論行政規(guī)劃的行政訴訟救濟(jì)

馬 兵，劉建龍

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

論行政規(guī)劃的行政訴訟救濟(jì)

馬 兵，劉建龍

（華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

由于行政規(guī)劃復(fù)雜的表現(xiàn)形式與法律屬性，關(guān)于行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題，學(xué)者們之間存在較大的爭(zhēng)議。但是，行政規(guī)劃作為行政權(quán)力運(yùn)行的表現(xiàn)形式之一，基于“控權(quán)”的行政法基本原理，亦應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行可訴化的控制。就域外國(guó)家或地區(qū)的處理模式而言，對(duì)行政規(guī)劃的規(guī)范化控制模式有：行政規(guī)劃制定階段的控制、運(yùn)行階段的控制以及權(quán)利救濟(jì)階段的控制。文章在對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行分類(lèi)的基礎(chǔ)上，并在對(duì)行政規(guī)劃的訴訟路徑可行性分析的前提下，厘清行政規(guī)劃的可訴范圍，以期為疏理行政規(guī)劃的司法救濟(jì)路徑提供學(xué)理支撐。

行政規(guī)劃；法律屬性；可訴性；可訴范圍

一、行政規(guī)劃的法律屬性

行政規(guī)劃的法律屬性決定著行政規(guī)劃在制定程序、實(shí)施方式以及在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)糾紛或者損害行政相對(duì)人的利益后，行政相對(duì)人是否有權(quán)請(qǐng)求司法救濟(jì)等一系列問(wèn)題［1］。因此，厘清行政規(guī)劃的法律屬性，是分析行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題，所不可能回避的一個(gè)亟待解決的事項(xiàng)。

（一）行政規(guī)劃的法律屬性

行政規(guī)劃的法律屬性，是行政規(guī)劃內(nèi)在所固有的，區(qū)別于其他行政行為的本質(zhì)屬性。由于行政規(guī)劃復(fù)雜的表現(xiàn)形式，如立法性的行政規(guī)劃、具體性的行政規(guī)劃、事實(shí)性的行政規(guī)劃等，不同表現(xiàn)形式的行政規(guī)劃，其內(nèi)在的法律屬性亦存在較大的差別。目前關(guān)于行政規(guī)劃的性質(zhì)主要有“政策性行為說(shuō)”、“立法行為說(shuō)”、“機(jī)能說(shuō)”、“具體行政行為說(shuō)”、“分別歸類(lèi)說(shuō)”等［1］。政策性行為，系指行政機(jī)關(guān)以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施。政策性內(nèi)容在一定程度上具有超前性的預(yù)測(cè)，超越現(xiàn)有的法律規(guī)定范疇，并且具有靈活多變的特性。政策性行為更能體現(xiàn)政治性與抽象性的特點(diǎn)。立法行為，指行政主體依照法定權(quán)限和程序制定行政法律法規(guī)等法律規(guī)范性。立法行為說(shuō)認(rèn)為大多數(shù)行政規(guī)劃屬于抽象行政行為。具體行政行為說(shuō)的觀點(diǎn)源自于對(duì)行政行為的分類(lèi)：抽象行政行為與具體行政行為。就上述行政規(guī)劃之法律屬性的爭(zhēng)議，歸結(jié)到底，亦還是抽象行政規(guī)劃與具體行政規(guī)劃之分。然而，行政規(guī)劃在其寬泛的外延中，必然存在一系列的內(nèi)容可以歸屬于抽象行政行為，或者具體行政行為的范疇，但是并不能以此而一概地認(rèn)為行政規(guī)劃僅具有上述單一屬性。唯有對(duì)具體實(shí)踐中的行政規(guī)劃行為，加以有類(lèi)別的區(qū)分，才是最為恰當(dāng)?shù)奶幚砟Ｊ?。因此，筆者更贊同“分別歸類(lèi)說(shuō)”的觀點(diǎn)。

（二）行政規(guī)劃的法律屬性與可訴性

行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題，在我國(guó)并無(wú)太大爭(zhēng)議，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為行政規(guī)劃在現(xiàn)有的訴訟體制與訴訟理論下，難以納入行政訴訟的受案范圍［2］。就我國(guó)現(xiàn)有的可訴理論前提而論，將某一具體行政行為納入行政訴訟的受案范圍，需要考慮兩個(gè)前提性的問(wèn)題：其一，是關(guān)于具體行政行為與抽象行政行為之分，抽象行政行為不可訴，而主流的觀點(diǎn)即認(rèn)為行政規(guī)劃屬于抽象行政行為而不具有可訴性；其二，是關(guān)于行政訴訟以行政行為影響或侵害公民合法權(quán)益為前提，而行政規(guī)劃更多地具有政策性的特點(diǎn)，并不直接對(duì)行政相對(duì)的權(quán)益造成損害。正是基于上述兩個(gè)基礎(chǔ)性的論點(diǎn)，而將行政規(guī)劃排除在可訴范圍之列。當(dāng)然，也有學(xué)者立足于行政規(guī)劃程序控制的角度，認(rèn)為對(duì)行政規(guī)劃的控制乃至訴訟救濟(jì)，主要是以行政規(guī)劃的程序規(guī)范化作為切入點(diǎn)，違反程序性規(guī)定即可訴，然而我國(guó)對(duì)行政規(guī)劃系統(tǒng)的程序性規(guī)范存在立法上的缺失［3］。

筆者認(rèn)為，隨著行政規(guī)劃在我國(guó)政府行政行為實(shí)踐中的普及，從權(quán)力的膨脹性趨勢(shì)來(lái)看，行政規(guī)劃在欠缺法律規(guī)制的前提下，已經(jīng)導(dǎo)致了許多規(guī)劃亂象，其中涵蓋規(guī)劃與規(guī)劃之間的沖突、規(guī)劃內(nèi)容與公民合法權(quán)益的沖突、規(guī)劃自身合法性問(wèn)題，因此有的學(xué)者認(rèn)為對(duì)于行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題不能一概而論。學(xué)者劉莘認(rèn)為，盡管眾多的行政規(guī)劃看似是針對(duì)不特定多數(shù)人，并不直接影響具體相對(duì)人的權(quán)益，但是行政規(guī)劃兼具有具體性與抽象性的特點(diǎn)，而其中的拘束性的行政規(guī)劃則在事實(shí)上對(duì)特定范圍的行政相對(duì)人造成實(shí)際的影響，因此不能片面地依據(jù)行政計(jì)劃的形式是否為具體行政行為而決定其可訴性，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的行政規(guī)劃進(jìn)行具體的分析［4］。同時(shí)，也有相關(guān)的文章如孟鴻志《行政規(guī)劃法律規(guī)制研究》、張晶《行政規(guī)劃的法律屬性及其規(guī)制研究》等文章試圖通過(guò)論述抽象化的行政規(guī)劃之可訴性，而將行政規(guī)劃全方位地納入訴訟救濟(jì)范疇。

結(jié)合行政行為的規(guī)范化原理，不難發(fā)現(xiàn)，屬于行政行為①的行政規(guī)劃有納入行政訴訟控制的趨勢(shì)。當(dāng)然，考慮到當(dāng)下我國(guó)司法救濟(jì)實(shí)踐的大環(huán)境，在將行政規(guī)劃納入行政訴訟范圍還存有較大爭(zhēng)議的前提下，一味地倡導(dǎo)將行政規(guī)劃全方位納入行政訴訟，會(huì)不可避免地導(dǎo)致較大爭(zhēng)議，對(duì)此亦當(dāng)循序漸進(jìn)擴(kuò)張可訴范圍，契合社會(huì)實(shí)踐需求。在我國(guó)現(xiàn)有的理論之下，可以通過(guò)對(duì)行政規(guī)劃作有類(lèi)別的劃分，并在此基礎(chǔ)上來(lái)區(qū)分可訴性問(wèn)題，將部分的具有拘束性的行政規(guī)劃納入行政訴訟范疇，而不能片面和絕對(duì)化地討論可訴論與不可訴論。

二、行政規(guī)劃可訴性的域外模式及啟示

在德國(guó)，行政規(guī)劃的可訴性爭(zhēng)議隨著《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》頒布而逐步消除。德國(guó)的《行政程序法》將行政規(guī)劃的程序劃分為五階段，分別為擬定規(guī)劃，擬定規(guī)劃的公開(kāi)與異議，預(yù)告聽(tīng)證、聽(tīng)證，確定規(guī)劃的裁決。經(jīng)過(guò)行政裁決確定的行政規(guī)劃具有權(quán)利處分性，確定規(guī)劃的裁決是具有形成效果的行政處分特征②。通過(guò)具體的程序化模式來(lái)肯定行政規(guī)劃的可訴性，同時(shí)也確定了行政規(guī)劃的可訴范圍，行政規(guī)劃只有經(jīng)過(guò)確認(rèn)裁決這一必經(jīng)程序，相對(duì)人才能就其中的具有異議性內(nèi)容提起訴訟。如此，則另辟蹊徑，較好地回避了行政規(guī)劃先定性后訴訟的一般性路徑，從而跨越了行政規(guī)劃定性難的問(wèn)題，值得我國(guó)借鑒與學(xué)習(xí)。

在日本，對(duì)于行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題，存在官方與學(xué)界兩種不同的觀點(diǎn)。其中，日本司法界對(duì)于行政規(guī)劃的可訴性問(wèn)題顯得比較保守，在對(duì)行政規(guī)劃作拘束性與非拘束性分類(lèi)的基礎(chǔ)上，日本最高法院認(rèn)為行政規(guī)劃只不過(guò)是一種事業(yè)性的藍(lán)圖，并不具有明確的針對(duì)性，以此而否定了行政規(guī)劃（如土地規(guī)劃事業(yè)）的處分特性，對(duì)行政規(guī)劃類(lèi)的訴訟不予支持。行政法學(xué)界認(rèn)為，具體的事業(yè)實(shí)施計(jì)劃實(shí)質(zhì)上決定著相關(guān)利害關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)劃分，提前對(duì)實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行必要性的規(guī)范化，對(duì)于公共利益的保護(hù)有著積極的現(xiàn)實(shí)意義，主張通過(guò)程序控制與訴訟救濟(jì)控制，實(shí)現(xiàn)行政規(guī)劃的可控性。我國(guó)對(duì)行政規(guī)劃的態(tài)度同日本趨同，但是在理論研究方面，我國(guó)則略顯滯后。同時(shí)，在日本當(dāng)下的司法實(shí)務(wù)中，近年來(lái)的判例亦顯示出其逐步將行政規(guī)劃（如城市開(kāi)發(fā)規(guī)劃等）納入行政訴訟受案范圍的傾向。

在英美法系國(guó)家，基于傳統(tǒng)的法治理念——政府“守夜人”原理，對(duì)于積極的行政規(guī)劃行為，政府干預(yù)越來(lái)越少，以減少政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。但是，二十世紀(jì)三十年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，促使了英美法系國(guó)家對(duì)政府干預(yù)理念的修正，因此行政規(guī)劃行為也逐步納入學(xué)者的研究范疇，行政規(guī)劃制度亦逐漸為英美法系國(guó)家所重視。其中，英國(guó)注重于具體的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，建立全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的行政規(guī)劃。在規(guī)劃的法律救濟(jì)問(wèn)題上，英國(guó)則根據(jù)程序法上的普遍原則，通過(guò)行政法上的基本原則，如越權(quán)無(wú)效、自然公正、法治等，來(lái)規(guī)范行政規(guī)劃的制定與實(shí)施過(guò)程。僅通過(guò)原則性的規(guī)范來(lái)約束其行政規(guī)劃活動(dòng)，必然的配套于其特定的司法環(huán)境——法官能動(dòng)，通過(guò)法官的自由裁量與基本裁判原則的結(jié)合，從而達(dá)到司法規(guī)范的效果。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前對(duì)行政規(guī)劃的司法控制需求以及立法空白的現(xiàn)狀，若對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行相關(guān)的約束與裁判，行政法基本原則也不失為過(guò)渡階段的可取操作模式。

三、行政規(guī)劃的可訴范圍

我國(guó)的《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟的受案范圍采取列舉式的設(shè)定模式，其所列舉范圍內(nèi)的事項(xiàng)屬于可訴范圍，而對(duì)于其他未被列舉的事項(xiàng)則排除在行政訴訟的救濟(jì)范圍之外。當(dāng)然，此種列舉模式可以提高訴訟范圍的明確性與可預(yù)見(jiàn)性，然而從其另一方面分析，此種列舉模式必然規(guī)避了一系列社會(huì)實(shí)然層面的訴權(quán)需求，形成難以羅列全面與適應(yīng)社會(huì)發(fā)展對(duì)行政行為法律規(guī)制需求的矛盾。因此筆者認(rèn)為，正是基于行政訴訟法未明確列舉行政規(guī)劃的可訴性內(nèi)容，進(jìn)而直接導(dǎo)致實(shí)踐中，法院對(duì)直接針對(duì)行政規(guī)劃而提起的行政訴訟，通常的處理方式即為“不予受理”。然則，基于“有權(quán)力行使必有侵害，有侵害必有權(quán)利救濟(jì)”的原理。從英美法系國(guó)家的法治原理出發(fā)，源于對(duì)公權(quán)力的不信任理論，直接導(dǎo)致公權(quán)力與私權(quán)利的對(duì)立關(guān)系，而私權(quán)利保護(hù)之重要救濟(jì)途徑的司法訴訟救濟(jì)，其可訴內(nèi)容的范圍，則直接標(biāo)志著公民權(quán)利的受保護(hù)程度與標(biāo)尺?；跈?quán)力運(yùn)行的規(guī)范化與完善私權(quán)利救濟(jì)途徑的考量，明確公民關(guān)于行政規(guī)范的可訴范圍，是將行政規(guī)劃納入行政訴訟救濟(jì)核心問(wèn)題。

（一）行政規(guī)劃具體分類(lèi)的宏觀分析

1.域外學(xué)者對(duì)行政規(guī)劃的分類(lèi)

其一，在德國(guó)被廣泛采用的一個(gè)劃分標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)劃的約束力即計(jì)劃影響行政相對(duì)人的強(qiáng)度，以此將行政規(guī)劃劃分為指導(dǎo)性規(guī)劃、調(diào)控性規(guī)劃與命令性規(guī)劃。就“命令性行政規(guī)劃”而言，該類(lèi)規(guī)劃有著明確的適用相對(duì)人群體，針對(duì)具體的事項(xiàng)，直接影響相對(duì)人的具體權(quán)益，因而就此可以將其納入到具體行政行為的范疇，從而推導(dǎo)出其可訴性［5］。在日本，根據(jù)行政計(jì)劃對(duì)國(guó)民的法律拘束性將行政規(guī)劃劃分為拘束性規(guī)劃與非拘束性規(guī)劃。拘束性規(guī)劃是指對(duì)國(guó)民權(quán)益加以直接限制的法律確認(rèn)性行政規(guī)劃，是對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人具有約束力的行政計(jì)劃［6］。因此，拘束性的行政規(guī)劃也可以類(lèi)比而納入到可訴范疇。

2.我國(guó)學(xué)者對(duì)行政規(guī)劃的分類(lèi)

在我國(guó)，較有意義的行政規(guī)劃劃分是以規(guī)劃效力為標(biāo)準(zhǔn)的：命令性規(guī)劃、影響性規(guī)劃、資訊性規(guī)劃。其中，資訊性規(guī)劃（也稱(chēng)建議性規(guī)劃），具體是指行政機(jī)關(guān)向外發(fā)布消息、判斷、預(yù)測(cè)等，僅供相對(duì)人參考，或者向行政主體表達(dá)一種建議或意向。從該定義不難看出該類(lèi)規(guī)劃并不產(chǎn)生實(shí)際的法律效果（不產(chǎn)生利益劃分），因而可以劃分到行政指導(dǎo)的范疇。影響性規(guī)劃，則是在資訊性計(jì)劃的基礎(chǔ)上所作的具體化的規(guī)劃，賦予規(guī)劃以相應(yīng)的影響力或誘導(dǎo)性，驅(qū)使相對(duì)人采取符合行政主體目標(biāo)內(nèi)容的規(guī)劃。余凌云認(rèn)為，影響性規(guī)劃契合信賴保護(hù)的構(gòu)成模式，易導(dǎo)致相對(duì)人產(chǎn)生相應(yīng)的合理預(yù)期，對(duì)于此規(guī)劃則不能隨意變更或者廢止，否則應(yīng)當(dāng)給予相關(guān)主體以相對(duì)應(yīng)的救濟(jì)途徑以及一定的補(bǔ)償或賠償［7］。命令性規(guī)劃可以表現(xiàn)為抽象行政行為，在特定情形下，也可能表現(xiàn)為具體行政行為，針對(duì)特定的人群而做出的具體規(guī)劃，而此則可以作為行政訴訟救濟(jì)的突破口，納入行政訴訟的范疇。胡建森教授從法律救濟(jì)的角度分析，認(rèn)為可以將行政規(guī)劃及其行為劃分為三類(lèi)：行政規(guī)劃、行政規(guī)劃行為與行政規(guī)劃的實(shí)施行為。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政規(guī)劃的抽象性較為明顯，需要通過(guò)后續(xù)具體行政行為才能實(shí)現(xiàn)其效果，相對(duì)人也只能針對(duì)后續(xù)行政行為尋求法律救濟(jì)［8］。其中，行政規(guī)劃作為行政規(guī)劃的文本內(nèi)容，在我國(guó)不具有可訴性。行政規(guī)劃行為，是指相關(guān)部門(mén)制定行政規(guī)劃的行為，亦不適用行政訴訟救濟(jì)。而對(duì)于行政規(guī)劃的實(shí)施行為則作為一類(lèi)行為分析，具體可以分解為其他的行政行為，如行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰等，具有相應(yīng)的外部影響力，這些具體的規(guī)劃實(shí)施行為就可以采用訴訟救濟(jì)的途徑［9］。

因此，從上述的分類(lèi)中不難發(fā)現(xiàn)行政規(guī)劃兼具抽象行政行為與具體行政行為的特性，在考慮可訴范疇之下，可以先行將反映具體性的行政規(guī)劃納入行政訴訟救濟(jì)范疇，通過(guò)具體的司法實(shí)踐來(lái)驗(yàn)證行政規(guī)劃的可訴性原理。

（二）行政規(guī)劃運(yùn)行路徑分析③

1.制定程序的合法性問(wèn)題可訴

在行政法學(xué)界出現(xiàn)這樣一種傾向：注重從程序法治的角度著手，對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行專(zhuān)門(mén)研究，如德國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)就將行政規(guī)劃的制定程序納入其行政程序法中進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的規(guī)定，力圖通過(guò)程序規(guī)制而將行政規(guī)劃引入法治化的軌道，以期通過(guò)制定程序路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)法律控制的目的。在分析行政規(guī)劃的程序規(guī)制問(wèn)題，必然需要對(duì)行政規(guī)劃的具體制定程序、違反制定程序的處理措施、程序違法是否可訴這三部分展開(kāi)論述。

其一，關(guān)于行政規(guī)劃的制定程序問(wèn)題，具體的行政規(guī)劃程序應(yīng)該涵蓋哪些步驟？其中，在我國(guó)《行政程序法》的立法過(guò)程中，主要有姜明安教授主持起草的試擬稿、應(yīng)松年教授主持的試擬稿以及馬懷德教授主持的試擬稿，其中都有對(duì)行政規(guī)劃的制定程序或分章、節(jié)進(jìn)行明確的規(guī)定，綜合上述程序筆者認(rèn)為，行政規(guī)劃的程序大致涵蓋適用范圍、規(guī)劃草案擬定、規(guī)劃草案評(píng)估、規(guī)劃草案的確定主體、規(guī)劃草案的公告、利害關(guān)系人的異議與聽(tīng)證、專(zhuān)家意見(jiàn)、規(guī)劃確定裁決、規(guī)劃實(shí)效、規(guī)劃的變更與廢止、規(guī)劃的競(jìng)合與沖突［10］。

其二，關(guān)于違反制定程序的處理措施問(wèn)題。就程序違法問(wèn)題而言，法國(guó)行政法院通過(guò)判例作了一定的區(qū)分，即主要程序形式違法和次要程序形式違法，只有在主要程序形式違法的前提下，才存在可撤銷(xiāo)的情形，對(duì)于次要性的程序違法如未影響實(shí)質(zhì)公正則一般不予考慮［11］。德國(guó)《行政程序法》規(guī)定了對(duì)程序違法的情形，可以采取補(bǔ)正、撤銷(xiāo)、判決無(wú)效三種措施。就我國(guó)的行政訴訟法而言，對(duì)于程序違法事項(xiàng)，其責(zé)任形式就是撤銷(xiāo)，筆者認(rèn)為，此種單一的處理措施不免有“一刀切”的弊端，應(yīng)當(dāng)在法律責(zé)任形式上采取多樣化的處理方式，如無(wú)效、補(bǔ)正、更正等，如此才能更合理地針對(duì)形式各樣的程序違法行為，采取恰當(dāng)?shù)奶幚泶胧?/p>

其三，關(guān)于程序違法的可訴性問(wèn)題。德國(guó)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的程序行為，只有等到程序終結(jié)，作成決定后，才能將程序行為并同事實(shí)決定，經(jīng)由通常法律途徑，提起“程序違法”或“程序瑕疵”訴訟［12］。美國(guó)行政法基于成熟原則的標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為對(duì)于程序性爭(zhēng)議屬于中間項(xiàng)，如若在中間階段進(jìn)行程序?qū)彶椋瑢⒂械K于程序的正常發(fā)展，因此在程序制定階段不予審查，只有在決定做出之后才可以提起訴訟［13］。而日本，則可以不用等到行政決定做出之后，在程序違法導(dǎo)致行政行為無(wú)效之時(shí)，即可單獨(dú)對(duì)程序違法提起行政訴訟。上述國(guó)家，對(duì)于程序違法的可訴性問(wèn)題并不存在較大爭(zhēng)議，只是在具體的可訴時(shí)間段上存有區(qū)分。筆者以為，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，行政規(guī)劃只有在內(nèi)容明確，在直接影響社會(huì)公眾的情況下，即在相關(guān)行政主體對(duì)行政規(guī)劃作出確定性裁決的前提下，才可以通過(guò)訴訟途徑加以控制。誠(chéng)然，將整個(gè)制定程序全方位納入司法審查的規(guī)制下，可以為相對(duì)人權(quán)益作出事前保障。但是，有可能會(huì)加重司法審查的負(fù)擔(dān)以及存在司法涉足行政的可能。就程序違法何時(shí)能夠請(qǐng)求司法救濟(jì)的問(wèn)題，要兼顧各種因素，只有在綜合分析的前提下才可以作出相應(yīng)的判斷。筆者認(rèn)為，對(duì)于程序性違法的可訴性問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政行為的影響力劃分為內(nèi)部程序違法（具有行政主體內(nèi)部影響力的程序違法）與外部程序違法（具有行政主體外部影響力的程序違法），結(jié)合具體行政行為來(lái)分析，某一行政行為只有在其產(chǎn)生社會(huì)不利影響時(shí)才具有可訴性，因此只有外部行政程序違法才具有可訴性，即行政規(guī)劃的確認(rèn)裁決與實(shí)施階段。

2.規(guī)劃變更與廢止的國(guó)家賠償或補(bǔ)償

行政行為基于公信力的考量，一旦制定，必然應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格限制，確保法律關(guān)系的可預(yù)見(jiàn)性與政府的行政權(quán)威。但是基于行政規(guī)劃自身的特性，“立足當(dāng)前，著眼未來(lái)”，然而未來(lái)就是一個(gè)待定系數(shù)，存在著不確定性與易變性，因此行政規(guī)劃的未來(lái)導(dǎo)向性必然連帶促進(jìn)行政規(guī)劃的可修正性特征，行政規(guī)劃的變更與廢止便成為其應(yīng)有之義。

行政規(guī)劃的變更與廢止存在兩種情形：一種是合法情形下的變更，對(duì)應(yīng)的是行政補(bǔ)償；一種是違法情形下的變更，對(duì)應(yīng)的是國(guó)家賠償?？v觀我國(guó)國(guó)家賠償與行政補(bǔ)償?shù)陌咐?，因?yàn)樾姓?jì)劃的變更、廢止給相對(duì)人造成損失或損害，在司法實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)一般都不予以賠償或者補(bǔ)償，而且也缺乏有關(guān)的法律依據(jù)［14］。但是行政規(guī)劃的變更與廢止，往往會(huì)給特定或不特定的相關(guān)利害關(guān)系人帶來(lái)權(quán)益上的調(diào)增或調(diào)減，此種利益的調(diào)整不外乎是公民基于對(duì)行政規(guī)劃的信任而作出具體行為所導(dǎo)致的信賴?yán)鎿p失，因此有必要給予一定范圍內(nèi)的行政相對(duì)人以相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)利與國(guó)家賠償或補(bǔ)償。德國(guó)的《行政程序法》規(guī)定，行政規(guī)劃的救濟(jì)包括有因信賴?yán)鎿p失的請(qǐng)求權(quán)和賠償請(qǐng)求權(quán)以及行政規(guī)劃變更時(shí)的適應(yīng)措施和過(guò)渡措施享有的請(qǐng)求權(quán)。該類(lèi)請(qǐng)求權(quán)則直接指向因行政規(guī)劃的變更與廢止而導(dǎo)致?lián)p失的公民的利益保障，通過(guò)上述措施既可以減少公民的合法利益損失，也可以控制行政規(guī)劃?rùn)?quán)力運(yùn)行，規(guī)避行政主體的規(guī)劃任意性，同時(shí)還可以促進(jìn)行政規(guī)劃變更的社會(huì)適應(yīng)性，減少民眾對(duì)行政規(guī)劃的抵觸動(dòng)機(jī)。

當(dāng)然，對(duì)因行政規(guī)劃而引起的信賴?yán)鎿p失賠償或補(bǔ)償?shù)姆秶膊荒苓^(guò)于寬泛，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡公共利益與個(gè)人利益的邊界，否則會(huì)相應(yīng)加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，對(duì)此需要作出相應(yīng)原理上的控制。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從信賴?yán)姹Ｕ系慕嵌瘸霭l(fā)，援引信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)限定條件：存在信賴基礎(chǔ)（對(duì)相對(duì)人構(gòu)成拘束力）、具備信賴行為（相對(duì)人的信賴行為）、信賴值得保護(hù)（正當(dāng)信賴）［15］。例如，國(guó)家已表明對(duì)于協(xié)助達(dá)成計(jì)劃目標(biāo)的人給予一定的優(yōu)惠待遇，而且該人也期待獲得該等待遇而做出相應(yīng)的行為（如投資），這時(shí)因?yàn)橛?jì)劃的變更或廢止給對(duì)方造成的損失，應(yīng)給予補(bǔ)償或賠償，此種賠償或補(bǔ)償是基于政府的信用作的保證，也即“規(guī)劃保證請(qǐng)求權(quán)”。對(duì)于不構(gòu)成上述條件的情形，則不納入信賴?yán)娴姆懂牎?/p>

四、小 結(jié)

筆者深知行政規(guī)劃在我國(guó)學(xué)理界與司法實(shí)務(wù)界都屬于新的研究門(mén)類(lèi)，學(xué)者對(duì)其研究較少且存有較多爭(zhēng)議，但是其作為行政行為的基本定位，是不容置疑的?；谛姓袨榈目刂婆c規(guī)范化原理，本文從可訴訟的范疇對(duì)行政規(guī)劃的控制做淺顯的論述，以期能引起學(xué)者對(duì)行政規(guī)劃的關(guān)注與研究。

注釋

①《行政訴訟法》第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！庇尚姓袨樘娲械木唧w行政行為，即可反映出立法層面上述趨勢(shì)。

②參見(jiàn)《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》（1997年）第74-75條，載應(yīng)松年主編《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社1999年版，第194-195頁(yè)。

③筆者認(rèn)為，從主流的行政行為兩分法（具體行政行為與抽象行政行為）來(lái)分析可訴性，誠(chéng)然毫無(wú)任何過(guò)錯(cuò)，然而行政規(guī)劃一時(shí)難以明確劃分其性質(zhì)的現(xiàn)狀，從此角度分析可訴性不易展開(kāi)論述，因此從行政規(guī)劃的運(yùn)行路徑展開(kāi)論述，從而回避其定性難題。

［1］應(yīng)松年.當(dāng)代中國(guó)行政法：下卷［M］.北京：中國(guó)方正出版社，2005：1044-1046.

［2］王青斌.行政規(guī)劃法治化研究［M］.北京：人民出版社，2010：217.

［3］朱新力，蘇苗罕.行政計(jì)劃論［C］//公法研究：第3卷，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005：144.

［4］劉莘.中國(guó)行政法學(xué)新理念［M］.北京：中國(guó)方正出版社，1997：91.

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［6］楊建順.日本行政法通論［M］.北京：中國(guó)法制出版社，1998：92-93.

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［11］王名揚(yáng).法國(guó)行政法［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1989：663.

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［13］王名揚(yáng).美國(guó)行政法：下［M］.北京：中國(guó)法制出版社，1995：649.

［14］皮純協(xié).行政程序法比較研究［M］.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，2000：542-543.

［15］城仲模.行政法之一般原則［M］.臺(tái)北：三民書(shū)局1997：241.

On Administrative Litigation Relief of Administrative Planning

MA Bing，LIU Jian-long
（School of Law，Huazhong Normal University，Wuhan 430072，China）

Based on the complex forms of administrative planning and the legal nature of administrative planning，scholars have a great controversy on the issue of administrative planning.However，as one of the manifestations of administrative power，administrative planning is the basic principle of the administrative law based on the“power control”.In terms of the foreign countries or regions of the processing model，the administrative planning of the standardization of the control model is:the administrative planning and development phase of the control，the operation stage of the control and the rights of the relief phase of the control.This paper is based on classification of administrative planning，and the premise of analysis in the feasibility of administrative litigation path planning under the administrative planning and clarify the scope of litigation，in order to analyse the administrative planning of judicial relief path and provide theoretical support.

administrative planning；legal attribute；actionable；actionable range

D921.1

A

1674-8638（2016）06-0086-05

［責(zé)任編輯：歐世平］

2016-09-14

馬 兵（1991-），男，湖北孝感人。碩士研究生，研究方向：行政法；劉建龍（1991-），男，湖北孝感人。碩士研究生，研究方向：訴訟法。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.015