力量下沉到基層，使法治工作網(wǎng)絡(luò)、機(jī)制和人員逐步向基層延伸，及早將矛盾和糾紛化解于萌芽狀態(tài)。

2．軟件系統(tǒng)

（1）農(nóng)村基層法治文化建設(shè)是軟件系統(tǒng)的主要方面，法治文化建設(shè)是法治建設(shè)的靈魂，是法治社會的內(nèi)在動力和重要精神支柱。文化的形成需要時(shí)間，我國尤其是農(nóng)村地區(qū)，不同于西方幾千年來形成的法治文化傳統(tǒng)，“官從政法、民從私約”的傳統(tǒng)思維習(xí)慣仍然在農(nóng)村基層占有一席之地。一些“民間法”、“鄉(xiāng)規(guī)民約”代替了法律的地位。要實(shí)現(xiàn)“禮治秩序”向“法治”的轉(zhuǎn)變，徹底廢除“人治”思想，發(fā)揮法律在基層的作用，在農(nóng)村基層樹立法律權(quán)威和人民群眾的法律信仰，真正發(fā)揮法治文化的“軟實(shí)力”，首先要有一個良好的法治文化氛圍。

（2）形成法律知識的教育和學(xué)習(xí)機(jī)制，法律知識體系龐大復(fù)雜，只有通過專業(yè)隊(duì)伍的教育和廣大基層人民的學(xué)習(xí)才能在農(nóng)村基層形成全民懂法、守法的良好局面，在這個過程中，不僅要傳授法律知識，還要培養(yǎng)法律素質(zhì)，并且要考慮結(jié)合農(nóng)民這個群體的特殊性來創(chuàng)新形式、整合資源，比如一些地區(qū)的“送法上門”、“送法下鄉(xiāng)”活動的開展，這對農(nóng)村基層法治建設(shè)會起到很好的促進(jìn)作用。

（3）重視法治普及宣傳工作，設(shè)立專門的基層普法機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新普法宣傳載體，充分利用農(nóng)村地區(qū)廣播、公告欄、電視、報(bào)紙甚至一些新媒體的力量，豐富宣傳表現(xiàn)形式，拓寬工作陣地，同時(shí)也要注重培養(yǎng)地方特色。

這兩個系統(tǒng)基本上概括了農(nóng)村基層法制建設(shè)中的主要方面，但是這些具體策略實(shí)施起來，不僅要有科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)作為前提，最主要的還是參與、實(shí)施主體即基層領(lǐng)導(dǎo)干部、人民群眾的自身素質(zhì)的提高和法治意識信仰的樹立。所以從這個角度出發(fā)，可以將農(nóng)村法治建設(shè)分為下面三個層次。

（三）三個層次：頂層設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部層面和農(nóng)民群體

政策的落實(shí)關(guān)鍵在人，國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的也是人的治理能力現(xiàn)代化和其設(shè)計(jì)的治理體系的現(xiàn)代化，農(nóng)村基層法治建設(shè)不僅要在制度體系的設(shè)計(jì)上下功夫，最終還是要落實(shí)到基層的人民百姓，所以從國家到基層干部再到農(nóng)民自身，三個環(huán)節(jié)各有其特點(diǎn)，也各有需要注意的方面。

1．頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)化。頂層設(shè)計(jì)解決的是根本性、方向性的問題，沒有一個科學(xué)、合理、完善的頂層制度設(shè)計(jì)，基層建設(shè)也難以開展和推動。在完善人大立法權(quán)力資源和程序保障，確保良法善治的同時(shí)，農(nóng)村基層立法更多地要考慮到農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，注重符合法律法規(guī)的“鄉(xiāng)規(guī)民約”和民間法的作用，挖掘傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會鄉(xiāng)紳之治的精神資源，賦予其新的時(shí)代內(nèi)涵，地方性立法要做到將國家法與民間法結(jié)合起來，避免兩者的沖突，盡量協(xié)調(diào)其關(guān)系，讓農(nóng)村基層群眾更好地接受、理解、學(xué)習(xí)和運(yùn)用法律。在當(dāng)今經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展日新月異的農(nóng)村談法治建設(shè)，一定要考慮到法治制度的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化性，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、文化立法，并且協(xié)調(diào)好法律、文化和鄉(xiāng)土經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，法律促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展鞏固法治，形成一個良性的循環(huán)。

2．基層干部層面形成“代理人機(jī)制”。“良法需要良吏行”，基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須要首先樹立法律信仰，提高法律素養(yǎng)，帶頭依法辦事。習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上發(fā)表的重要講話中強(qiáng)調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’?！痹诨鶎?，領(lǐng)導(dǎo)干部的地位突出、深入一線、職權(quán)范圍廣泛，關(guān)鍵作用就更加凸顯出來，所以在農(nóng)村基層，領(lǐng)導(dǎo)干部更要“做尊法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律；做學(xué)法的模范，帶頭了解法律、掌握法律；做守法的模范，帶頭遵紀(jì)守法、捍衛(wèi)法治；做用法的模范，帶頭厲行法治、依法辦事?！?只有這樣，才能保證基層領(lǐng)導(dǎo)干部順利推展法治建設(shè)工作，樹立法律的權(quán)威，實(shí)現(xiàn)法律的規(guī)范性、概括性、普遍性、嚴(yán)謹(jǐn)性，讓“良吏”來作為“良法”的“代理人”，形成一個良好的“代理人機(jī)制”。

3．法治思想要被農(nóng)民群體“嵌入式”吸收。最后一個層面是農(nóng)村基層法治建設(shè)的末端即農(nóng)民群體，在這一層面上，整體上要進(jìn)一步完善基層民主政治制度，協(xié)調(diào)好法治與村民自治的關(guān)系，為農(nóng)民群體提供一個懂法、守法、用法的前提和基礎(chǔ)，保障基層法治建設(shè)的大環(huán)境。細(xì)化到農(nóng)民個體，則更多的是意識的轉(zhuǎn)變、觀念的更新、素質(zhì)的提升和信仰的樹立，要在法治宣傳和教育上狠下功夫，讓法治觀念深入民心。早在一百多年前托克維爾在考察美國的民主制度后就感慨“自然環(huán)境不如法制，而法制又不如民情” ，法治思維只有嵌入民情，和鄉(xiāng)土文化、“禮治”傳統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，法治的“營養(yǎng)劑”才能被良好地吸收進(jìn)農(nóng)村基層建設(shè)的土壤中。

（四）四個維度：有法學(xué)研究者將科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法作為全面推進(jìn)依法治國的四個維度

科學(xué)立法是把人民群眾的意愿通過憲法法律上升為國家意志，嚴(yán)格執(zhí)法是政府依照法律治理社會，公正司法是創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，全民守法則是法治得到實(shí)現(xiàn)后的美好圖景。 從大方向上的立法、執(zhí)法、司法、守法四個維度出發(fā)，結(jié)合上述對農(nóng)村基層法治建設(shè)具體方面的分析，從而歸納出農(nóng)村基層法治建設(shè)的四個具體維度，即農(nóng)村基層的法律制度建構(gòu)，法制機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)，司法體制改革，法治文化精神宣傳。這些內(nèi)容在上面都有涉及，這里就不再贅述，四個維度的構(gòu)建更多的是從一個立體的角度、綜觀的層面對上述內(nèi)容的整合和對立法、執(zhí)法、司法、守法的一個呼應(yīng)。

三、總結(jié)與展望

“法者，治之端也?！眹抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化，首先是制度建設(shè)和治理方式的法治化。在農(nóng)村基層法治建設(shè)過程中建立上述的現(xiàn)代化體系，能更好地推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，同時(shí)，國家治理現(xiàn)代化也為農(nóng)村基層法治建設(shè)中制度法規(guī)設(shè)計(jì)的現(xiàn)代化、組織系統(tǒng)結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化、基層工作者素質(zhì)和方法方式的現(xiàn)代化、法治宣傳理念現(xiàn)代化提供了一個廣闊的視角。在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，全面推進(jìn)依法治國是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會這一奮斗目標(biāo)的基本方式和可靠保障。“九層之臺，起于壘土”，法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)在基層，活力源泉也在基層，我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，法治建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)在農(nóng)村，突破點(diǎn)也在農(nóng)村。當(dāng)然，政策的落實(shí)最終要取決于“人”，只有農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)干部和廣大群眾都能積極行動起來，全面推進(jìn)農(nóng)村基層法治建設(shè)的體系才能得以完善，這一架構(gòu)才能穩(wěn)定有效地促進(jìn)農(nóng)村基層乃至全國的法治建設(shè)進(jìn)程。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯周?。?/p>