丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要問題及對(duì)策
——以四川省儀隴縣為例

鄧 哲，唐藝源，王婉秋，王 鈞

(1.儀隴縣土壤肥料站，四川儀隴 637600；2.南充市高坪區(qū)勝觀鎮(zhèn)人民政府，四川南充 637100；3.南充市土壤肥料站，四川南充 637000)

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丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的主要問題及對(duì)策
——以四川省儀隴縣為例

鄧 哲1，唐藝源2，王婉秋3，王 鈞1

(1.儀隴縣土壤肥料站，四川儀隴 637600；2.南充市高坪區(qū)勝觀鎮(zhèn)人民政府，四川南充 637100；3.南充市土壤肥料站，四川南充 637000)

以四川省儀隴縣為例，解析了丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目前存在的主要問題：原有田間基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；現(xiàn)有丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)體系不健全；土地權(quán)屬調(diào)整困難；新建項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量不均衡，農(nóng)業(yè)面源污染風(fēng)險(xiǎn)增加；建后管護(hù)機(jī)制不健全。提出了解決對(duì)策：從政治保障、經(jīng)濟(jì)支撐、科技帶動(dòng)等多方面著手，進(jìn)一步優(yōu)化布局、完善公眾參與機(jī)制、形成合力，實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)。

丘陵山地區(qū)；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；儀隴縣

丘陵山地區(qū)的地形條件差、可持續(xù)發(fā)展能力不足，有相當(dāng)數(shù)量的耕地都分布在深丘和中低山區(qū)，田塊較為破碎，田間道路和農(nóng)田水利設(shè)施不完善，田塊抗災(zāi)能力弱，適宜農(nóng)機(jī)耕、種、收的農(nóng)田面積比重較小，不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的要求[1]。四川省儀隴縣位于四川盆地邊緣，是典型的山地丘陵區(qū)。近年來，當(dāng)?shù)剞r(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度不斷加大，開展丘陵山地區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，改善耕地耕作條件，強(qiáng)化水利配套設(shè)施，提高耕地生產(chǎn)能力，促進(jìn)了區(qū)域農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高。

高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)實(shí)施以來取得了顯著效果，但是也存在不少問題，如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)模糊，各部門尚無統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)不足[2]、建設(shè)資金分散、公眾參與機(jī)制不健全[3]、管理機(jī)制落后，專業(yè)人才缺失[4]、前期工作滯后[5]、規(guī)劃設(shè)計(jì)方案缺乏實(shí)用性[6]、后期管護(hù)欠缺[7]、綜合效益低等?，F(xiàn)有文獻(xiàn)中對(duì)丘陵區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)工作質(zhì)量的探討尚不多見。筆者以儀隴縣丘陵山地區(qū)開展的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)為例，分析了問題產(chǎn)生的原因，提出了初步對(duì)策，以期為丘陵區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)服務(wù)，也為科學(xué)合理地利用土地、加強(qiáng)耕地保護(hù)提供參考。

1 丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在的問題

1.1 原有田間基礎(chǔ)設(shè)施薄弱 儀隴縣處于四川盆地向秦巴山區(qū)過渡地帶，特殊的地貌導(dǎo)致山區(qū)和丘陵區(qū)的耕地分布零散且單個(gè)田塊面積較小，農(nóng)田區(qū)中的路網(wǎng)和渠網(wǎng)配套程度低?，F(xiàn)有的道路設(shè)施數(shù)量少、質(zhì)量差，無法滿足農(nóng)業(yè)機(jī)械化所需，且分布極不合理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于平原區(qū)域；現(xiàn)有的灌溉面積排灌設(shè)施配套差、標(biāo)準(zhǔn)低，水資源利用系數(shù)低，排灌工程體系不完善，輸水、供水保障程度低，尤其是中小型罐區(qū)及小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套和老化失修，排灌泵站效率低下，農(nóng)民靠天吃飯現(xiàn)象普遍存在。原有田間基礎(chǔ)設(shè)施薄弱造成了當(dāng)前的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程量大，技術(shù)性難題多。

1.2 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)體系不健全 當(dāng)前形勢(shì)下，參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的單位眾多，國(guó)土、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、水務(wù)等單位的農(nóng)田建設(shè)投資力度逐年提升，但是缺乏一個(gè)統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各個(gè)部門的工作重點(diǎn)各有側(cè)重。2014年底四川省農(nóng)業(yè)廳編寫了《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)規(guī)范》(DB51/1872—2014)，但只有田網(wǎng)工程規(guī)劃內(nèi)容對(duì)平壩區(qū)和丘陵山地區(qū)分別提出詳細(xì)要求，其他關(guān)于丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的分項(xiàng)工程內(nèi)容還沒有比較完整的技術(shù)體系可供參考，導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。

1.3 土地權(quán)屬調(diào)整困難，限制了土地流轉(zhuǎn) 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中的田型調(diào)整需要化零為整，導(dǎo)致原有土地權(quán)屬界線發(fā)生變化，新建排灌設(shè)施和田間道路也要占用一定耕地面積，不可避免地要進(jìn)行相應(yīng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整。由于土地權(quán)屬涉及老百姓的核心利益問題，前期的協(xié)調(diào)工作十分難做[8]；部分農(nóng)民在新建后的大田塊中修筑地埂劃分小田塊，作為自己承包地的界址，使本已整合的土地又回到調(diào)整前“支離破碎”的狀態(tài)[9-10]，不僅減少了有效耕地面積，影響了農(nóng)業(yè)機(jī)械化操作，還限制了建成區(qū)土地的有效流轉(zhuǎn)。如果新建區(qū)無法向種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展集約化農(nóng)業(yè)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效益則很難發(fā)揮，項(xiàng)目區(qū)撂荒的風(fēng)險(xiǎn)將大大增加。1.4 新建項(xiàng)目區(qū)耕地質(zhì)量不均衡，農(nóng)業(yè)面源污染風(fēng)險(xiǎn)增加 已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)雖然基礎(chǔ)設(shè)施配套到位，但由于投資有限，加之農(nóng)民對(duì)耕地質(zhì)量提升的重視程度不夠，其建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)家現(xiàn)行技術(shù)要求有一定差距，達(dá)不到《高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)通則》的質(zhì)量要求。尤其是有些項(xiàng)目建前未剝離表土，導(dǎo)致耕層結(jié)構(gòu)破壞、土層變薄板結(jié)、土壤養(yǎng)分嚴(yán)重失衡；復(fù)種指數(shù)過高、用養(yǎng)失衡、酸化加劇等都制約了建設(shè)區(qū)糧食生產(chǎn)能力的提升，與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)初衷背道而馳。另外，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地和新農(nóng)村建設(shè)過程中，人口集中居住，養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模迅猛發(fā)展，而農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)廢棄物和生活污水的處理能力不足，造成耕地和水體污染；農(nóng)藥化肥的過量使用也造成不同程度的農(nóng)業(yè)面源污染。這些都嚴(yán)重制約了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目區(qū)產(chǎn)業(yè)效益的發(fā)揮，影響了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

1.5 建后管護(hù)機(jī)制不健全，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效益難以完全發(fā)揮 高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)除了事前規(guī)劃設(shè)計(jì)、事中實(shí)施監(jiān)督，還有不可或缺的事后評(píng)價(jià)管理。后期管護(hù)是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)長(zhǎng)久發(fā)揮效益的重要保障。丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程類型多，后期管護(hù)尤為重要，但目前卻普遍存在重建設(shè)、輕管護(hù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致已建工程效益無法充分發(fā)揮。究其原因，主要為：一是項(xiàng)目業(yè)主單位在工程建設(shè)完畢后沒有及時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)量化和移交，管護(hù)主體缺失[7]；二是管護(hù)資金難以落實(shí)，大部分項(xiàng)目沒有列出后期管護(hù)專項(xiàng)資金，缺乏資金保障；三是村集體經(jīng)濟(jì)組織未對(duì)管護(hù)責(zé)任進(jìn)行落實(shí)，缺少管護(hù)方案，也未指定專門的管理單位和個(gè)人，管護(hù)主體虛化。

2 丘陵山地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對(duì)策

2.1 強(qiáng)化組織保障，優(yōu)化管理機(jī)制 要建好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，首先要依托領(lǐng)導(dǎo)重視，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃和政府考核目標(biāo)；二是要充分發(fā)揮好市、縣兩級(jí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度的作用，改變“九龍治土”的狀況，統(tǒng)一建設(shè)區(qū)域、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)價(jià)、驗(yàn)收認(rèn)定。只有加強(qiáng)相互溝通、相互配合、相互促進(jìn)、相互監(jiān)督，形成合力，才能共同推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與管理工作；三是創(chuàng)新管理機(jī)制，在保證農(nóng)民主體地位的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)企業(yè)、銀行等金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金等參與建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的積極性；四是做好確權(quán)登記工作，保護(hù)土地權(quán)利人的利益[11]。

2.2 加大財(cái)政投入，整合項(xiàng)目資金 2016年中央一號(hào)文件第1條：持續(xù)夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力，其中第1點(diǎn)就是加大投入力度，整合建設(shè)資金，大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。要通過多種渠道積極爭(zhēng)取中央、省級(jí)專項(xiàng)建設(shè)資金，市、縣兩級(jí)財(cái)政也要增加配套資金，國(guó)土、農(nóng)業(yè)、水務(wù)等相關(guān)建設(shè)部門還要將涉農(nóng)資金投入到農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，這樣才能為建成、建好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田提供資金保障。整合項(xiàng)目建設(shè)資金也是建好高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建設(shè)地點(diǎn)和資金都需要進(jìn)行統(tǒng)籌安排，既可增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)力量，又可拓寬項(xiàng)目資金來源，增強(qiáng)工程建設(shè)實(shí)效。

2.3 依托科技支持，提升技術(shù)水平 目前四川省農(nóng)業(yè)廳針對(duì)緩坡丘陵區(qū)，研究確定了“梯格化”工程建設(shè)技術(shù)模式，即在溝谷下部稻田集中成片區(qū)域，按照適應(yīng)中型機(jī)械耕種要求，堅(jiān)持大中型水源與“五小工程”(小水窖、小水池、小溝渠、小壩塘、小排灌站)相結(jié)合，引水灌溉與排濕排澇相結(jié)合，骨干道路與下田通道相結(jié)合，生物護(hù)埂與工程護(hù)坡相結(jié)合，新建整治小型蓄水工程，疏浚完善農(nóng)田排灌渠系，開展田塊歸并整理，實(shí)現(xiàn)了水源有保障、灌排能及時(shí)、田塊較規(guī)范、機(jī)械能下田、能力大提升、面源污染少的治理目標(biāo)。要結(jié)合各區(qū)域?qū)嶋H情況，對(duì)該技術(shù)模式進(jìn)行修訂完善，不斷優(yōu)化農(nóng)田布局、提升工程建設(shè)技術(shù)質(zhì)量水平，達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 強(qiáng)化建后管護(hù)，保護(hù)耕地質(zhì)量 堅(jiān)持建管并重的方針，在工程完工驗(yàn)收合格后，隨即進(jìn)行移交，建立管護(hù)組織與主體、明確管護(hù)職責(zé)、落實(shí)管護(hù)經(jīng)費(fèi)，按照“誰受益，誰負(fù)責(zé)”“以工程養(yǎng)工程”以及“市場(chǎng)手段與政府補(bǔ)助相結(jié)合”等原則，加強(qiáng)工程運(yùn)行管護(hù)，保證工程效益正常發(fā)揮。另外要注意保護(hù)耕地生態(tài)環(huán)境條件，土地整治絕不能以犧牲耕地質(zhì)量為代價(jià)。建后項(xiàng)目區(qū)要做好面源污染防控工作，多措并舉開展土壤培肥，提升耕地生產(chǎn)能力[11]，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)田網(wǎng)、渠網(wǎng)、路網(wǎng)“三網(wǎng)”配套，機(jī)械化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化“三化”聯(lián)動(dòng)，以及農(nóng)田排灌能力、耕地生產(chǎn)能力、農(nóng)機(jī)作業(yè)能力“三力”提升。3 結(jié)語

保護(hù)耕地資源不僅關(guān)系到我國(guó)的糧食安全，也是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)長(zhǎng)治久安的全局性戰(zhàn)略問題。建成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)，與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田是對(duì)耕地質(zhì)量的一次大的提升和改善，是實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)有效保護(hù)的有效手段，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。在以后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)中，除了提升工程建設(shè)質(zhì)量外，還要在優(yōu)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田空間布局[12]、完善公眾參與機(jī)制等方向多下工夫。標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)不僅是調(diào)一塊田、修一條路、建一條渠，而是要著眼村院、產(chǎn)業(yè)、農(nóng)田和生態(tài)4個(gè)系統(tǒng)要素的空間配置、數(shù)量結(jié)構(gòu)和內(nèi)部組成，要與村院聚落空間、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，廣泛吸納社會(huì)各方力量，擴(kuò)大公眾參與面，建立健全公眾參與機(jī)制[3]，形成合力，真正實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)預(yù)期戰(zhàn)略目標(biāo)[13]。參考文獻(xiàn)

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Major Issues and Countermeasures in the Construction of High-standard Farmland in Hilly and Mountainous Region —Taking Yilong County in Sichuan Province as an Example

DENG Zhe1, TANG Yi-yuan2, WANG Wan-qiu3et al

(1. Yilong Soil Manure Station, Yilong, Sichuan 637600; 2. The People's Government of Shengguan Town in Gaoping District, Nanyun, Sichuan 637100; 3. Nanchong Soil Manure Station, Nanyun, Sichuan 637000)

With Yilong County of Sichuan Province as an example, the major problems in the construction of high-standard farmland in hilly and mountainous region were analyzed. The original field infrastructure had weak foundation; the existing construction technology system in hilly and mountainous regions was not perfect; it was difficult to coordinate the land ownership. The soil quality of new area was unbalanced with increasing risk of agricultural non-point source pollution. The final management mechanism was not perfect. To solve these problems, we should start from the aspects of political security, economic support, technology driven and so on. The layout should be further optimized, and the mechanism for public participation should be improved. We could realize the strategic goal of high-standard farmland construction by forming resultant force.

Hilly and mountainous region; High-standard farmland; Yilong County

鄧哲(1974- )，男，四川儀隴人，助理研究員，從事高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)開發(fā)管理工作。

2016-10-08

S 28

A

0517-6611(2016)33-0196-02