推進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的邏輯理路

○張賢

推進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的邏輯理路

○張賢

習近平總書記說：“郡縣治，天下安。在黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟、保障民生、維護穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)?！眹倚姓W院經(jīng)濟學部張占斌也曾深刻指出：“從國家發(fā)展進程來看，‘縣’這一級做得好，國家就亂不了?！h’連著三農(nóng)，可以解決很多問題?！笨h域發(fā)展與當前中國的全面小康建設(shè)緊密相連，縣一級政府擔負著把黨的路線方針政策貫徹落實到城鄉(xiāng)基層的重要職責，同時也面臨著社會管理創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟發(fā)展的考驗。所以縣域發(fā)展對我國全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的“中國夢”具有十分重要的意義。在全面建成小康社會決勝階段，更應(yīng)該高度重視縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，堅持問題導向，破解發(fā)展難題，補齊發(fā)展短板，確保全面建成小康社會奮斗目標如期實現(xiàn)。

一、推進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的重要意義

縣域經(jīng)濟占國家經(jīng)濟總量的一半左右，而縣域人口則超過全國總?cè)丝诘?0％，土地占總面積的約90％。但長期以來，縣域經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，成為阻礙全面建成小康社會奮斗目標順利實現(xiàn)的短板。一方面，“市強縣弱”格局逐漸固化，甚至面臨著人才大量流失、發(fā)展后勁不足的危機。但另一方面，應(yīng)該看到，危機里孕育著希望，“短板”之處也正是推進跨越發(fā)展的潛力所在。事實上，縣域經(jīng)濟在擴大內(nèi)需、推進城鎮(zhèn)化等很多方面，還有巨大的潛力沒有發(fā)揮出來。在全面建成小康社會決勝階段的關(guān)鍵五年，更應(yīng)該著力在補齊短板上下功夫，尤其要補齊縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的短板，使縣域更好發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)、扶貧攻堅橋頭堡的作用。

二、當前縣域經(jīng)濟社會發(fā)展存在的主要問題

當前，“市強縣弱”格局固化，甚至被認為是理所當然的，縣域經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，發(fā)展后勁不足。

一是縣域經(jīng)濟社會發(fā)展面臨著“資源少、質(zhì)量不高”的尷尬局面。市內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共資源集中在市區(qū)，而廣闊的縣域則處于相對薄弱狀態(tài)。以泰安市為例，市區(qū)集中了山東農(nóng)大、山東科大、泰山學院和泰山醫(yī)學院等眾多高校，還有市中心醫(yī)院、解放軍八十八醫(yī)院、泰安市中醫(yī)醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，而各縣市區(qū)則沒有高校入駐，教育醫(yī)療水平也遠不及市直學校醫(yī)院。

二是縣域經(jīng)濟社會發(fā)展吸引力趨弱，越來越難以吸引到人才并留住人才。雖然我國高等教育進入大眾化階段，但相當數(shù)量的高校畢業(yè)生將就業(yè)地鎖定在一線或二線城市。在“人往高處走”的傳統(tǒng)觀念影響下，很多出身縣域的高校畢業(yè)生以留在大中城市就業(yè)為榮，縣域發(fā)展吸引力趨弱，尤其是高學歷高層次人才比較匱乏。一些縣域普遍反映“出去的不回來，外面的引不來”，優(yōu)秀拔尖人才匱乏，專業(yè)技術(shù)人才流失嚴重。

三是由于處于相對邊緣化地位，縣域往往會成為承接落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)的“高地”，成為被發(fā)達地市淘汰的高污染行業(yè)的“接盤俠”，特別容易重走先污染后治理的老路子。

這些是必須要引起高度重視的問題。縣域經(jīng)濟社會發(fā)展，必須要做好提前統(tǒng)籌規(guī)劃，才能少走彎路，充分挖掘發(fā)展?jié)摿?，變劣勢為?yōu)勢，使縣域成為推進城鎮(zhèn)化的重要支撐點。

三、縣域經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的原因

一是市管縣體制逐漸固化，弊端顯現(xiàn)，形成“市擠縣”、“市壓縣”的局面。省直管縣與市管縣，無論從理論上還是實踐中，都是一個有爭議的問題，實質(zhì)上是市縣發(fā)展的優(yōu)先地位問題，是區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。改革開放以來，我國在效率優(yōu)先兼顧公平的政策下，優(yōu)先推進了城市的發(fā)展，縣域發(fā)展相對滯后。關(guān)于市管縣體制的弊端，不少專家、學者提出減少行政層級，逐漸取消地級市，推進省直管縣，全國許多省市也在做省直管縣的有益探索，比如河北將62個產(chǎn)糧大縣實行省直管縣財政體制，浙江則將經(jīng)濟管理權(quán)限能放就放，而在湖北，除恩施自治州和市轄區(qū)外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。當前形勢下，短期內(nèi)取消地級市是不現(xiàn)實的，但可以通過一系列措施，逐步實現(xiàn)擴權(quán)強縣，并努力實現(xiàn)各縣市區(qū)均衡發(fā)展的目標。

二是資源配置權(quán)力掌握在地級市的手中，資源配置嚴重不均衡，市區(qū)聚集著全市政治、經(jīng)濟、文化、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多最優(yōu)資源，而廣闊的縣域則處于弱勢地位，面臨著資源少、質(zhì)量不高的尷尬局面，發(fā)展較為緩慢。

三是市區(qū)和縣城巨大的發(fā)展差距，使縣域愈加難以留住人才。人才是第一資源，是地區(qū)發(fā)展的第一要素。在“人往高處走”的傳統(tǒng)觀念作用下，大批優(yōu)質(zhì)人才流失，支撐縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的根基日趨薄弱。

四、關(guān)于推進縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的對策建議

全面建成小康社會，只有短短五年的時間。必須增強時不我待的現(xiàn)實緊迫感，敢于拿出超常思維，大刀闊斧推進改革，實現(xiàn)跨越發(fā)展。要通過一系列強有力的措施，徹底扭轉(zhuǎn)“市強縣弱”的局面，使“縣城和市區(qū)一樣好”真正成為人們的普遍共識。具體來說，可從以下幾個方面來做。

（一）推進市級分權(quán)，實現(xiàn)“實權(quán)到縣”

我國歷來是政治領(lǐng)導經(jīng)濟社會發(fā)展的體制，長期以來，縣政府只相當于市政府一個組成部門，這種局面加劇了市縣不平衡發(fā)展，正是造成“市強縣弱”的根源。要推進“實權(quán)到縣”，可以從政策法律層面，明確賦予各縣副廳級規(guī)格，這樣有助于更好推進市區(qū)優(yōu)質(zhì)資源“下沉”到縣。同時，要加強省直管力度，可以明確市委副書記均由各縣市區(qū)書記兼任，市政府副市長均由各縣市區(qū)政府一把手兼任，以便于從根本上改變“市擠縣”、“市壓縣”的局面。

（二）推進市直機關(guān)、學校、醫(yī)院、科研院所等優(yōu)質(zhì)資源“下沉”到縣

長期以來，市區(qū)成為地級市政治、經(jīng)濟、文化、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生中心，聚集了全市最優(yōu)資源，而廣大的縣域則面臨資源少、質(zhì)量不高的困擾和尷尬。要推進市縣協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，就必須推進省直機關(guān)事業(yè)單位及市直機關(guān)、學校、醫(yī)院、科研院所等優(yōu)質(zhì)資源走向縣域，“下嫁”縣城，這種帶動發(fā)展的效果是不言而喻的。比如，濟寧的曲阜師大、濟寧學院兩所本科院校坐落于縣級曲阜市，對曲阜經(jīng)濟社會發(fā)展帶動效應(yīng)明顯，濰坊市將市委黨校搬遷至昌樂縣，濟南在長清、章丘建設(shè)大學城，都是非常有益的嘗試，但筆者認為，這只是杯水車薪，還遠遠不夠。只有當各縣的優(yōu)質(zhì)資源總和略多于市區(qū)，達到一種平衡狀態(tài)，才能從根本上扭轉(zhuǎn)資源分配嚴重失衡的局面，推進“人才下沉”才不是一句空話。

（三）建設(shè)區(qū)間鐵路網(wǎng)，使市區(qū)和縣城交通更加通暢

火車是最安全、最便捷的出行方式。當前，我國許多縣城都沒有火車站，以泰安市為例，新泰、肥城、寧陽、東平的城區(qū)都沒有火車站，縣城到市區(qū)只能依靠單一的公路運輸。無論是居民出行，還是貨物運輸，便捷度和運輸效率都大打折扣。筆者認為，建設(shè)市內(nèi)區(qū)間鐵路網(wǎng)不失為一種創(chuàng)舉。在每個縣或縣級市的城區(qū)建設(shè)火車站，充分利用現(xiàn)有鐵路線，將每個縣或縣級市的城區(qū)接入鐵路網(wǎng)。每天一早一晚各對開一次市區(qū)到各縣縣城的客運專列，主要服務(wù)于上班族上下班。如此一來，市區(qū)和縣城之間的人員往來將更加頻繁，人們的生活方式也將得到極大改變。另外，一些處于交通要道的縣城火車站可以接入全國鐵路網(wǎng)，開通縣城到省城的客運列車，必將更大釋放縣域發(fā)展活力。

此外，市區(qū)到各縣縣城的公路建設(shè)也要跟上，努力建設(shè)高標準的市區(qū)-縣城快速公路（國道或省道），努力暢通市區(qū)-縣城交通的“最后一公里”，使市區(qū)-縣城的公路交通更加暢通無阻。

（四）推進市區(qū)-縣城一體化建設(shè)，一體化發(fā)展

樹立全市一盤棋思想，著眼于區(qū)域統(tǒng)籌、一體發(fā)展，確立“大交通、大生態(tài)、大融合”的發(fā)展戰(zhàn)略。統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一配置全市經(jīng)濟社會發(fā)展資源，著力推進優(yōu)質(zhì)資源“下沉”縣域。另外，不應(yīng)把縣城定義為市區(qū)的衛(wèi)星城，而應(yīng)該通過優(yōu)質(zhì)資源下沉配置、完善鐵路公路運輸網(wǎng)絡(luò)等手段使縣城市區(qū)化，逐步變成市區(qū)的一部分，并逐步帶動鐵路、公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化。優(yōu)質(zhì)資源下沉和縣城市區(qū)化必將逐漸扭轉(zhuǎn)人們的觀念，大大增強縣域發(fā)展的吸引力，使縣城能吸引人才并留住人才，真正成為以城帶鄉(xiāng)、扶貧攻堅的橋頭堡。

（五）縣域經(jīng)濟社會發(fā)展要做出亮點、做出特色，不走尋常路

在決勝全面小康的特殊時期，推動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展要有特殊政策。比如在財政上，可以逐步加強省直管力度。在縣城建設(shè)上，要在增強吸引力上下功夫，在凸顯文化特色、打造宜居城市上做文章，提前做好統(tǒng)籌規(guī)劃，全力承接好市級優(yōu)質(zhì)資源入駐。同時，要有大手筆，推進萬達廣場、貴和、銀座等高業(yè)態(tài)商業(yè)實體入駐縣城，使廣大群眾享受到更多便利和實惠。

（六）推進縣域新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展

十一屆全國人大財經(jīng)委副主任賀鏗指出，“縣域經(jīng)濟至少有兩個特點：一個特點是以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，農(nóng)村為腹地的一種經(jīng)濟，覆蓋的是全農(nóng)村，或者是全范圍；第二個特點，是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟為主體”。縣域是新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要連接點，必須下大力氣著力抓好農(nóng)地制度改革、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等重點工作，著力推進縣域新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，搞活縣域經(jīng)濟，以推進縣域“四化”同步發(fā)展來完成扶貧攻堅和全面小康的重要使命。

（作者單位 山東省寧陽縣編辦）

（責任編輯 田鶯歌）