赤字換減稅：如何確保納稅人的錢不浪費(fèi)

程磊

減稅或赤字，皆為理財(cái)之手段;其間關(guān)鍵所在，也需細(xì)思。

今年政府工作報(bào)告中有兩大關(guān)鍵表述信息：“全面推行‘營改增，確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增”，“今年的財(cái)政赤字率定為國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%，比去年增加5600億元”。這一新中國成立以來最大赤字規(guī)模和“只減不增”聯(lián)系起來，被市場解讀為“今年是減稅年”。在經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政收支困境凸顯的背景下，減稅政策是否是良方？財(cái)政政策“積極”的邊界在哪里？本刊專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君教授。

減稅的學(xué)問

三聯(lián)生活周刊：市場上普遍認(rèn)為今年將是減稅年，這也是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行的良方，對于這一判斷，你怎么看？

王雍君：今年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)確定為GDP增幅6.5%～ 7%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)1000萬人以上。要實(shí)現(xiàn)這兩大目標(biāo)，需積極的財(cái)政政策配合，即稅收做減法，開支做加法。前者是降成本，主要靠減稅、減費(fèi)，其中減稅是大頭;開支做加法即增加赤字，赤字財(cái)政是當(dāng)今各國財(cái)政政策的常用工具之一，用作短期刺激。今年赤字率提高到3%，其目的是在目前財(cái)政收入下行的情況下，通過積極財(cái)政政策為經(jīng)濟(jì)下行托底，防止經(jīng)濟(jì)增長速度下滑太快。用“赤字換減稅”，旨在為加快轉(zhuǎn)型升級置換新空間。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君

減稅的好處很明顯：能降低企業(yè)的負(fù)擔(dān)，讓一些本來不盈利的項(xiàng)目變得盈利，提高投資回報(bào)率，繼而刺激企業(yè)投資，從而提高勞動(dòng)者的工資收入，再刺激個(gè)人消費(fèi)，刺激經(jīng)濟(jì)增長。為了穩(wěn)增長、促改革、惠民生，減稅的大方向沒錯(cuò)，甚至減稅的力度還可以更大一些。但問題在于，赤字財(cái)政之本質(zhì)，是政府拿明天的收益用于今天的開銷，性質(zhì)上有點(diǎn)類似于“寅吃卯糧”，都是要償還的。

現(xiàn)在花更多的錢，意味著今后就要少花錢，未來控制赤字、支出、債務(wù)的力度也會(huì)加大。短期來看是合理的，但減稅是藥，不能當(dāng)飯吃，需要警惕通貨膨脹等系統(tǒng)性赤字風(fēng)險(xiǎn)積累和爆發(fā)，提高赤字還要面對增加債務(wù)和更多的利息支出，這將擠壓政府未來年度的財(cái)政空間，要致力防范“以債還債”的循環(huán)。所以，“赤字換減稅”的前提條件要滿足：我們?nèi)绾未_保財(cái)政可持續(xù)性？

三聯(lián)生活周刊：從政府的角度看，擴(kuò)大赤字、減稅，其背景和內(nèi)在的邏輯是什么？

王雍君：經(jīng)濟(jì)下行伴隨著財(cái)政收入下行的壓力非常大。去年的財(cái)政收入增長速度是8.4%，按同口徑校正后的增長速度是5.9%。如果再扣除掉特殊性收入增長措施帶來的影響，連5.9%都維持不住。財(cái)政收入從去年開始增速明顯降低，有些地方甚至出現(xiàn)了負(fù)增長，而財(cái)政支出的剛性又很強(qiáng)，因此財(cái)政收支不匹配的情況越來越嚴(yán)重。還要面臨一些特殊的因素導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾更加突出，如公務(wù)員工資改革、社保改革以及“營改增”全面推開等。

一般而言，只有當(dāng)一個(gè)國家面臨明顯的需求不足導(dǎo)致大量資源閑置時(shí)，政府實(shí)施赤字性的財(cái)政政策才是合乎邏輯的。當(dāng)一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)問題不是需求不足而是結(jié)構(gòu)性問題，就應(yīng)該考慮擴(kuò)大需求的赤字型財(cái)政政策是否有效。現(xiàn)在提出擴(kuò)大財(cái)政赤字，主要目的還是通過減稅和擴(kuò)大開支來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，處理經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的陣痛。

三聯(lián)生活周刊：如果擴(kuò)大赤字是用來減稅，空間能有多大？

王雍君：我們政府公共支出（四本預(yù)算）占全部GDP的比重高達(dá)38%，在發(fā)展中國家屬于最高之列。如果我們的政府能夠朝著小政府、大社會(huì)這個(gè)方向前進(jìn)，公共支出和公務(wù)員隊(duì)伍也能夠壓縮在合理的規(guī)模上，中國減稅的空間很大，但這取決于政府改革的深度、廣度和力度。此外，目前的財(cái)政資金閑置規(guī)模偏大，從這個(gè)角度看，減稅空間還是很大的。但這只是問題的一個(gè)方面，還要考慮減稅的合理性，并與其他政策措施（比如直接的財(cái)政補(bǔ)貼）進(jìn)行比較。

關(guān)于減稅，我們還要追問的是，以前的減稅政策取得了預(yù)期的效果嗎？哪些減稅政策效果不佳，需要停止和調(diào)整？財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不會(huì)因此擴(kuò)大反過來威脅經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定？政府公共服務(wù)的能力會(huì)不會(huì)因此而降低？

三聯(lián)生活周刊：怎樣減稅才能產(chǎn)生好的效果？

王雍君：重要是認(rèn)知，全面減稅背后的成本是什么、誰以什么方式承受成本。減稅不能只提總量，一定要落實(shí)到減什么稅，減誰的稅，哪些行業(yè)該減。勞動(dòng)力成本上升、產(chǎn)品競爭力差、創(chuàng)新能力差、技術(shù)差等，這些是制造業(yè)真正面臨的問題，靠減稅會(huì)帶來好的效果嗎？那些本該淘汰的僵尸企業(yè)，之所以僵而不死，很大程度上并非市場淘汰機(jī)制出了問題，反而是逆淘汰的存在，包括地方保護(hù)和不當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，導(dǎo)致企業(yè)很難實(shí)現(xiàn)破產(chǎn)重整。

撒胡椒面是行不通的，減稅要精準(zhǔn)，該放的要放，放了之后要做好善后工作。最簡單的原則是，產(chǎn)能過剩的行業(yè)不減稅，把稅收與產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向相結(jié)合，重點(diǎn)扶持中小微企業(yè)。稅收政策的導(dǎo)向總體應(yīng)該是鼓勵(lì)市場競爭，不能通過稅收保護(hù)的方式對沖市場競爭，保持落后產(chǎn)能。既要體現(xiàn)限制，又要有鼓勵(lì)。比如雙創(chuàng)企業(yè)、增加就業(yè)的企業(yè)，下一步應(yīng)該定向減稅，而資源型的企業(yè)和污染性的企業(yè)，可以通過加大資源稅和污染稅，來調(diào)節(jié)稅收結(jié)構(gòu)。

中央與地方

三聯(lián)生活周刊：補(bǔ)貼政策是不是也要配合著產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向去給予？

王雍君：政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)有可能干擾市場機(jī)制的有效運(yùn)作，所以，保證清晰正確的政策導(dǎo)向很重要。補(bǔ)貼高新產(chǎn)業(yè)能否取得成功，在很大程度上依賴于政府是否有能力準(zhǔn)確鑒別哪些是有前途的產(chǎn)業(yè)，但事實(shí)并非完全如此。移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和快遞業(yè)沒有補(bǔ)貼，卻在很短幾年內(nèi)異軍突起，成為經(jīng)濟(jì)增長的一極，這出乎很多人的預(yù)料。環(huán)保、新能源和光伏產(chǎn)業(yè)，接受了多年政府補(bǔ)貼，有些企業(yè)還是吸金黑洞。補(bǔ)貼傳統(tǒng)工業(yè)，需要當(dāng)心加劇產(chǎn)能過剩，妨礙產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進(jìn)步。許多政府補(bǔ)貼沒有收到預(yù)期效果，其原因需要深刻反思，尤其是反思政府與市場的合理邊界究竟劃在哪里，這才是最重要的供給側(cè)改革。

三聯(lián)生活周刊：我們的稅負(fù)高不高？

王雍君：計(jì)入剔除成本補(bǔ)償性費(fèi)用后的土地出讓凈收益，2014、2015年我國宏觀稅負(fù)分別是30.5%、30.1%，低于世界平均38.8%的水平。之所以有統(tǒng)計(jì)認(rèn)為國家宏觀稅負(fù)很高，主要是在統(tǒng)計(jì)口徑上將四項(xiàng)收入籠統(tǒng)相加，沒有扣除重復(fù)部分。從另一個(gè)角度去觀察，按照2015年預(yù)算安排，當(dāng)前中國五級政府的支出規(guī)模超過26萬億元，高于GDP的1/3。這些錢最終由納稅人買單：平均下來，每個(gè)中國人為公共財(cái)政貢獻(xiàn)超過2萬元。按人均收入4000元計(jì)算，相當(dāng)于每個(gè)中國人每年至少有5個(gè)月的時(shí)間為政府工作。除了稅負(fù)問題，我們還可以看出，中國的公款規(guī)模不可謂不大，即使在全球范圍內(nèi)也首屈一指。

三聯(lián)生活周刊：怎么理解總理關(guān)于營業(yè)稅改增值稅“確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增”的表述？

王雍君：這項(xiàng)改革是保證行業(yè)稅負(fù)只減不增，而不是保證每一戶企業(yè)稅負(fù)只減不增，其原因是每戶企業(yè)的采購周期不同。換言之，要觀察并了解“營改增”的改革效果，既不能只看某一戶企業(yè)，也不能只看某一個(gè)時(shí)點(diǎn)，而要在較長時(shí)期從全行業(yè)的效果來觀察。建筑、房地產(chǎn)等行業(yè)遲遲不入列“營改增”范疇，主要難度就是制度設(shè)計(jì)復(fù)雜，尤其擔(dān)憂稅負(fù)上升對企業(yè)造成經(jīng)營上的實(shí)際影響。

增值稅稅率實(shí)行五級制（即17%、13%、11%、6%、0），加之3%的征收率，稅率偏多，容易扭曲增值稅抵扣運(yùn)行鏈條，需要簡并，這個(gè)方向已經(jīng)有了明確的顯現(xiàn)。另外，未來降低企業(yè)所得稅，應(yīng)該值得期待。就大型企業(yè)而言，25%的所得稅還算比較合理，但對于中小微企業(yè)來說，這個(gè)稅率明顯偏高?？筛鶕?jù)企業(yè)規(guī)模和行業(yè)差異區(qū)別對待，對尚處于成長期的中小微企業(yè)予以20%的低稅率優(yōu)惠。

三聯(lián)生活周刊：營業(yè)稅改征增值稅全面鋪開以后，意味著地方政府稅收收入的一半以上進(jìn)入地方和中央共享稅收范圍，面對地方財(cái)政收支因稅制改革可能帶來波動(dòng)繼而傳導(dǎo)至宏觀經(jīng)濟(jì)，我們準(zhǔn)備好了嗎？

王雍君：這確實(shí)令人擔(dān)心，也預(yù)示著中央與地方之間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整勢在必行。目前地方政府的日子確實(shí)很難過，隨著“營改增”覆蓋全行業(yè)，本就吃緊的地方財(cái)政收入又被割去一塊肉。再加上地方債發(fā)行受限，土地出讓金收入降低，三、四線城市房地產(chǎn)市場不景氣，相對于積壓的事權(quán)來說，地方財(cái)政的支出壓力更是巨大。這些情況的出現(xiàn)是可以提前預(yù)計(jì)的，只是遺憾的是，我們并沒有提前設(shè)計(jì)好補(bǔ)償機(jī)制。

財(cái)政部目前正在研究“營改增”之后，中央與地方收入劃分調(diào)整的問題。“營改增”之后，中央與地方收入劃分方向不外乎兩個(gè)，一個(gè)是提高增值稅的地方分享比例，另一個(gè)是將其他稅種劃歸地方。無論是確定新的增值稅分配方案，還是培育新的地方支柱稅種都還需要時(shí)間。增加中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是短期內(nèi)緩解地方財(cái)政壓力最有效的辦法。

三聯(lián)生活周刊：為何總有這樣兩種聲音：財(cái)政吃緊和有的是錢，哪一種是國家財(cái)政的真實(shí)現(xiàn)狀？

王雍君：從財(cái)政資金整體上大額和持久閑置沉淀來看，政府確實(shí)糾結(jié)于“錢多的煩惱”。總理主持的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，好多次的主題都是“盤活財(cái)政資金存量”，但這并非意味著政府的錢多得花不出去了，或者再也沒有什么值得花錢的地方。首先，中國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)和環(huán)境的各個(gè)領(lǐng)域，特別是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，還有大量急需政府花錢去辦的事，農(nóng)村建設(shè)尤其明顯。一方面急需的事沒有花錢去做，另一方面大量的公款閑置沉淀;一方面整體上錢多得花不完，另一方面許多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層政府財(cái)政上捉襟見肘，本身就是公款未得到妥善管理的明確信號。當(dāng)然，這些只不過是財(cái)政資金管理問題之冰山一角。

法典化的稅收制度

三聯(lián)生活周刊：今年GDP目標(biāo)6.5%至7%，這是自1995年以來中國首次將GDP目標(biāo)設(shè)在一個(gè)區(qū)間，怎么看待這一變化？

王雍君：中國經(jīng)濟(jì)增長去年為6.9%，增速放緩至25年來最慢。今年設(shè)立目標(biāo)區(qū)間也是因?yàn)槿蚪?jīng)濟(jì)處于一個(gè)大的調(diào)整期，外部環(huán)境有不確定性，也是為不確定因素預(yù)留了空間。中國經(jīng)濟(jì)正在經(jīng)歷結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)增速必然比之前的高速增長時(shí)代要低。轉(zhuǎn)型需要窗口期，經(jīng)濟(jì)增長放緩是必然的陣痛，所以經(jīng)濟(jì)增長率數(shù)值的逐步下降也是自然趨勢。

但整體上看，中國不是在衰落，而是在進(jìn)步?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長的1%跟過去的1%根本不是一回事。2015年，中國的GDP總量約68萬億元人民幣，10年前只相當(dāng)于這個(gè)數(shù)字的約1/4。所以，現(xiàn)在只要增長1%，可增加約6800億元人民幣的經(jīng)濟(jì)總量，10年前必須近4%才能達(dá)到這個(gè)效果。同樣的資源，現(xiàn)在可以創(chuàng)造更多的GDP。這就是生產(chǎn)率的進(jìn)步。我們的經(jīng)濟(jì)質(zhì)量已經(jīng)得到了大幅提高，服務(wù)業(yè)占比超過了一半。經(jīng)濟(jì)大轉(zhuǎn)型和就業(yè)崗位大轉(zhuǎn)換，也不能片面理解為就業(yè)機(jī)會(huì)總量的減少。因?yàn)榕f的去了，新的來了。在資源日益緊張的背景下，經(jīng)濟(jì)實(shí)力越來越依賴生產(chǎn)率，而不是增長率。

三聯(lián)生活周刊：有學(xué)者認(rèn)為，減稅會(huì)觸發(fā)地方財(cái)政危機(jī)，會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)水平下降，你怎樣看？

王雍君：各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處階段不同，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不同，收入水平不同，涉及不同稅種、不同方式的減稅措施對不同地區(qū)稅收收入的影響就不同。這樣，同一減稅措施在不同地區(qū)會(huì)形成不同的減稅力度，地方財(cái)力受影響的程度就會(huì)出現(xiàn)差異，減稅可能帶來不同地方財(cái)力分布格局的變化。

可行的減稅措施必須保證政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)有充分的財(cái)力，而長期以來，基層政府為70%以上的中國人提供了70%以上的公共服務(wù)，所以，保障基層政府的財(cái)政安全就是保障政府的公共服務(wù)。

減稅意味著地方財(cái)政收入能力的下降，相應(yīng)地，標(biāo)準(zhǔn)收入隨之下降，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模就會(huì)隨之?dāng)U大。而且，不同的收入下降幅度，需要不同的一般性轉(zhuǎn)移支付相匹配。如果新增一般性轉(zhuǎn)移支付足以彌補(bǔ)減稅造成的缺口，那么財(cái)政體制無須調(diào)整。即使缺口仍然在，某些類型公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，還是可能通過增加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來解決。

三聯(lián)生活周刊：如果減稅是大勢，如何在土地出讓收入減少的情況下，使地方政府有意愿、有能力降低稅負(fù)、增加支出？

王雍君：這將是2016年實(shí)施積極財(cái)政政策要面對的難題。稅收改革依然需要深度推進(jìn)，主要是為地方政府建立穩(wěn)定的自有收入來源，房產(chǎn)稅、零售消費(fèi)稅是最有希望的兩個(gè)稅種。同時(shí)也需要調(diào)整政府收支的結(jié)構(gòu)，既包括各項(xiàng)預(yù)算收支的結(jié)構(gòu)，也包括中央和地方之間的收支結(jié)構(gòu)。今年財(cái)稅改革將集中精力攻克兩方面的“硬骨頭”：一是“營改增”期間過渡性財(cái)稅收入劃分的制度辦法，二是關(guān)于事權(quán)與支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)性意見。

三聯(lián)生活周刊：所以說，財(cái)稅改革的焦點(diǎn)不在稅制，而在政府間財(cái)政體制和預(yù)算制度的改革？

王雍君：是這樣。按重要性和緊迫性排序，最優(yōu)先的四項(xiàng)改革依次為：政府間財(cái)政體制、公共預(yù)算、公共支出管理和公共財(cái)務(wù)管理。政府間財(cái)政體制改革最重要也最緊迫，焦點(diǎn)是將絕大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付整合為公式化因素法分配的一般性轉(zhuǎn)移支付，并提前和直接測算與分配到縣級轄區(qū);與此同時(shí)最大限度地減少上級出政策、下級買單的責(zé)任下放;政府預(yù)算改革的關(guān)鍵是強(qiáng)化和改進(jìn)預(yù)算程序與預(yù)算報(bào)告，焦點(diǎn)是促進(jìn)政策、預(yù)算的直接聯(lián)結(jié)，徹底改革當(dāng)前“先分線、再定事”的錯(cuò)誤程序。而預(yù)算程序改革的關(guān)鍵是加強(qiáng)預(yù)算準(zhǔn)備和“人大”的預(yù)算審查，這兩個(gè)階段最重要也最薄弱。

三聯(lián)生活周刊：你多次提到財(cái)政資金的管理問題，赤字財(cái)政看起來也并無萬無一失的保證，納稅人的錢應(yīng)該怎么用，最終都要交由2020年落實(shí)的“稅收法定”嗎？

王雍君：“稅收法定”是“十八大”時(shí)提出來的，今年“兩會(huì)”期間再次得到確認(rèn)，要在2020年落實(shí)立法工作，這是個(gè)非常重大的改革信號。“稅收法定”就是要將課稅權(quán)及其管理置于法治國家的約束之下，對公款的分配和使用必須要經(jīng)過代表納稅人的立法機(jī)關(guān)完整和詳細(xì)的審查。特別重要的是，行政部門不能自行向公民創(chuàng)設(shè)納稅義務(wù)，“稅收法定”也暗含著加強(qiáng)“人大”體制建設(shè)的要求。

以前沒有任何一個(gè)法律去規(guī)定赤字的上限，基本沒有約束，財(cái)政資金的管理也是，政府想花多少錢就可以花多少錢，想借多少債可以借多少，這個(gè)問題跟可持續(xù)性命題相聯(lián)系，實(shí)際上就是財(cái)政權(quán)力上的無限政府，而不是有限政府概念?！岸愂辗ǘā钡母灸康模褪且⒁坏烙啥惙?gòu)筑的防火墻。

這將直接從立法上厘清政府和市場的邊界，也能厘清中央與地方的財(cái)政權(quán)力邊界?，F(xiàn)在，公款分配的權(quán)力被過度分散于職能部門，混淆了財(cái)政部門與職能部門的財(cái)政邊界，肢解了財(cái)政職能，又造成公款管理上的過度碎片化，并且將職能部門的興趣和精力不適當(dāng)?shù)匾颉胺皱X游戲”，同時(shí)還加劇職能部門對地方事務(wù)的不當(dāng)干預(yù)，弱化地方政府的治理自主性和治理能力。

這是財(cái)政改革要走向正軌的關(guān)鍵，沒有什么東西比它更重要了。簡單地講，就是為了將政府課稅權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子，即法典化的稅收制度。