農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的新老問題交織

□鎮(zhèn)江市老促會

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及面廣，政策性強，在實施脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，尤為值得重視，需積極穩(wěn)妥地推進。各地黨委政府要進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，以市場促流轉(zhuǎn)，以流轉(zhuǎn)促發(fā)展，以維護民權(quán)，促農(nóng)增收，繁榮農(nóng)村，穩(wěn)定社會。

我們對江蘇省鎮(zhèn)江市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行了一次專題調(diào)查，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)展迅速，有序開展，截至2018年11月，全市農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積達118.33萬畝，占農(nóng)用地總面積47.31%。

分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在的主要問題，處理好各種主體的利益關(guān)系，完善制定有效推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策措施，仍是農(nóng)村土地制度改革的重要方面。

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要問題

1.土地流轉(zhuǎn)不確定性增加。

隨著鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅等各項惠農(nóng)政策措施的出臺、農(nóng)機化水平的提高，部分農(nóng)民特別是人多地少的鎮(zhèn)江東部地區(qū)以及高效農(nóng)業(yè)發(fā)展較好地區(qū)的農(nóng)戶“惜地”意識有所增強，對土地流轉(zhuǎn)期望收益過高，不愿土地流轉(zhuǎn)和難以流轉(zhuǎn)，尤其是連片流轉(zhuǎn)難度加大。

同時，由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，對知識、技術(shù)要求上升，非農(nóng)就業(yè)的風(fēng)險性和非農(nóng)收入的不穩(wěn)定性增加，兼業(yè)農(nóng)民不敢也不愿徹底放棄土地，真正走進城鎮(zhèn)，近年來，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)比例逐年提升。

還有，國家糧食收購價格的下降，部分規(guī)模種糧主體出現(xiàn)虧損，一些地方出現(xiàn)放棄經(jīng)營或難以續(xù)租的情況。

2.土地流轉(zhuǎn)利用層次不高。

在流轉(zhuǎn)形式上，散戶流轉(zhuǎn)、委托代管的仍占一定比例，難以連片成方；在土地利用上，粗放經(jīng)營、低層次經(jīng)營，以稻麥油等傳統(tǒng)種植占比較高，投入少，科技含量不高，抵御市場風(fēng)險能力不強，規(guī)模偏小。

在開發(fā)深度上，一些規(guī)模經(jīng)營者特別是部分工商資本，有圈地嫌疑，滿足于一般種植，產(chǎn)業(yè)層次不高，如蘇州客商租用句容高廟村2000畝地種植櫻花、海棠等苗木已有8年，只求成為綠色銀行，不愿發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，連道路建設(shè)都不愿投資。

3.土地流轉(zhuǎn)價格形成機制不完善。

農(nóng)村土地存在區(qū)位、等級、肥力、基礎(chǔ)設(shè)施等差異，加上農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)資供應(yīng)、政策等因素的變化，導(dǎo)致不僅存在絕對地租，也存在級差地租。目前全市土地流轉(zhuǎn)的價格評估機制尚不健全，流轉(zhuǎn)價格缺乏依據(jù)，隨意性很大，制約了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。全市土地流轉(zhuǎn)價格每畝500—1600元，差異很大，總體呈現(xiàn)東高（主要是揚中）西低（如丹徒、句容丘陵地區(qū)），近郊高于遠郊，高效農(nóng)業(yè)發(fā)展好的地區(qū)高于傳統(tǒng)糧油種植區(qū)。

4.土地規(guī)模經(jīng)營效益難保障。

當(dāng)下的農(nóng)業(yè)依然是一個受氣候影響較大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，而流轉(zhuǎn)的土地多半相對偏遠，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生產(chǎn)條件較差，容易受到自然災(zāi)害的影響，規(guī)模經(jīng)營者難以有效耕種。例如鎮(zhèn)江新區(qū)“萬頃良田”流轉(zhuǎn)給江蘇潤果公司已有11年，至今有效耕種率不足80%，有的畝產(chǎn)只有五六百斤。有的土地流入主體規(guī)模經(jīng)營經(jīng)驗不足，對市場把握不準，時常出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品賣難問題，即便像句容戴莊村這些經(jīng)營狀況良好的村也存在市場不穩(wěn)定情況，很難獲得預(yù)期效益；有的經(jīng)營者盲目引進新品種，既有北種南引不成功的，比如丹徒高橋引種的蘋果，也有南種北引品質(zhì)難以保證的，比如句容引進的木瓜等熱帶水果，效果難達預(yù)期。

5.土地流轉(zhuǎn)收益分配不規(guī)范。

法律規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)業(yè)補貼的發(fā)放應(yīng)當(dāng)堅持誰經(jīng)營、補給誰的原則，但基于法理上的推斷不能完全消除現(xiàn)實中的糾紛。實際操作中，流轉(zhuǎn)后涉及的各類補貼，往往沒有隨土地流轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移給受讓方，而是被原土地承包戶所享受。比如每畝120元的耕地地力保護補貼，仍是直接發(fā)給承包土地的農(nóng)戶，實際受讓土地經(jīng)營者并沒有獲得此補貼，這客觀上增加了原承包農(nóng)戶的收入，而實際進行耕地地力維護卻是受讓土地的規(guī)模經(jīng)營者。

糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼不發(fā)放給在本地租賃土地種糧的外來農(nóng)戶，包括在鎮(zhèn)江市范圍內(nèi)跨區(qū)、縣種糧的也沒有補貼，這些都間接加重了流入方的生產(chǎn)成本；另一方面，多數(shù)地方實行的土地股份合作，只是獲得了約定的土地租金，并未與土地經(jīng)營者形成利益共同體。

6.土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范機制不健全。

國家雖然開放了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，除個別固定資產(chǎn)多、信用程度高、經(jīng)營效益好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如句容巖藤農(nóng)場獲得貸款200多萬元外，在大多數(shù)情況下實際操作難，融資成本依然較高，容易受到金融風(fēng)險影響。

國家對發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)有政策規(guī)定，但在基層落實配套設(shè)施用地政策難，機具存放、產(chǎn)品加工和倉儲等都不同程度存在問題，丹徒五塘村的糧食烘干設(shè)施至今仍露天存放，農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體受到政策瓶頸制約。

有的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，流轉(zhuǎn)期限短，導(dǎo)致流入方不愿長期投資、培肥地力，搞掠奪式經(jīng)營，承包幾年后溜田；有的糧油規(guī)模種植者，受糧油價格下調(diào)影響，連續(xù)虧損，棄田走人，造成土地租金難以兌付，甚至通過擔(dān)?；虻盅恨r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)取得的貸款也難以追索。

有的經(jīng)營主體技術(shù)儲備不足，盲目流入土地，經(jīng)營失敗。丹徒五塘村2016年7月流轉(zhuǎn)土地220畝，鎮(zhèn)江天普農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司承包經(jīng)營原定12年，土地租金每畝每年1050元，養(yǎng)殖南美白對蝦僅兩年就難以維持，終止承包，給集體經(jīng)濟本就相對薄弱的五塘村兌付農(nóng)民土地租金造成了很大壓力。

7.土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位。

目前，區(qū)、鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)已基本全覆蓋，但職能作用發(fā)揮不佳。

一是土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)服務(wù)不到位。流轉(zhuǎn)信息渠道不夠通暢，一方面一些創(chuàng)業(yè)成功者或常年外出打工的農(nóng)戶有減少或放棄承包土地的愿望，另一方面一些家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社有擴大經(jīng)營的需求，但信息不對稱，形成了“轉(zhuǎn)難、租難”局面。

二是對土地流轉(zhuǎn)的管理監(jiān)督職能落實不到位。客觀上農(nóng)村相當(dāng)部分土地處于自發(fā)性無序流轉(zhuǎn)狀態(tài)，由于監(jiān)管缺失，一些基本農(nóng)田流轉(zhuǎn)后變成魚塘、蝦塘、苗圃，甚至非農(nóng)使用，違反了國家對基本農(nóng)田保護的規(guī)定。

對策與建議

1.規(guī)范有序推進土地流轉(zhuǎn)。

進一步健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和管理體系，將土地流轉(zhuǎn)全面納入平臺管理。

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場行為，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方依法簽訂流轉(zhuǎn)合同，增強流轉(zhuǎn)雙方的風(fēng)險防范意識；

加強工商資本等非農(nóng)資本投農(nóng)的資格審查、項目審查和用途管制，對流轉(zhuǎn)合同的簽訂、鑒證、備案、登記和跟蹤管理等各環(huán)節(jié)，實行風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險控制和風(fēng)險管理。

制定防范土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險政策，開展土地流轉(zhuǎn)履約保證保險試點，明確試點地區(qū)凡進入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的土地全部參加土地流轉(zhuǎn)履約保證保險，切實保護小農(nóng)戶的利益。

借鑒城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)讓方法，明確受讓土地的用途性質(zhì)，并根據(jù)不同土地用途規(guī)定受讓方對土地的投入強度，試行受讓方繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度，把流轉(zhuǎn)風(fēng)險降到最低，穩(wěn)定農(nóng)民收入預(yù)期。有效化解土地流轉(zhuǎn)糾紛，切實維護雙方合法權(quán)益。

2.健全土地流轉(zhuǎn)價格評估機制。

完善土地流轉(zhuǎn)價格評估機制是實現(xiàn)土地收益在國家、村集體、出讓方、受讓方之間公平、合理分配的關(guān)鍵。

一是確立科學(xué)合理的農(nóng)村土地等級體系。參照城鎮(zhèn)土地等級標準制定方法，建立流轉(zhuǎn)土地信息庫，對流轉(zhuǎn)土地評級定等，制定包括土地級差、區(qū)位、基礎(chǔ)設(shè)施等因素在內(nèi)的基準價格。

二是制定完善土地流轉(zhuǎn)估價指標體系。建立切合鎮(zhèn)江市各地實際、具有較高精度的流轉(zhuǎn)土地價格評估方法和最低保護價制度，確保流轉(zhuǎn)土地估價有章可循。

三是建立流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)評估機構(gòu)。組建由自然資源、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)等專業(yè)人員組成的專家組，或引入第三方土地評估機構(gòu)對流轉(zhuǎn)交易價格及其動態(tài)調(diào)整機制進行評估。

四是建立健全土地流轉(zhuǎn)評估價格信息收集、處理與公開發(fā)布制度。信息公開、透明是市場機制發(fā)揮作用的前提，應(yīng)建立包括流轉(zhuǎn)土地基準價格、評估價格和交易價格等信息在內(nèi)的流轉(zhuǎn)土地價格信息登記制度，真實反映流轉(zhuǎn)價格變動態(tài)勢，并通過媒體及時公開發(fā)布。

3.培育壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

加大農(nóng)業(yè)項目招商引資力度。研究制定農(nóng)業(yè)招商激勵政策，著力招引一批外向度高、科技含量高、帶動能力強的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和重大項目。

鼓勵社會資本進入農(nóng)村市場，引導(dǎo)有資金、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的返鄉(xiāng)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，結(jié)合優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，實行集中集約開發(fā)。

創(chuàng)新經(jīng)營模式。因地制宜實行土地托管、土地入股、生產(chǎn)服務(wù)等各類形式，發(fā)展壯大家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，推進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，像丹陽嘉賢米業(yè)，以農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)入股，推進稻鴨共作產(chǎn)業(yè)化；像恒順醋業(yè)，與丹徒榮炳的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社建立利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的聯(lián)合體，推動農(nóng)業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

4.充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)職能作用。

健全開放、競爭、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，強化土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)。

堅持“依法、自愿、有償”的原則，切實尊重農(nóng)戶意愿，嚴格按照法定程序操作，不搞強迫命令等違反農(nóng)民意愿的硬性流轉(zhuǎn)行為；堅持“集中、連片、規(guī)?！钡脑瓌t，發(fā)揮集約經(jīng)營的作用，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)；堅持“指導(dǎo)、管理、規(guī)范”的原則，加強對土地流轉(zhuǎn)全程規(guī)范指導(dǎo)管理和服務(wù)，嚴格土地性質(zhì)監(jiān)管，防范用途改變。

加強土地流轉(zhuǎn)信息機制建設(shè)。充分發(fā)揮流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)在土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用，重點加強鎮(zhèn)街土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心的規(guī)范化建設(shè)，搭建土地流轉(zhuǎn)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，積極為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供信息服務(wù)與指導(dǎo)，降低流轉(zhuǎn)成本，提高流轉(zhuǎn)效率。

健全農(nóng)村土地糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)與機制。加強農(nóng)村土地糾紛仲裁機構(gòu)建設(shè)，合理配備人財物資源，確保土地糾紛調(diào)處和仲裁機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，切實維護土地所有者、承包者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

5.加大財政金融支持力度。

加大財政扶持力度。鎮(zhèn)江市各地已經(jīng)設(shè)立了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營財政引導(dǎo)資金，但不均衡，要繼續(xù)加大對規(guī)模流轉(zhuǎn)土地和規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的獎勵或補貼力度，支持承包土地向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)零散耕地向規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)聚集，形成農(nóng)業(yè)規(guī)模效應(yīng)。

加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度。在高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目安排上向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，鼓勵其對農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施加大投入。

加大信貸和農(nóng)業(yè)保險支持力度。把規(guī)模經(jīng)營作為信貸支農(nóng)的重點，明確抵押貸款對象和資金用途，提高農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的擔(dān)保范圍與擔(dān)保額度，降低土地規(guī)模流轉(zhuǎn)主體貸款門檻；建立健全災(zāi)害風(fēng)險補償基金、農(nóng)作物病蟲保險基金等；探索實施互保合作方式，組建“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者互助合作保險組織”，本著自愿原則，實行會員繳費、財政補助，自我管理、合作共享，專戶監(jiān)管、滾動發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險運作模式，為促進土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營提供有力保障，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風(fēng)險。

6.完善農(nóng)村社會保障機制。

讓農(nóng)民在基本生活、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會救助、子女教育等方面得到有效保障，解除農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂和心理障礙，降低農(nóng)民對土地的依賴程度，使農(nóng)民放心、安心。強化土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)功能，確保農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地。對承包土地全部流出的農(nóng)戶，在創(chuàng)業(yè)就業(yè)、技能培訓(xùn)、信貸支持、金融擔(dān)保等方面給予支持。對舉家落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民，在購房、經(jīng)商、稅收等方面給予優(yōu)惠，吸引農(nóng)民安居城鎮(zhèn)，促使農(nóng)民既離土又離村。