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    提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力

    2016-03-19 10:28:19郭瑋
    黨政干部論壇 2016年10期
    關(guān)鍵詞:法規(guī)黨員干部法治

    ○郭瑋

    提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力

    ○郭瑋

    全面依法治國必先全面從嚴(yán)治黨,而從嚴(yán)治黨既要關(guān)注重點(diǎn)人群,即關(guān)鍵少數(shù)的導(dǎo)向作用,又要聚焦身處基層、工作一線的廣大基層干部?;鶎诱匚惶厥?、責(zé)任重大、使命光榮,基層治理法治化水平的高低,關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程,基層黨員干部能否按照改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者的要求提高法治思維和法治方式,進(jìn)而發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的引領(lǐng)示范作用則顯得尤為重要。

    一、當(dāng)前基層黨員干部法治思維和依法辦事能力存在的突出問題

    改革開放以來,特別是黨的十五大以來,社會主義法治建設(shè)取得了重大成就,但是一些基層黨員干部的法治意識還比較淡薄,影響了黨和政府的形象,干擾了國家制度體系運(yùn)行,沖擊了人民群眾對法治的信心。

    (一)在法治實(shí)踐中尚未完全形成法治信仰

    一是法律與權(quán)力的沖突。這是法治建設(shè)的核心問題。憲法、法律是人民最高意志的體現(xiàn),權(quán)力的行使必須符合憲法、法律的規(guī)定,接受憲法、法律的監(jiān)督。現(xiàn)實(shí)生活的復(fù)雜性往往造成法律與權(quán)力的矛盾與沖突,一些黨員干部權(quán)力本位意識和特權(quán)思想根深蒂固,敬畏規(guī)則而不敬畏法律,敬畏潛規(guī)則而不敬畏明規(guī)則,敬重領(lǐng)導(dǎo)而不敬重法律,“黑頭的(法律)不如紅頭的(文件),紅頭的不如筆頭的(領(lǐng)導(dǎo)批示),筆頭的不如口頭的(講話)”,沒有把握好權(quán)力邊界,沒有時刻把施政行為限定在憲法、法律的框架內(nèi)。

    二是程序與效率的沖突。法治思維是程序性思維,一些黨員干部重實(shí)效輕程序,有的不認(rèn)可程序正義的價(jià)值,有的認(rèn)為講程序就是思想僵化和官僚主義。調(diào)研顯示,52.7%的基層黨員干部認(rèn)為,法治思維的重點(diǎn)不是重規(guī)則,44.9%認(rèn)為不是重程序。在具體工作中,程序成為過場,很多重要方案、規(guī)劃出臺前的聽證會、論證會的參會者多為外行,導(dǎo)致方案、規(guī)劃缺乏科學(xué)性、穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性。

    三是工學(xué)矛盾的沖突。黨員干部參加法治教育培訓(xùn)的成效受到主、客觀條件的限制,工學(xué)矛盾突出是導(dǎo)致法治教育弱化的主要原因。法治教育培訓(xùn)相對較少,而一些基層黨員干部參加培訓(xùn)頻率不高,學(xué)習(xí)的主動性不高、意愿也不強(qiáng)。從現(xiàn)實(shí)情況看,由于大量的業(yè)務(wù)工作比較繁忙,脫產(chǎn)集中培訓(xùn)會給正常工作帶來一定影響。也有的對法治教育培訓(xùn)沒有對業(yè)務(wù)培訓(xùn)重視,學(xué)習(xí)的主動性和自愿性還有待提高。有的不知道重點(diǎn)學(xué)什么,面對眾多法律文件無所適從。

    (二)基層黨員干部法治能力與全面依法治國、依法治市的要求尚有差距

    一是決策不科學(xué)。由于決策機(jī)制不健全,決策主體權(quán)責(zé)不清,有的決策信息不公開,有的公開不及時、不透明,對群眾的要求漠不關(guān)心,閉門造車,導(dǎo)致拍腦袋決策、憑經(jīng)驗(yàn)決策的現(xiàn)象時有發(fā)生。當(dāng)上級決策與法律規(guī)范存在沖突時,基層黨員干部如何作為就面臨著選擇困境。

    二是守法能力不足。面對上訪、纏訪、鬧訪事件,一些黨員干部往往采取非制度化的個別補(bǔ)償和利益補(bǔ)償手段,而不是用正式法律程序和方法解決。全面從嚴(yán)治黨堅(jiān)持“老虎”、“蒼蠅”一起打,但近年來,一些黨員干部頂風(fēng)作案現(xiàn)象依然存在,有的黨員干部采取選擇性執(zhí)法,導(dǎo)致社會矛盾激化,損害了政府公信力。有的明顯違法中央“八項(xiàng)規(guī)定”精神后,依然采取多種借口進(jìn)行爭辯,不知悔悟。

    三是用法能力不強(qiáng)。有的黨員干部亂作為,目無法紀(jì)、濫用權(quán)力,打招呼、批條子、遞材料,以各種明示暗示方式插手干預(yù)司法個案,辦關(guān)系案、人情案、金錢案,人民群眾反映強(qiáng)烈。當(dāng)一些基層黨員干部對法律的尊重程度不夠,或存在有法不依、違法不究的行為時,就會使法律規(guī)范在全社會中的合法性和有效性減弱,使社會其他成員也會對法律規(guī)范不尊重、對執(zhí)法機(jī)構(gòu)不信任,形成一系列形形色色的社會問題。

    (三)從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨還存在不適應(yīng)問題

    一是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的科學(xué)性有待提高。黨內(nèi)法規(guī)制度理念的創(chuàng)新性不強(qiáng),與當(dāng)前黨建法治化面臨的新形勢、新任務(wù)、新要求存在不適應(yīng)現(xiàn)象。有的法規(guī)內(nèi)容存在脫離實(shí)際的情況,未能及時、適時修改、完善、創(chuàng)新;有的法規(guī)內(nèi)容的原則性、籠統(tǒng)性、宏觀性特征較明顯,彈性空間比較大,質(zhì)的規(guī)定性較多,量的規(guī)定性較少,同時,相關(guān)配套法規(guī)、實(shí)施細(xì)則還不夠完善,導(dǎo)致制度規(guī)定缺乏科學(xué)、具體、明確的要求,不利于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行。

    二是頂層設(shè)計(jì)與總體規(guī)劃有待提高。主要表現(xiàn)為根本制度、具體制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平較低。黨的建設(shè)隨著形勢和任務(wù)的變化不斷發(fā)展、完善、創(chuàng)新,而黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)并沒有形成一個完整的制度體系。黨內(nèi)法規(guī)制度體系統(tǒng)籌規(guī)劃不足,重視實(shí)體性規(guī)范,忽視程序性規(guī)范,碎片化現(xiàn)象比較突出。

    三是制度規(guī)定與黨內(nèi)法規(guī)銜接的協(xié)調(diào)性有待提高。一些黨員干部把黨的規(guī)章制度僅看作學(xué)習(xí)材料,認(rèn)為同自己的精神生活、日常行動并無關(guān)系;一些黨員干部視《黨章》和《條例》為“不過是寫在紙上的東西”;一些黨務(wù)干部對制度規(guī)定不熟悉,據(jù)調(diào)查,分別有70.8%和43.1%的黨務(wù)干部認(rèn)為自身黨建實(shí)務(wù)知識和黨內(nèi)法規(guī)制度需要補(bǔ)習(xí)。因此,必須以法治思維和法治方式建制度、明法度、嚴(yán)約束,將黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)貫穿于基層黨建全過程,不斷提高管黨治黨建設(shè)黨的水平。

    二、國外主要政黨加強(qiáng)黨員干部法治能力建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)

    (一)注重發(fā)揮國家法律、黨內(nèi)法規(guī)和道德規(guī)范對黨員紀(jì)律約束的整體合力

    提高基層黨員干部的法治思維和依法辦事能力,是推進(jìn)基層黨建法治化的基礎(chǔ)和前提。由于各個國家的國情、黨情、文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰等各有不同,相關(guān)舉措的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。有的強(qiáng)調(diào)突出法律,有的側(cè)重突出黨紀(jì),有的注重發(fā)揮社會道德規(guī)范的教化作用,通過善惡、準(zhǔn)則、義務(wù)、良心等形式規(guī)范和約束組織和黨員??傮w而言,大多數(shù)國家的主要政黨更加注重發(fā)揮三者合力,尋求效力最大化。如法國社會黨在黨章中設(shè)置了大量黨紀(jì)維護(hù)條款,還專門設(shè)有道德憲章,增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力;《新加坡人民行動黨章程》對黨員義務(wù)和權(quán)利、黨的紀(jì)律和處分等都有嚴(yán)格、具體、明確的規(guī)定。各國主要政黨都將反腐作為依法治國、依規(guī)治黨、從嚴(yán)管干部的重中之重,如越南共產(chǎn)黨《預(yù)防和反對腐敗法》《申訴控告法》,為懲治腐敗、從嚴(yán)管黨治黨及提高黨員法治能力提供了重要法律依據(jù)。

    (二)注重建立和完善監(jiān)督制約體制機(jī)制維護(hù)黨規(guī)黨紀(jì)權(quán)威

    各國的主要政黨普遍將強(qiáng)化監(jiān)督制約作為保證黨規(guī)黨紀(jì)高效規(guī)范運(yùn)行的重要手段,落實(shí)從嚴(yán)從實(shí)管理措施。一是依靠相對健全完善的制度體系維護(hù)黨紀(jì)權(quán)威。很多政黨設(shè)立具有高度獨(dú)立性的權(quán)威機(jī)構(gòu),對組織和黨員的行為、活動、情況進(jìn)行管理。如法國社會黨中央?yún)f(xié)調(diào)委員會及其各級黨部中的協(xié)調(diào)委員會是該黨內(nèi)部的“司法機(jī)關(guān)”,對紀(jì)律處分案件具有最終裁定權(quán)。古巴共產(chǎn)黨建立了中央、省、市三級申訴委員會,負(fù)責(zé)黨員與黨員干部處分申訴工作,形成對監(jiān)督機(jī)構(gòu)的反監(jiān)督。二是充分發(fā)揮公眾、媒體和反對黨等黨外監(jiān)督作用。西方一些大黨老黨將媒體監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的必要補(bǔ)充,英國的工黨、保守黨、社民黨等推行黨務(wù)公開和擴(kuò)大媒體知情權(quán),鼓勵社會各界對本黨的黨員和黨員干部違紀(jì)違法行為進(jìn)行曝光。

    (三)善于通過教育培訓(xùn)和交流研討增強(qiáng)黨員的法治思維

    很多政黨在完善自身法規(guī)體系和運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的同時,通過教育培訓(xùn)、交流研討等活動,引導(dǎo)廣大黨員對黨的路線方針政策的認(rèn)同。如巴西勞工黨督促黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會《勞工黨道德和紀(jì)律條例》,確保條例產(chǎn)生實(shí)效。印度共產(chǎn)黨針對黨員隊(duì)伍中共產(chǎn)主義價(jià)值觀呈現(xiàn)弱化、享樂主義、拜金主義有所抬頭的傾向,在全黨開展重溫馬列主義基本原理的學(xué)習(xí)活動,號召黨員自覺抵制與黨的指導(dǎo)思想相悖的錯誤思想。還有一些政黨注重向青年黨員開展黨的路線方針政策的教育培訓(xùn),從苗頭上強(qiáng)化青年黨員的執(zhí)政為民意識、責(zé)任擔(dān)當(dāng)觀念和法治思維,強(qiáng)調(diào)黨員管理要抓細(xì)抓小抓實(shí),以法治能力建設(shè)為抓手加強(qiáng)黨員的綜合素質(zhì)能力建設(shè)。

    三、提高基層黨員干部法治思維和依法辦事能力的路徑

    基層黨員干部作為推進(jìn)法治建設(shè)的關(guān)鍵,正確的法治意識、深厚的法律知識和良好的法治思維、法治方式是其履職的基礎(chǔ)。因此,要把帶頭尊法學(xué)法守法用法作為樹立法治意識、提高法治思維的關(guān)鍵,以強(qiáng)化制度建設(shè)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行,造就一支宏大的具有法治素養(yǎng)和法治意志的治國理政干部隊(duì)伍,這是新形勢下對干部執(zhí)政能力的新要求。

    (一)培育法治思維觀念,增強(qiáng)法治培訓(xùn)的針對性實(shí)效性

    一是創(chuàng)新學(xué)習(xí)方式。除了專題講座,普法教育還要以問題為導(dǎo)向,增加研討式教學(xué)、現(xiàn)場式教學(xué),如研討交流、黨員論壇、現(xiàn)場教學(xué)、情景模擬、案例教學(xué)、網(wǎng)絡(luò)教育,開展行政法與行政訴訟法知識競賽、憲法日千人宣誓、參觀監(jiān)獄、警示教育基地等活動,有利于調(diào)動基層黨員干部的參與熱情。

    二是豐富培訓(xùn)內(nèi)容。法治思維的培養(yǎng)源于對法理的深入理解,學(xué)法必須懂法理,對私法、公法、法理、法條的系統(tǒng)學(xué)習(xí),則構(gòu)成了法律學(xué)習(xí)體系?!鞍褢椃ǚ闪腥朦h委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容,列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會主義學(xué)院必修課”。黨校在干部教育培訓(xùn)課程設(shè)置中應(yīng)該增加法治教育單元,有助于改善法律知識碎片化、零散化現(xiàn)象,防止黨員干部在依法辦事中對法律斷章取義甚至誤解、曲解法律本義。

    三是突出分層分類。基層黨員干部往往任務(wù)重、壓力大、事務(wù)繁瑣,不僅要建立一個長期、具有整體性的法治培訓(xùn)規(guī)劃,包括對新任職、新調(diào)任的干部在內(nèi),基層黨員干部自身也要重視學(xué)習(xí)方法的改進(jìn)與學(xué)習(xí)時間的保證。注重分層分類培訓(xùn),結(jié)合綜合管理崗、專業(yè)技術(shù)崗、行政執(zhí)法崗的實(shí)際特點(diǎn)分別進(jìn)行課程設(shè)置。

    (二)營造濃厚法治氛圍,推進(jìn)法治文化建設(shè)根深蒂固

    一是健全依法決策機(jī)制。首先,要“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序公正、過程公開、責(zé)任明確”,通過召開座談會、論證會、聽證會等形式讓群眾廣泛參與,聽取意見。其次,要完善決策制度。建立健全調(diào)查研究制度、重大決策合法性審查機(jī)制、專家審查制度、決策公開制度、重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制等,正確處理決策過程中不同利益主體的不同訴求,并通過適當(dāng)方式保證群眾的有效參與。

    二是加強(qiáng)公信力建設(shè)。基層黨員干部應(yīng)“堅(jiān)持正確義利觀,做到義利兼顧,要講信義、重情義、揚(yáng)正義、樹道義”,弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀和中華傳統(tǒng)美德,培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德。一手抓法治、一手抓德治,既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用,又重視發(fā)揮道德的教化作用,才能提高依法辦事能力,不超越行政權(quán)力的邊界,為黨的事業(yè)和群眾服務(wù)。增加法律人才在基層干部隊(duì)伍中的比例。法治思維的培育是一個潛移默化的過程,隨著法學(xué)教育的發(fā)展,高等院校法學(xué)專業(yè)的畢業(yè)生越來越多,其中一部分受過比較完備的法律專業(yè)訓(xùn)練,且具有2年及以上基層工作經(jīng)歷的,將其納入基層干部隊(duì)伍,有助于改善基層干部隊(duì)伍法治思維和依法辦事能力的整體狀況。

    (三)強(qiáng)化制約監(jiān)督,規(guī)范約束基層黨員干部權(quán)力運(yùn)行

    一是在考核中設(shè)立依法行政指標(biāo)。建立依法行政考核指標(biāo)體系相關(guān)法律制度,由國家出臺行政考核相關(guān)法律,訂立行政考核指標(biāo)藍(lán)本,參考藍(lán)本根據(jù)實(shí)際訂立具體行政考核指標(biāo)。樹立依法行政考核在政府績效考核中的權(quán)威,將法治建設(shè)成效評估納入政績考核評價(jià)的大系統(tǒng),適當(dāng)增加權(quán)重系數(shù)。設(shè)定科學(xué)的依法行政考核指標(biāo)體系,嚴(yán)格按照建設(shè)法治政府的整體目標(biāo)和要求進(jìn)行設(shè)定,緊密圍繞考評對象的法定職權(quán)和執(zhí)法任務(wù),前者為共性指標(biāo),后者為個性指標(biāo)。明確依法行政考核指標(biāo)體系的對象和范圍,完善依法行政考核指標(biāo)體系的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),并倡導(dǎo)公眾參與,注重依法行政考核指標(biāo)體系的結(jié)果運(yùn)用,明確規(guī)定依法行政考核結(jié)果與獎勵懲處、干部任免掛鉤,形成全新考核機(jī)制。

    二是把法治標(biāo)準(zhǔn)納入干部任免體系。衡量基層黨員干部任免的法治標(biāo)準(zhǔn)包含兩方面內(nèi)容:自身法治素養(yǎng)和尊法學(xué)法守法用法狀況、依法行政狀況。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察識別干部的重要條件,使其落地落實(shí),把遵紀(jì)守法作為衡量干部德才的具體標(biāo)準(zhǔn),把依法行政狀況作為衡量政績的具體指標(biāo),提拔重用法治思維和法治方式工作能力強(qiáng)的干部,對特權(quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育,不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位。

    三是全面推進(jìn)政務(wù)公開。挖掘人民代表大會制度和人民政協(xié)制度功能。進(jìn)一步完善人民代表的結(jié)構(gòu)和比例,增加有法律知識背景和法律實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的代表比例,提高依法議政、議案的整理、制作、提交能力與質(zhì)詢能力,強(qiáng)化與選民直接聯(lián)系。宣傳部門要將人民代表大會制度理論與實(shí)踐納入宣傳工作的總體規(guī)劃,建立媒體公益宣傳人民代表大會制度機(jī)制,發(fā)揮主流媒體的積極作用,用好新興媒體,加強(qiáng)事關(guān)群眾切身利益的立法、監(jiān)督等重要履職活動的宣傳報(bào)道。發(fā)揮政協(xié)作用,依照憲法法律通過高質(zhì)量的議政和提案,對憲法、法律、法規(guī)的實(shí)施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、基層黨員干部的重點(diǎn)工作,提出建議和批評,將監(jiān)督之責(zé)落到實(shí)處。。

    (四)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系,為全面從嚴(yán)治黨提供法治保障

    一是建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度。對照《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》,加強(qiáng)對基層黨建制度和指導(dǎo)性文件的清理與修訂,做好對應(yīng)上級條規(guī)制度的配套、細(xì)化工作,將科學(xué)、民主、法治理念固化為具體制度,不斷提升基層黨建制度規(guī)定的科學(xué)化、系統(tǒng)化、集成化水平。按照黨章制定思想、組織、作風(fēng)等建設(shè)方面的系統(tǒng)性制度規(guī)范,增強(qiáng)各項(xiàng)制度和指導(dǎo)性文件的針對性和指導(dǎo)性。研究制定基層專職黨群干部任職條件的參考標(biāo)準(zhǔn),建立專職黨務(wù)干部特別履職狀況和專業(yè)能力評估制度,研究制定黨務(wù)干部與行政干部交流工作實(shí)施辦法和實(shí)施細(xì)則。

    二是建立健全執(zhí)法保障機(jī)制。建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度監(jiān)督審查機(jī)制。借鑒政府推行法律顧問制度的經(jīng)驗(yàn)做法,推行黨務(wù)部門的法律顧問。及時修改完善黨內(nèi)法規(guī)制度。注重穩(wěn)定性與延續(xù)性,增強(qiáng)制度執(zhí)行預(yù)期,及時清理修改各項(xiàng)制度規(guī)定和指導(dǎo)性文件中的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接之處。強(qiáng)化制度督查。以黨章《準(zhǔn)則》《條例》為重點(diǎn),加強(qiáng)基層黨的制度執(zhí)行情況調(diào)研與實(shí)施評估,開展督促檢查,完善責(zé)任追究機(jī)制,明確啟動追責(zé)程序,加大黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行的強(qiáng)制性要求,基層黨員干部理應(yīng)無條件執(zhí)行。

    三是建立健全制度治黨運(yùn)行機(jī)制。制定基層黨建研究工作規(guī)劃,組建聯(lián)合攻關(guān)項(xiàng)目組,對基層黨建重難點(diǎn)問題進(jìn)行全方位調(diào)查研討,開列問題清單,逐一破解難題,逐步完善基層黨建制度運(yùn)行機(jī)制。注重制度的發(fā)布宣傳。通過新聞發(fā)言人、新媒體發(fā)布等方式,做好黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)布。將基層黨建各項(xiàng)制度規(guī)定納入“三會一課”和黨務(wù)干部培訓(xùn)內(nèi)容,尤其是常態(tài)化抓好黨章《準(zhǔn)則》《條例》的學(xué)習(xí)宣傳。構(gòu)建落實(shí)制度的長效機(jī)制。加強(qiáng)分類指導(dǎo),指導(dǎo)基層黨組織結(jié)合實(shí)際抓好制度的細(xì)化、實(shí)化,加強(qiáng)目標(biāo)控制管理,建立責(zé)任制、制定路線圖、明確時間表,發(fā)揮制度管長遠(yuǎn)、管根本的效用。形成評價(jià)反饋機(jī)制。建立健全基層黨建制度意見征詢、收集整合、情況反饋、工作調(diào)整機(jī)制,及時評估制度效果,強(qiáng)化基層黨員干部的考核倒逼和激勵引領(lǐng),以制度治黨提升基層黨員干部法治思維和依法辦事能力的實(shí)效。

    (作者單位 上海市松江區(qū)委黨校)

    (責(zé)任編輯 周吟吟)

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