上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管的實(shí)踐、困境與發(fā)展路徑研究
——以浦東新區(qū)為例

陳自立

（中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

●區(qū)域發(fā)展

上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管的實(shí)踐、困境與發(fā)展路徑研究
——以浦東新區(qū)為例

陳自立

（中國(guó)政法大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，北京 100088）

上海自貿(mào)區(qū)承載著以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管的任務(wù)，其主要目標(biāo)就在于釋放政府效能、市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。上海自貿(mào)區(qū)主要位于浦東新區(qū)，以浦東新區(qū)為例具體分析自貿(mào)區(qū)在事中事后監(jiān)管方面的關(guān)于政府效能、市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。透過(guò)實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管仍然面臨監(jiān)管負(fù)擔(dān)問(wèn)題、負(fù)面清單改革不足和社會(huì)組織參與事中事后監(jiān)管問(wèn)題。因此，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三方面應(yīng)共同努力，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)相互協(xié)同的大監(jiān)管治理體系，從而促進(jìn)上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管的進(jìn)一步發(fā)展。

事中事后監(jiān)管；上海自貿(mào)區(qū)；政府效能；市場(chǎng)活力；社會(huì)創(chuàng)造力

“十三五”規(guī)劃中提出“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力”。2015年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，從中央到地方，都在探索創(chuàng)新事中事后監(jiān)管的新模式?？梢?jiàn)，隨著“放”的大規(guī)模落實(shí)，“管”將成為簡(jiǎn)政放權(quán)新時(shí)期的主抓內(nèi)容［1］。

在上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，政府對(duì)企業(yè)投資和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事前監(jiān)管、文本監(jiān)管過(guò)程在很大程度上失靈，這就意味著新形勢(shì)下的政府監(jiān)管必須采取新的、更加高級(jí)的手段［2］。而這新的更加高級(jí)的手段就是事中事后監(jiān)管，放松前置事項(xiàng)的審批，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，政府集中全力加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。隨著上海自貿(mào)區(qū)政府簡(jiǎn)政放權(quán)的推進(jìn)，這不僅意味著行政體制改革在慢慢進(jìn)入“深水區(qū)”，而且也是政府職能由行政審批為代表轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管為核心的重要階段。本文以上海自貿(mào)區(qū)集中的上海浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管改革為例，以上海自貿(mào)區(qū)倒逼政府行政體制改革為出發(fā)點(diǎn)，研究此背景下上海自貿(mào)區(qū)面對(duì)的事中事后監(jiān)管困境以及未來(lái)的發(fā)展路徑。

一、上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管目標(biāo)：政府效能、市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力

上海自貿(mào)區(qū)的改革從根本上而言是一次政府自我改革的嘗試，通過(guò)實(shí)行負(fù)面清單精簡(jiǎn)政府職能，事中事后監(jiān)管制度優(yōu)化政府效能，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力和社會(huì)創(chuàng)造力?？梢哉f(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)改革的初衷便是理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間關(guān)系帶來(lái)革新，是我國(guó)政府職能改革的試驗(yàn)田。

在政府方面，國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序?qū)⒃絹?lái)越強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、生態(tài)環(huán)境、勞動(dòng)者權(quán)益、國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重，這無(wú)疑都直指政府職能轉(zhuǎn)變的軟肋［3］。傳統(tǒng)全能主義政府管理模式下，政府對(duì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行滲透，將社會(huì)、市場(chǎng)的動(dòng)力以行政權(quán)力捆綁住，以行政權(quán)力的方式來(lái)體現(xiàn)，形成“全社會(huì)管理權(quán)力向政府集中，企業(yè)和社會(huì)組織對(duì)政府產(chǎn)生權(quán)力依附的格局”，“政府由此履行的職能幾乎包攬了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)主要的宏觀和微觀事務(wù)”［4］。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府的全面干預(yù)逐漸成為政府與市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的隔離欄，不得不為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展破除以行政審批制度為代表的全能政府。

上海自貿(mào)區(qū)改革力圖轉(zhuǎn)變政府職能和政府管理模式，提升政府效能。政府效能的理解是破題上海自貿(mào)區(qū)政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)鍵，正如施雪華所言“政府效能是指憑借公共權(quán)力獲得政府能力的政府組織完成政府職能規(guī)范的目標(biāo)與任務(wù)的程度的綜合評(píng)價(jià)體系、它強(qiáng)調(diào)的是質(zhì)與量的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)投入與產(chǎn)品這一簡(jiǎn)單數(shù)字化比數(shù)與實(shí)現(xiàn)促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，把維持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)平等于自由也納入評(píng)價(jià)體系之中”［5］。政府利用公共權(quán)力和公共資源投入與實(shí)現(xiàn)的成果之間應(yīng)達(dá)到一種最有效率的平衡，政府管理體系才可保證其公權(quán)力合法性，但是在政府越位市場(chǎng)和社會(huì)界限下，政府審批制已經(jīng)到了不得不改革的時(shí)候。因此，為了改變當(dāng)前政府管理方面的低效，無(wú)節(jié)制的以審批代監(jiān)管，創(chuàng)造寬松、規(guī)范和高效的市場(chǎng)和社會(huì)環(huán)境，首先需要從長(zhǎng)久以來(lái)掌握巨大權(quán)力的政府入手，而上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為這場(chǎng)政府松手放權(quán)的改革提供了良好的機(jī)會(huì)。

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中提出“試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著我國(guó)在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化”的重任，可見(jiàn)上海自貿(mào)區(qū)的核心在于其制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新的核心在于如何妥善處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，通過(guò)政府職能的轉(zhuǎn)變，給上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融、貿(mào)易、內(nèi)外商投資等領(lǐng)域放松政府管制，在改善政府效能的同時(shí)激發(fā)各類市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)活力以及社會(huì)創(chuàng)造力。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡氖轮惺潞蟊O(jiān)管制度，弱化政府在市場(chǎng)領(lǐng)域的壟斷性的審批職能，強(qiáng)化政府部門對(duì)于市場(chǎng)和社會(huì)的監(jiān)管職能，目的就在于不但讓政府效能最大化，而且激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，使得政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間保持一種動(dòng)態(tài)、協(xié)調(diào)的發(fā)展關(guān)系。因此，“打破國(guó)家與社會(huì)二合一的傳統(tǒng)體制，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì)并立與互動(dòng)的新模式，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求”［6］，也是政府提升行政效能，發(fā)揮市場(chǎng)活力，推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)造力的必然要求。

總之，上海自貿(mào)區(qū)改革最根本的實(shí)踐是探索政府與市場(chǎng)和社會(huì)之間的關(guān)系，尤其是在進(jìn)一步明確市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的前提下，如何通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管進(jìn)一步達(dá)到政府效能提升、市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的激發(fā)。

二、上海自貿(mào)區(qū)深化事中事后監(jiān)管的實(shí)踐

在現(xiàn)有政府管理體制下，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍、創(chuàng)新的激勵(lì)與行為由于政府投資審批、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄以及很多行業(yè)的行政壟斷、財(cái)稅體制和信貸融資體制的差別待遇等而受到很大限制［7］。而上海自貿(mào)區(qū)便是打破現(xiàn)有政府管理市場(chǎng)和社會(huì)體制的試驗(yàn)區(qū)。浦東新區(qū)位于上海黃浦江東岸，區(qū)域面積1 210平方公里，常住人口547.49萬(wàn)人，現(xiàn)在區(qū)下轄12個(gè)街道、24個(gè)鎮(zhèn)，其中上海自貿(mào)區(qū)的五個(gè)區(qū)域（除了洋山港保稅區(qū)之外）都位于浦東新區(qū)，因此浦東新區(qū)的事中事后監(jiān)管改革成效直接關(guān)系到上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管政策的落地，從政府效能、市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力而言，當(dāng)前上海自貿(mào)區(qū)在事中事后監(jiān)管上主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)整合突顯政府效能

在政府職能整合和政府機(jī)構(gòu)改革上，浦東新區(qū)以職能整合為目標(biāo)，通過(guò)構(gòu)建大市場(chǎng)監(jiān)管部門為改革的方式，于2014年1月1日，將原有浦東新區(qū)的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門整合為覆蓋市場(chǎng)監(jiān)管的大部門——市場(chǎng)監(jiān)督管理局。2016年3月1日，上海市工商行政管理局自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分局、上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)分局整合為中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，并在浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局掛牌，可見(jiàn)浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局身負(fù)的重任。浦東新區(qū)事中事后監(jiān)管政府效能的提升表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：其一，在政府機(jī)構(gòu)整合設(shè)置上，根據(jù)《中共上海市委關(guān)于組建上海浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局的批復(fù)》，設(shè)立上海市浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局，設(shè)17個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，按有關(guān)規(guī)定設(shè)置紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)黨委；下屬1個(gè)綜合執(zhí)法稽查支隊(duì)、38個(gè)派出機(jī)構(gòu)和4個(gè)事業(yè)單位。在改革之后，浦東新區(qū)原工商行政管理局，原食品藥品監(jiān)督管理局和原質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由29個(gè)減至17個(gè)，編制也從264名減至198名。浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局80%以上的人員在基層和一線從事行政執(zhí)法工作［8］；其二，在具體的監(jiān)管環(huán)節(jié)上，優(yōu)化審批服務(wù)流程，提升監(jiān)管效率。在浦東新區(qū)“三合一”改革之后，在自貿(mào)區(qū)推行大市場(chǎng)審批機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)“一門受理，一表申請(qǐng)，一口辦理”，即市場(chǎng)主體申請(qǐng)人通過(guò)行政服務(wù)中心一個(gè)窗口提交審批表，然后通過(guò)市場(chǎng)注冊(cè)審批分局內(nèi)部流轉(zhuǎn)完成審批或備案流程，再由一口受理窗口統(tǒng)一向申請(qǐng)人發(fā)放各類審批結(jié)果文書或證照。一個(gè)窗口，一張申請(qǐng)表就能辦理好所有的事項(xiàng)，這就大大提升了政府行政效能，逐步實(shí)現(xiàn)了審批流程再造，提高市場(chǎng)效率。

（二）負(fù)面清單促進(jìn)市場(chǎng)活力

在浦東新區(qū)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)，市場(chǎng)主體的發(fā)展活力不斷被激發(fā)，其中一個(gè)重要的方面就是實(shí)施了負(fù)面清單。所謂負(fù)面清單就是要求政府把其實(shí)施的對(duì)經(jīng)濟(jì)管理所依據(jù)的法律、法規(guī)和措施按部門和領(lǐng)域一一列明，加以公布，清單內(nèi)容既包括政府正在實(shí)施的針對(duì)各部門的法律、法規(guī)和其他措施，也包括政府將保留進(jìn)一步實(shí)施管理措施的權(quán)利的部門和領(lǐng)域［9］。凡是清單以外的領(lǐng)域就是市場(chǎng)活力展現(xiàn)的場(chǎng)域，清單上列舉的禁止項(xiàng)和限制項(xiàng)條款則是浦東新區(qū)或上海自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局重點(diǎn)監(jiān)管的方面，這不僅對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的外商投資提供便利，而且大大優(yōu)化政府事前審批。根據(jù)《上海統(tǒng)計(jì)年鑒2015》顯示，上海自貿(mào)區(qū)在自貿(mào)區(qū)成立之前的2012年新設(shè)企業(yè)數(shù)為788家，在自貿(mào)區(qū)新設(shè)的2013年新設(shè)企業(yè)數(shù)達(dá)到了4 416家，增長(zhǎng)了460.4%，之后一年隨著負(fù)面清單管理模式優(yōu)勢(shì)的顯現(xiàn)，在2014年自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)數(shù)達(dá)到了11 440家，增長(zhǎng)了159%［10］。

（三）社會(huì)組織參與激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力

浦東新區(qū)是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展起步最早的地區(qū)之一，早在浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局建立之前，浦東新區(qū)政府就十分重視社會(huì)組織在社會(huì)管理方面的作用，當(dāng)時(shí)主要運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，讓社會(huì)組織輔助政府做些評(píng)估、培訓(xùn)等工作。在2016年5月浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局與螞蟻金服旗下獨(dú)立第三方征信機(jī)構(gòu)芝麻信用簽署合作協(xié)議，向芝麻信用提供行政處罰、企業(yè)異常經(jīng)營(yíng)名錄等各種企業(yè)信用信息。芝麻信用是運(yùn)用大數(shù)據(jù)及云計(jì)算技術(shù)客觀呈現(xiàn)個(gè)人的信用狀況，其中衡量個(gè)人信用的指標(biāo)是用芝麻分來(lái)表示，分值在350～950之間，越高代表信用越好。當(dāng)個(gè)人進(jìn)行購(gòu)物、金融機(jī)構(gòu)辦理相關(guān)業(yè)務(wù)等需要評(píng)定信用的時(shí)候，芝麻分就成為對(duì)方參考、衡量個(gè)人信用水平的重要依據(jù)?，F(xiàn)在浦東市場(chǎng)監(jiān)督管理局聯(lián)合第三方社會(huì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)信用評(píng)級(jí)，輔助市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管，其實(shí)這就相當(dāng)于政府將部分監(jiān)管信息放于社會(huì)和市場(chǎng)主體，讓第三方機(jī)構(gòu)分擔(dān)一部分監(jiān)管權(quán)，但是第三方機(jī)構(gòu)的信用評(píng)分完全根據(jù)市場(chǎng)企業(yè)自身的行為所產(chǎn)生，也不會(huì)對(duì)低信用企業(yè)進(jìn)行行政處罰，只是這種信用評(píng)分會(huì)影響企業(yè)的盈利和顧客反應(yīng)，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)行處罰。

三、上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管領(lǐng)域的困境

當(dāng)前，上海自貿(mào)區(qū)在事中事后監(jiān)管方面已經(jīng)取得了一定的成效，最突出的便是已經(jīng)建立了以安全審查制度、反壟斷審查制度、完善社會(huì)信用體系、企業(yè)年度報(bào)告公示和經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、健全信息共享和綜合執(zhí)法制度、建立社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督制度為核心的綜合監(jiān)管制度，但是上海自貿(mào)區(qū)不斷擴(kuò)區(qū)以及自貿(mào)區(qū)改革的深化，個(gè)人、企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)數(shù)量大大增加，在事中事后監(jiān)管過(guò)程中仍然存在阻礙政府效能、市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力的困境存在。

（一）政府監(jiān)管銜接與監(jiān)管負(fù)擔(dān)問(wèn)題

從監(jiān)管銜接的角度來(lái)看，主要表現(xiàn)在市場(chǎng)監(jiān)管部門之間的銜接問(wèn)題。浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理和上海自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局目前是兩個(gè)牌子一套人馬，都是對(duì)原有的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行整合，后來(lái)還加上物價(jià)部門，從“三合一”演變?yōu)椤八暮弦弧?，到目前上海市區(qū)所有的鎮(zhèn)街一級(jí)都已經(jīng)進(jìn)行了整合，全力配合事中事后監(jiān)管工作的展開(kāi)。但是在上海市一級(jí)層面，仍是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥三個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管部門分立，各自擁有各自的審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)，因此在市與區(qū)監(jiān)管部門之間不僅增加相應(yīng)的工作程序，浪費(fèi)了監(jiān)管人員的精力，而且大大降低了政府監(jiān)管的效率。此外政府監(jiān)管部門與社會(huì)組織等力量的監(jiān)管外部銜接問(wèn)題也是重要的方面。從制度建構(gòu)上，政府鼓勵(lì)社會(huì)組織等力量參與監(jiān)管,但是在何時(shí)何地，針對(duì)什么樣的監(jiān)管問(wèn)題都沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)范，并且在其成立的兩年時(shí)間內(nèi)也缺少相應(yīng)的社會(huì)組織監(jiān)管實(shí)踐。從監(jiān)管負(fù)擔(dān)問(wèn)題來(lái)說(shuō)，主要是監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象的錯(cuò)位，監(jiān)管主體遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于監(jiān)管對(duì)象，在一定程度上加重了監(jiān)管主體的工作任務(wù)。因?yàn)殡S著上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)大到120多平方公里的范圍，面積是原自貿(mào)區(qū)范圍的4倍多，企業(yè)數(shù)量也在不斷增加，8萬(wàn)多家各類市場(chǎng)主體。自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)之后，2015年自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)數(shù)1.8萬(wàn)家，同比增長(zhǎng)20%，一年新設(shè)企業(yè)數(shù)量相當(dāng)于浦東開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)放25年來(lái)新設(shè)企業(yè)總數(shù)的十分之一［11］。但是政府由于編制的限制，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上企業(yè)增長(zhǎng)的速度，這就導(dǎo)致監(jiān)管者與被監(jiān)管者在數(shù)量上的差距越拉越大［12］。而這必然影響政府效能的提升，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序也會(huì)因?yàn)楸O(jiān)管乏力而出現(xiàn)混亂，引起社會(huì)的不滿。

（二）市場(chǎng)負(fù)面清單改革力度不夠

雖然浦東新區(qū)制定了本區(qū)的權(quán)力清單和責(zé)任清單，但是在負(fù)面清單層面的改革力度仍然不夠。負(fù)面清單仍需在限制類中不斷瘦身，其限制項(xiàng)條款依然眾多從而限制新設(shè)企業(yè)的增長(zhǎng)。從與其他國(guó)家對(duì)比來(lái)說(shuō)，例如，美國(guó)2012版《雙邊投資協(xié)定范本》負(fù)面清單中，涉及的產(chǎn)業(yè)門類涵蓋所有國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部門，而上海自貿(mào)區(qū)僅限定18個(gè)產(chǎn)業(yè)門類。與美國(guó)負(fù)面清單相比，上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單不僅在開(kāi)放領(lǐng)域嚴(yán)格受限，而且我們的負(fù)面清單大多采取“限制外商投資”、“限制外商控股”等籠統(tǒng)描述，對(duì)限制的具體措施、法律依據(jù)等無(wú)具體說(shuō)明，進(jìn)而引發(fā)負(fù)面清單的開(kāi)放度、透明性以及社會(huì)認(rèn)同度不高等問(wèn)題，這對(duì)于市場(chǎng)活力的激發(fā)將會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響［13］。現(xiàn)有的負(fù)面清單結(jié)構(gòu)面臨著諸多類似因?yàn)樨?fù)面清單限制項(xiàng)過(guò)多而影響投資的情況。例如，保險(xiǎn)、汽車制造、電信、廣播電視投資、電影制作發(fā)行等行業(yè)，均要求外資以等于或小于50%的股權(quán)比例運(yùn)營(yíng)，而國(guó)際投資者更希望在這些領(lǐng)域中以獨(dú)資的形式經(jīng)營(yíng)［14］。因此，面對(duì)上海自貿(mào)區(qū)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，負(fù)面清單范圍必須隨之改革，制定在合理范圍之內(nèi)。與此相對(duì)應(yīng)的是事中事后監(jiān)管制度也需不斷配套改革，否則會(huì)對(duì)事中事后監(jiān)管造成破壞，導(dǎo)致后續(xù)監(jiān)管乏力，更加危害市場(chǎng)主體的參與熱情。

（三）社會(huì)組織參與事中事后監(jiān)管問(wèn)題

浦東新區(qū)作為我國(guó)最早成立社會(huì)組織、中介組織等第三方機(jī)構(gòu)的前沿地區(qū)，目前擁有眾多發(fā)展悠久、運(yùn)作規(guī)范的社會(huì)組織，但是他們的作用被政府權(quán)力部門限于交流、咨詢、統(tǒng)計(jì)和相關(guān)培訓(xùn)工作等作用較低的階段，這與西方國(guó)家的社會(huì)組織，尤其是英國(guó)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)于政府行為的監(jiān)管，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理又全面，針對(duì)每一項(xiàng)公共服務(wù)基本上都設(shè)立一個(gè)或多個(gè)國(guó)家或地方層面的監(jiān)管機(jī)構(gòu)［15］發(fā)揮的作用相差巨大。政府在將權(quán)力由政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織的過(guò)程中,對(duì)于具體監(jiān)管市場(chǎng)主體的權(quán)力并沒(méi)有下放給社會(huì)組織，社會(huì)組織更多的是扮演承擔(dān)輔助服務(wù)政府的角色，即社會(huì)組織承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其承擔(dān)的監(jiān)管職能。其二，通過(guò)怎樣的機(jī)制來(lái)保證社會(huì)組織參與上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管的權(quán)威性是社會(huì)組織面臨的重要問(wèn)題。例如在上海試驗(yàn)區(qū)簡(jiǎn)政放權(quán)的過(guò)程中，一些中介組織承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移的監(jiān)管事項(xiàng)，如會(huì)計(jì)、審計(jì)、質(zhì)量檢測(cè)等事務(wù)。在這些社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管的過(guò)程中，其中最大的問(wèn)題來(lái)源于社會(huì)組織參與監(jiān)管的權(quán)威性，由于這些機(jī)構(gòu)的非公權(quán)力屬性，它們不具有行政處罰職能，在執(zhí)行監(jiān)管時(shí)難以被監(jiān)管對(duì)象認(rèn)可，即其監(jiān)管執(zhí)行的合法來(lái)源和自身實(shí)力得不到來(lái)自監(jiān)管對(duì)象的認(rèn)可從而影響社會(huì)組織參與監(jiān)管的權(quán)威性。

四、上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管發(fā)展路徑

上海自貿(mào)區(qū)的建設(shè)目的是實(shí)行政府行政審批制度的改革，以實(shí)現(xiàn)政府效能優(yōu)化、市場(chǎng)活力激發(fā)和社會(huì)創(chuàng)造力進(jìn)步為內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)。立足于成熟的上海自貿(mào)區(qū)實(shí)踐，對(duì)于其他地區(qū)的自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)將有著很好的復(fù)制作用，目前天津，福建和廣州自貿(mào)區(qū)相繼復(fù)制了上海自貿(mào)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，并且全國(guó)各地爭(zhēng)相學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)事中事后管理經(jīng)驗(yàn)。上海自貿(mào)區(qū)自身也需不斷優(yōu)化事中事后監(jiān)管，在現(xiàn)有的事中事后監(jiān)管體系基礎(chǔ)上突破現(xiàn)有的困境，持續(xù)提升政府效能、市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。

（一）構(gòu)建以政府為核心的監(jiān)管權(quán)責(zé)體系

在實(shí)現(xiàn)政府效能提升和市場(chǎng)活力、社會(huì)創(chuàng)造力的釋放上，政府作為實(shí)行這種可能的源頭不僅需要建立綜合性的事中事后監(jiān)管體系，而且需有與之配套的權(quán)責(zé)體系，因此加強(qiáng)政府事中事后監(jiān)管，必須致力于健全分工合理、權(quán)責(zé)分明、事有人管、責(zé)有人擔(dān)的權(quán)責(zé)體系［4］。在這樣一個(gè)體系當(dāng)中首先要確立以政府為核心。上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管下政府、市場(chǎng)和社會(huì)如何保證三者之間未來(lái)共同發(fā)展，關(guān)鍵在于政府在事中事后監(jiān)管中的核心地位。應(yīng)該說(shuō)上海自貿(mào)區(qū)的改革是涉及投資、貿(mào)易、金融等多方面領(lǐng)域，并且隨著自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的進(jìn)一步縮減以及自貿(mào)區(qū)范圍的不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)與社會(huì)的活力被極大激發(fā)，更多的市場(chǎng)主體和社會(huì)主體參與上海自貿(mào)區(qū)的事中事后監(jiān)管。而在這所有的領(lǐng)域中都會(huì)涉及或者說(shuō)都必須要做好事中事后監(jiān)管，因此需要政府承擔(dān)監(jiān)管權(quán)責(zé)核心，否則負(fù)面清單模式就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)秩序的混亂以及社會(huì)的動(dòng)蕩。

（二）完善市場(chǎng)主體自律與信用監(jiān)管制度

事中事后監(jiān)管的目的在于轉(zhuǎn)變政府職能，提升政府效能，更重要的目的還在于激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。從政府角度來(lái)看，制定好外商投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則——負(fù)面清單，精簡(jiǎn)內(nèi)商市場(chǎng)準(zhǔn)入流程——商事登記制度改革；但是具體在這些內(nèi)容當(dāng)中，隨著政府的管轄變小，市場(chǎng)主體的自律意識(shí)以及信用監(jiān)管將是重點(diǎn)。所謂的市場(chǎng)主體的自律與信用監(jiān)管是強(qiáng)調(diào)放松政府的事前監(jiān)管，回歸市場(chǎng)主體的本質(zhì)，自覺(jué)遵守市場(chǎng)秩序和商業(yè)道德。其實(shí)，按照回應(yīng)性監(jiān)管理論而言，監(jiān)管權(quán)可以在非政府組織之間分配，在大監(jiān)管格局下，市場(chǎng)主體即是企業(yè)本身是監(jiān)管的第一道程序，因此在事前不是放松監(jiān)管，只是監(jiān)管權(quán)交給市場(chǎng)主體的信用和自律，當(dāng)這種自律失調(diào)，便轉(zhuǎn)化為事中事后監(jiān)管的介入，政府監(jiān)管部門聯(lián)合社會(huì)主體共同監(jiān)管。因此，上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管需由傳統(tǒng)的行政監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)樾庞帽O(jiān)管，在制度規(guī)定的基礎(chǔ)上完善市場(chǎng)主體自律和信用監(jiān)管，尤其是完善事前的市場(chǎng)主體自律和事中事后企業(yè)年報(bào)信息制度和異常經(jīng)營(yíng)目錄的透明度和整改情況的網(wǎng)上公示制度。

（三）加強(qiáng)社會(huì)參與協(xié)同監(jiān)管

上海自貿(mào)區(qū)的深入發(fā)展，為社會(huì)主體的蓬勃發(fā)展提供了機(jī)遇。一方面政府通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，注重事中事后監(jiān)管的改革，將政府原有的監(jiān)管權(quán)在社會(huì)主體之間進(jìn)行分配，調(diào)動(dòng)了社會(huì)參與事中事后監(jiān)管的創(chuàng)造力；另一方面，享受改革紅利得到發(fā)展的社會(huì)主體反過(guò)來(lái)共同投入?yún)⑴c自貿(mào)區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)自貿(mào)區(qū)監(jiān)管改革的成果。

中國(guó)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)各異，不同違法行為的成因不同，表現(xiàn)形式不同，這決定了現(xiàn)代的市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)使用“組合拳”［16］即事前的負(fù)面清單管理模式加上事中事后監(jiān)管中的工具的綜合運(yùn)用，而事中事后的監(jiān)管需要社會(huì)組織與監(jiān)管部門協(xié)同合作，創(chuàng)新監(jiān)管方式，因?yàn)樯鐣?huì)主體的介入，監(jiān)管的方式和手段的強(qiáng)度必然發(fā)生變化，社會(huì)主體可以充分發(fā)揮自己的專業(yè)性，結(jié)合監(jiān)管事項(xiàng)創(chuàng)新監(jiān)管方式，解決上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)面臨的問(wèn)題。并且上海自貿(mào)區(qū)政府監(jiān)管部門、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民群體共同構(gòu)成上海自貿(mào)區(qū)事中事后大監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)大監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中以市場(chǎng)主體中的企業(yè)為先導(dǎo)，當(dāng)市場(chǎng)企業(yè)自律出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，社會(huì)參與委員會(huì)應(yīng)當(dāng)作為后續(xù)的監(jiān)管主體，解決市場(chǎng)中的監(jiān)管問(wèn)題。目前已有專業(yè)性服務(wù)機(jī)構(gòu)參與了市場(chǎng)監(jiān)督，如上海市會(huì)計(jì)協(xié)會(huì)承擔(dān)試驗(yàn)區(qū)企業(yè)年度報(bào)告公示注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)的事項(xiàng)；上海市信用協(xié)會(huì)參與實(shí)驗(yàn)區(qū)信用產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)；上海市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)聯(lián)合會(huì)的經(jīng)貿(mào)商事調(diào)解中心在試驗(yàn)區(qū)設(shè)立了分中心，開(kāi)展商事糾紛調(diào)解［12］。

（四）創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段

在針對(duì)監(jiān)管部門內(nèi)部之間出現(xiàn)的信息交流不暢，銜接問(wèn)題，可以通過(guò)大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡(luò)技術(shù)實(shí)現(xiàn)信息的共享，利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)電子監(jiān)管平臺(tái)，解決隨著自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后監(jiān)管范圍大，監(jiān)管人員不足的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)上海自貿(mào)區(qū)監(jiān)管的部門分工、領(lǐng)域分工向綜合服務(wù)一體的轉(zhuǎn)變。而在事中事后監(jiān)管中創(chuàng)新監(jiān)管手段是在后期上海自貿(mào)區(qū)政府監(jiān)管效能發(fā)展過(guò)程所要面對(duì)的重要技術(shù)問(wèn)題。這里可以借鑒新加坡自由貿(mào)易區(qū)在監(jiān)管方式上的經(jīng)驗(yàn)，早在1989年，新加坡政府就在全球率先推出貿(mào)易管理電子平臺(tái)貿(mào)易網(wǎng)（Trade Net），將海關(guān)、稅務(wù)、安全等35個(gè)政府機(jī)構(gòu)連接在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，為企業(yè)提供一站式服務(wù)。利用該網(wǎng)絡(luò)，在通關(guān)處理上由之前的2～7天縮短到了不足10秒鐘，費(fèi)用由6～12美元降低到2美元，需遞交文件數(shù)由3～35件減少到1件，參與通關(guān)處理人數(shù)由134人減少到1人［17］?？梢?jiàn)，智能化監(jiān)管方式的創(chuàng)新運(yùn)用會(huì)大大提升自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物通關(guān)速度，優(yōu)化檢驗(yàn)流程，提升監(jiān)管效能。目前在自貿(mào)區(qū)海關(guān)監(jiān)管上已經(jīng)運(yùn)用了新型的監(jiān)管方式，例如在上海自貿(mào)區(qū)對(duì)進(jìn)出口貨物的監(jiān)管上，上海出入境檢驗(yàn)檢疫局與海關(guān)部門采取協(xié)同辦公模式，針對(duì)同一批貨物，海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫借助電子平臺(tái)約定同時(shí)到場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)貨物一次申報(bào)、一次查驗(yàn)、一次放行，有效簡(jiǎn)化監(jiān)管審批環(huán)節(jié)［18］。

五、結(jié) 語(yǔ)

上海自貿(mào)區(qū)事中事后監(jiān)管制度以及其他一系列的制度創(chuàng)新極大地提升政府效能，充分激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，其所形成的可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)在天津、福建和廣州自貿(mào)區(qū)得以運(yùn)用，其他地區(qū)也積極學(xué)習(xí)上海自貿(mào)區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變和事中事后監(jiān)管的運(yùn)用，可以說(shuō)上海自貿(mào)區(qū)做到了改革示范的引領(lǐng)作用。

在上海自貿(mào)區(qū)的諸多可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)中，事中事后監(jiān)管可以說(shuō)與所有的制度創(chuàng)新都緊密結(jié)合，是各項(xiàng)制度得以后續(xù)運(yùn)行的保障。隨著上海自貿(mào)區(qū)改革的深入持續(xù)，自貿(mào)區(qū)在實(shí)踐過(guò)程中對(duì)于政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的處理將會(huì)更加趨向于合理，事中事后監(jiān)管的改革成效對(duì)于三者各自功能的發(fā)揮將會(huì)更加的注重市場(chǎng)和社會(huì)，在發(fā)揮政府效能的同時(shí)，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，將政府所不必要承擔(dān)的職能下放給市場(chǎng)和社會(huì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，政府做好事中事后監(jiān)管，構(gòu)建市場(chǎng)和社會(huì)多元參與的大監(jiān)管治理體系，從而在事中事后監(jiān)管方面促進(jìn)和保障上海自貿(mào)區(qū)的進(jìn)一步深入發(fā)展。

［1］國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議解讀：2016年簡(jiǎn)政放權(quán)依舊“挑大梁”［EB/OL］.（2016-01-19）［2016-03-01］.http:// news.ifeng.com/a/20160119/47140127_0.shtml.

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［11］上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)后1/50面積創(chuàng)造滬1/4生產(chǎn)總值［EB/OL］.（2016-02-17）［2016-03-17］.http://www.chinanews.com/cj/2016/02-17/7761112.shtml.

［12］蔣碩亮.上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)事中事后監(jiān)管制度創(chuàng)新——構(gòu)建“四位一體”大監(jiān)管格局［J］.外國(guó)經(jīng)濟(jì)與管理，2015（8）：87-95.

［13］史琦俊.工商行政管理方式轉(zhuǎn)變探討——以上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中工商行政管理改革為例［D］.上海：華東政法大學(xué)，2014：34.

［14］上海市人民政府發(fā)展研究中心課題組.關(guān)于中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)深化改革的評(píng)估報(bào)告［J］.科學(xué)發(fā)展，2015（12）:49-55.

［15］武靜.政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的監(jiān)管研究——以上海市A區(qū)為例［D］.上海：華東師范大學(xué)，2014：25.

［16］宋華琳.加強(qiáng)事中事后監(jiān)管推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管體系的改革與創(chuàng)新［J］.中國(guó)工商管理研究，2015（11）:32-34.

［17］新加坡專家談自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便捷化：建立“單一窗口”服務(wù)體制［EB/OL］.（2015-05-27）［2016-03-20］.http://news.ifeng.com/a/20150527/43848186_0.shtml.

［18］張明，郭子睿.上海自貿(mào)區(qū)：進(jìn)展、內(nèi)涵與挑戰(zhàn)［J］.金融與經(jīng)濟(jì)，2013（12）:19-22.

Research on the Practice，Dilemma and Development Path of the Post Regulation in Shanghai Pilot Free Trade Zone—Taking Pudong New Area as an Example

CHEN Zi-li
（School of Politics and Public Administration，China University of Political Science and Law,Beijing 100088，China）

Shanghai Pilot Free Trade Zone carries the government functions into the core of the matter in the post regulatory task，the main goal is to release government efficiency，market vitality and social creativity.Shanghai Pilot Free Trade Zone is mainly located in Pudong New Area.This paper takes it as an example and analyzes the practical experience about government performance，market vitality and social creativity.Through practice，it is found that the current Shanghai Pilot Free Trade Zone is still facing regulatory burden，the negative list of issues and social organizations involved in the issue of regulatory issues.Therefore，three aspects of government，market and society make efforts to build the government，market and social interaction with a large regulatory governance system，so as to promote its further development after the supervision.

post regulation；Shanghai Pilot Free Trade Zone；government efficiency；market vitality；social creativity

D63-3

A

1674-8638（2016）06-0051-06

［責(zé)任編輯：胡亭亭］

2016-07-20

教育部人文社科青年基金項(xiàng)目（15YJC810014）

陳自立（1993-），男，安徽蕪湖人。碩士研究生，研究方向：政府改革理論與實(shí)踐。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.06.009