從人大代表違法犯罪看人大制度建設(shè)

王曉敏

代表違法犯罪直接危及人大作為民意代表機關(guān)的形象和公信力，也使人大制度建設(shè)面臨諸多新的考驗。只有直面現(xiàn)實，加強人大制度建設(shè)，才能從根本上遏制和防范人大代表違法犯罪多發(fā)之勢。

在當(dāng)前全面深化改革的進程中，推動人民代表大會制度與時俱進是加強社會主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容。人民代表大會制度六十多年的實踐和發(fā)展歷程表明，不斷適應(yīng)新形勢、應(yīng)對新挑戰(zhàn)、解決新問題是其保持生機和活力的根本所在。改革開放以來，人大制度建設(shè)和人大工作取得的成就有目共睹，實踐中存在的各種問題也不容回避。隨著改革的進展和政治、經(jīng)濟、社會各方面形勢的變化，人大制度建設(shè)正面臨著一些新的情況和問題，在各級人大代表地位和作用逐步提升的同時，人大代表違法犯罪現(xiàn)象的頻繁發(fā)生引起了社會廣泛關(guān)注。在一定意義上，警惕和防范人大代表違法犯罪正在成為人大制度建設(shè)中需要面對的新課題。

一、人大代表違法犯罪正呈多發(fā)態(tài)勢

人大代表違法犯罪現(xiàn)象最初起于何時，目前不易考證清楚，但從理論上講，只要有人大代表這一社會角色存在，就會有人大代表違法犯罪發(fā)生的可能。從實際來看，無論是上世紀(jì)九十年代以來人大代表違法犯罪的案例屢見于媒體報道，還是因涉嫌違法犯罪而被罷免的人大代表逐漸增多，也無論是最高檢察院在上世紀(jì)末一再發(fā)文強調(diào)嚴(yán)格履行人大許可程序和禁止非法拘禁人大代表，還是學(xué)界與司法工作者圍繞人大許可制度持續(xù)多年的爭議，乃至一些媒體評論感嘆法辦違法人大代表之難，都在表明人大代表違法犯罪正在成為一種引起社會關(guān)注的法律現(xiàn)象[1]。改革開放以來，社會利益分化和利益矛盾不斷增多、法制觀念滯后于社會發(fā)展要求、人大代表的非職業(yè)化特點和來源于社會各界的廣泛性及其自身素質(zhì)良莠不齊，以及相關(guān)制度不夠健全等，從不同方面誘發(fā)或?qū)е铝巳舜蟠磉`法犯罪的發(fā)生。法治實踐中對經(jīng)濟、社會治安等領(lǐng)域違法犯罪的高壓態(tài)勢，掃黃打黑行動的持續(xù)進行，以及近年來反腐力度的加大，使得企業(yè)家和黨政軍官員隊伍中被查處的人大代表不斷增多，社會公眾在為“打虎拍蠅”、打黑除惡等叫好的同時，也增加了對人大代表違法犯罪高發(fā)的直觀感受。

人大代表違法犯罪的具體情形雖然復(fù)雜多樣，但其總體上所呈現(xiàn)的多發(fā)和上升態(tài)勢可謂當(dāng)前人大代表這一群體違法犯罪的突出特點之一。從業(yè)已公開報道的諸多案例來看，人大代表違法犯罪不僅涉及政治、經(jīng)濟、社會等多個領(lǐng)域和行業(yè)，代表構(gòu)成中的各主要界別幾乎都有違法犯罪者產(chǎn)生，而且代表的違法犯罪既有個體性的也有群體性的，既有履職中的職務(wù)犯罪，也有本職工作中和日常生活中的非職務(wù)性違法犯罪。王某某、梁某某等明星企業(yè)家和“房姐”龔某某等相繼涉案，一個個省部級甚至更高級別的高官和國企高管不斷落馬，從運城賄選、梁河賄選到衡陽賄選等人大代表大面積受賄案的一再發(fā)生，不僅嚴(yán)重?fù)p害著人大代表的群體形象，而且使人大代表涉案的數(shù)字被不斷刷新，人大代表違法犯罪的多發(fā)、高發(fā)態(tài)勢確已可見端倪。一些人根據(jù)近年來全國人大公告終止人大代表資格的數(shù)目及有關(guān)情況得出“人大代表是違法犯罪率最高的群體”這一結(jié)論雖有一定的片面性，但就人大制度運行幾十年的歷史而言，近年來人大代表違法犯罪現(xiàn)象增多恐怕也是不爭的事實。以第十二屆全國人大為例，僅最近兩年“兩會”前夕有關(guān)方面統(tǒng)計和媒體報道可見，因涉嫌違法犯罪而被罷免或辭職的代表就已從2014年的11人上升到2015年的34人，占到同期終止代表資格總數(shù)的比例分別為61.1%和64.2%，因而有媒體稱，“辭職罷免六成為害群之馬”。這樣的比例不可謂不高[2]。人大代表違法犯罪的這種高發(fā)態(tài)勢，就連官方高層人士也不否認(rèn)。2015年“兩會”期間，中組部副部長王爾乘表示，本屆全國人民代表大會的代表在兩年之內(nèi)有50多名代表因為嚴(yán)重違紀(jì)和違法終止了代表資格，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了往屆?！叭珖舜蟠硎沁@樣，我想，省級和省以下的代表可能大致也是這種情況?！盵3]

由于我國人大代表的構(gòu)成涉及眾多行業(yè)和界別，而多年來黨政官員、企業(yè)家、知識分子等所占比例較大，因而，各界別人大代表雖不同程度都有違法犯罪現(xiàn)象發(fā)生，但相比較來看黨政官員和企業(yè)家中的違法犯罪更為多發(fā)。權(quán)力制約監(jiān)督體制的不健全及其帶來的官員腐敗愈演愈烈，必然使人大代表構(gòu)成中占有較大比例的各級黨政官員成為人大代表違法犯罪的主體之一。在近年來的反腐敗斗爭中，多起省部級以上高官腐敗案件的當(dāng)事人都具有省級或全國人大代表的身份，而在全國人大常委會歷次公告終止人大代表資格的名單中，黨政官員幾乎從未缺席。在一定程度上，黨政官員代表也是人大代表中違法犯罪幾率最高、比例較大的一個群體，其中也不乏各級人大的官員。與此相類似，企業(yè)家和知識分子也成為人大代表違法犯罪多發(fā)的群體。企業(yè)家和知識分子在人大代表構(gòu)成中的突出地位，現(xiàn)實生活中經(jīng)濟領(lǐng)域違法犯罪高發(fā)，知識分子與權(quán)力和利益關(guān)系的緊密化，以及經(jīng)濟界、知識界與政界復(fù)雜的種種關(guān)系等，使得他們也成為人大代表中違法犯罪高發(fā)的兩個群體。從媒體報道和有關(guān)公開資料不難看到，因違法犯罪而受到法律制裁的人大代表中，大大小小的國企官員和私企老板為數(shù)眾多，教育、科技、衛(wèi)生等界別知識分子群體中走上違法犯罪道路的人大代表也是不乏其例，比如一些因貪腐受到懲處的高校領(lǐng)導(dǎo)既是某一領(lǐng)域的專家，同時也有著耀眼的人大代表頭銜。相較而言，來自城鄉(xiāng)基層的工農(nóng)代表因其在人大代表構(gòu)成中的比例較低，違法犯罪不那么突出，但也時有發(fā)生。一些兼具基層組織干部或企業(yè)家身份的農(nóng)民代表，在管理和生產(chǎn)經(jīng)營中違法犯罪的也不少見，尤其是村官等“小官大貪”現(xiàn)象正在引起關(guān)注。

人大代表違法犯罪多發(fā)、高發(fā)，是對人民意志的嚴(yán)重背離和褻瀆，損害的不僅僅是其作為人民意志代言人的形象，更有害于人民當(dāng)家作主權(quán)力行使的制度和形式，也使人大作為民意機關(guān)的公信力受到極大損害。無論是媒體和公眾輿論因此提出人大代表究竟代表誰的質(zhì)疑，還是一些公眾產(chǎn)生人大代表具有某種特權(quán)的認(rèn)識誤區(qū)，都折射著人大制度自身存在的某些問題。因而，加強和改進人大制度建設(shè)，不能不關(guān)注和重視人大代表違法犯罪這一新情況和新問題。

二、人大代表違法犯罪凸顯了人大制度自身的種種問題

人大代表違法犯罪的危害自不待言，其原因固然也因具體情形不同而相當(dāng)復(fù)雜，但它所折射的人大制度的種種問題則更值得深思。正如有評論人士在分析衡陽賄選案時所指出，賄選擊中了人大制度的“軟肋”[4]。從某種意義上講，人大代表違法犯罪的多發(fā)，也同樣擊中了這個軟肋。人大制度的“軟肋”究竟何在，或許仍是一個見仁見智的問題，但就人大代表違法犯罪多發(fā)這一現(xiàn)象來看，筆者以為，這個軟肋恐怕在選舉制度、代表制度、監(jiān)督制度等多個層面都有表現(xiàn)。

其一，選舉制度對選民和選舉人行使選舉權(quán)的自主性保障不足，為各種問題代表的產(chǎn)生留下較大空間

諸多案例表明，人大代表違法犯罪與其自身某些特定嫌疑或污點不無關(guān)系，而這些不夠格的問題人物能夠通過法定選舉程序當(dāng)選為人大代表，從實際來看并不是因為某些偶然因素而蒙混過關(guān)，恰恰是選舉制度自身的某些問題所致的必然結(jié)果。有政界高層人士也認(rèn)為，人大代表違法違紀(jì)確實反映出人大代表選舉中存在一些比較突出的問題，并帶有一定普遍性[5]。人大代表的選舉擇非其人，既說明問題代表在選舉制度中有其產(chǎn)生和存在的空間，也說明選民或選舉人的意志未能得到真實表達。怎樣才能把好輿論和研究者們一向關(guān)注的選舉這個入口關(guān)，還是要反思和追究選舉制度自身。

我國的選舉制度雖在實踐中不斷適應(yīng)社會發(fā)展要求而有許多改進，但一些不合民主政治內(nèi)在邏輯的問題依然存在，間接選舉的弊端、競爭性的缺乏、差額選舉的形式化等早已為人們所詬病，而隱匿于這些之后更深層的問題則是選舉權(quán)的自主性保障不足。選舉權(quán)的自主性，實際就是選民或選舉人自主行使選舉權(quán)利及其自由意志不受干預(yù)，也就是人民意志在選舉過程中得以充分、自由地表達并受到尊重。自主性是各種問題的核心所在，公開性、競爭性等等都是圍繞這一核心而展開，保障選舉權(quán)的自主性實際就是要排除各種不利于意志自由表達的因素，這也是現(xiàn)代選舉政治中選舉權(quán)保障的核心所在。在我國的選舉制度中，對自主性的保障不足，除了選舉過程中有關(guān)具體制度與程序的缺陷和漏洞，更值得注意的是選民或選舉人自主選擇的意志自由受到某些不合于民主政治內(nèi)在邏輯的干預(yù)，而在具體的法律制度和操作層面又無力抗拒[6]。

在選舉實踐中，人民意志并非選舉過程的唯一主導(dǎo)和決定因素，且受制于其他因素。人大代表選舉的資格條件、產(chǎn)生過程、能否當(dāng)選，并不完全取決于選民或選舉人的意愿，甚至主要不取決于此，而能夠?qū)θ嗣褚庵緲?gòu)成實質(zhì)性影響的便是執(zhí)政黨各級組織的意圖和決定。中國的政治體制決定了選舉制度是在執(zhí)政黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)這一背景下運作的，選舉過程中黨的組織意圖與人民意志的關(guān)系事關(guān)全局和具有關(guān)鍵意義，如何處理又頗為復(fù)雜并具有相當(dāng)難度。基于對黨的領(lǐng)導(dǎo)的某些特定理解，選舉過程中對組織意圖的貫徹總是或隱或現(xiàn)、或多或少影響和干預(yù)人民意志表達。在“組織放心”與“人民滿意”之間事實上存在一定的張力，組織意圖即使不具有排他性，至少也具有優(yōu)先性。而當(dāng)組織意圖極易異化為領(lǐng)導(dǎo)者個人意志的時候，在人選問題上組織意圖也就容易蛻變?yōu)闄?quán)力的任性。因此不難看到，黨組織不僅實際掌控整個選舉方向，而且介入到每個主要環(huán)節(jié)，可謂無微不至。預(yù)先進行的大量的組織工作，在確保組織意圖得到貫徹的同時，也在事實上不斷縮小選民意志的表達空間和自由度，自由選舉便成了限定性選舉。因而，各種問題代表的產(chǎn)生與其說是某些鉆營者個人投機的結(jié)果，毋寧說是個人服從組織，為實現(xiàn)某種需要而表現(xiàn)出來的組織意圖及其隱性制度安排。

如果說組織意圖的貫徹是為選民的選擇把關(guān)，那么這些經(jīng)過層層組織把關(guān)而當(dāng)選的代表卻依然走上違法犯罪道路，又該如何定位和評判組織意圖與選民意志的是非優(yōu)劣？而一些匪夷所思的事情一再出現(xiàn)，其中的組織意圖更是耐人尋味。比如為群眾所擁戴的著名人大代表姚某某等落選連任，而同樣著名的人大代表王某某大鬧某機場所產(chǎn)生的惡劣影響卻并未妨礙他連任十一、十二屆全國人大代表。如此對比鮮明的選舉結(jié)果，折射著怎樣的組織意圖？衡陽賄選案導(dǎo)致整個一屆市人大及其常委會垮臺，其后由省人大常委會籌備和主持衡陽市人大重組工作，這一法無明文規(guī)定的越權(quán)之舉能夠啟動和實施，是組織決定還是組織意圖的缺位？更不用說，一些已公開報道或舉報的賄選案并未得到查處，而衡陽賄選案也是迫于最高領(lǐng)導(dǎo)層的壓力才啟動徹查。面對選舉違法事件，有關(guān)地方組織又如何考量和拿捏？這些過往案例中的組織意圖，究竟體現(xiàn)著一種什么樣的價值取向，發(fā)揮了怎樣的作用，大有深思的余地。

關(guān)于黨與人大的關(guān)系、組織意圖與人民意志的關(guān)系這類問題，研究者們早有多種分析，筆者也在有關(guān)文章中指出過組織意圖與人民意志的矛盾[7]，這里不再展開。

其二，代表制度的缺陷和疏漏既使其無法真正發(fā)揮對人大代表應(yīng)有的引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)控功能，也難以真正保障代表應(yīng)有的權(quán)利

人大代表違法犯罪，既有自身素質(zhì)因素，更與相關(guān)制度規(guī)范約束不力密不可分。如果說選舉制度把關(guān)不嚴(yán)為人大代表違法犯罪提供了某種可能，那么代表制度監(jiān)管不力則是未能筑好約束管控、防患未然的最后防線。代表制度若是不能防微杜漸，引導(dǎo)代表積極恪守公職人員的應(yīng)有操守，約束和抑制其不良言行，那么代表的懈怠、失職乃至變質(zhì)和違法犯罪就會有可能變?yōu)楝F(xiàn)實。相對于選舉制度來講，代表制度對于人大代表的操行具有更大更直接的影響力。引導(dǎo)代表強化其履職盡責(zé)的代表意識、遵紀(jì)守法和提升自我素質(zhì)，督促代表恪盡職守，察舉和糾正其不當(dāng)言行，將代表的活動置于有效監(jiān)控之中，是代表制度的應(yīng)有功能。代表制度的構(gòu)建及其運轉(zhuǎn)，要以這些功能的充分發(fā)揮為目標(biāo)。代表制度是否健全完善，也要以這些功能能否真正得以發(fā)揮為尺度。

實踐中人大代表違法犯罪多發(fā)的現(xiàn)象，不同程度反映了代表制度的諸多缺陷和疏漏。代表制度的各種具體缺陷和漏洞，在一定意義上最終都可歸結(jié)為一些研究者分析人大代表涉黑變黑時所說的“抑制性因素”的缺乏[8]。相對于選舉制度而言，代表制度中抑制性因素的強弱，對于防控違法犯罪更具關(guān)鍵意義。代表制度中抑制性因素的缺乏，主要在于：

一是代表監(jiān)管制度存在一些盲點或空白。應(yīng)該說，多年來實踐中強化對代表監(jiān)管的探索和努力未曾間斷，人大代表述職評議、建立履職檔案等作為各地健全和完善代表制度的重要制度化舉措，正在成為代表監(jiān)管制度的主要內(nèi)容，這對于促進人大代表積極履行代表職責(zé)的確功不可沒。但這種注重促進代表履職的監(jiān)管制度，對于防范代表違法犯罪來講，恐怕還是力不從心。因為從目前人大代表違法犯罪的諸多情形來看，絕大部分違法行為、犯罪的發(fā)生并不是在會內(nèi)會外履職期間。也就是說，代表在履職過程中發(fā)生的職務(wù)性違法犯罪并不多，而大部分違法犯罪行為是在其各行各業(yè)的本職工作、日常生活中發(fā)生的，諸如貪污受賄、經(jīng)濟犯罪、尋釁滋事、酒駕和各種交通違法等，這些都是述職評議、履職檔案等制度難以防范的。因而如何確保人大代表在本職工作和日常生活中自覺守法，從現(xiàn)有制度來看似乎存在盲點。一些研究者雖提出了加強對人大代表的全程監(jiān)督，但也只限于強調(diào)代表選舉過程、代表聯(lián)系選民、罷免等方面的監(jiān)督或制度的完善，實際并未涉及對人大代表非履職行為的監(jiān)督[9]。人大代表作為公職人員，其職務(wù)活動和非職務(wù)活動都應(yīng)遵從法律和社會公序良俗，處在法律和制度的可控范圍內(nèi)。只有相應(yīng)建立起對代表非職務(wù)活動的約束監(jiān)控制度并找到切實可行的途徑和方式，才能真正使“全程監(jiān)督”落到實處。

二是處置涉案代表的制度和程序存在不少漏洞與模糊之處乃至悖謬。處置涉嫌違法犯罪的人大代表，從有關(guān)法律規(guī)定來看，大致要經(jīng)過人大自身的行政和組織處理以及進入司法程序等階段，提請許可和采取強制措施、罷免或辭去代表職務(wù)、終止代表資格、追究法律責(zé)任等，是處置過程中的一般程序和主要環(huán)節(jié)，但從實踐和諸多案例不難看到，這些方面的相關(guān)制度和程序并不完善。對涉案代表進行處置的法律依據(jù)、相關(guān)程序、刑罰適用等，有關(guān)法律規(guī)定或是較為空泛而操作性不足，或是缺乏明確規(guī)定，或是對一些特殊情況缺乏救濟措施。諸如，對違法代表進行處置的主體和程序，是由黨組織還是由人大自身來處理，實踐中存在多種情形，而黨組織的介入并無法律規(guī)定。人大許可制度不僅因法律制度本身的可操作性不足而在實踐中爭議不斷，而且人大許可有時會被變通為要求涉事代表辭職在先而成為擺設(shè)和虛置。代表辭職和罷免各自適用于哪些具體情形，界限如何把握，需要哪些必經(jīng)程序，實踐中既不統(tǒng)一，更缺乏規(guī)范，而具有組織壓力色彩的“勸辭”卻大量存在。在罷免方面，更多的是黨組織建議人大啟動罷免程序而鮮見選區(qū)選民和選舉單位主動發(fā)起罷免動議，也不難見到選民的主動罷免要求大多難以實現(xiàn)而組織動議的罷免會立竿見影。辭職、罷免不成但因缺乏救濟措施而帶來的尷尬及其后續(xù)各種不民主做法也時時出現(xiàn)。同時，也不難見到，有些本已觸犯刑律的違法現(xiàn)象并未得到應(yīng)有的司法處置，或是在適用刑罰上具有某種從輕的偏向。多起頗受關(guān)注的賄選案中數(shù)量眾多的受賄人大代表并沒有受到司法追究，而只是予以黨紀(jì)政紀(jì)教育或處分，對一些主要人物的司法追懲是適用破壞選舉罪而非受賄罪或是未能數(shù)罪并罰，衡陽賄選案至今未見到對涉事人大代表進行司法追究的報道。

除上述外，一些案例還反映了某些新的問題，如衡陽賄選案所反映的當(dāng)一級人大整體垮臺后如何實現(xiàn)對其選出的上一級人大代表啟動罷免程序或是接受代表辭職，便陷入一種于法有據(jù)卻無法實施而無所適從的法律上的尷尬境地。

三是涉案代表的權(quán)利保障形同虛設(shè)。依法處置涉案代表與保障代表應(yīng)有的權(quán)利并不矛盾，現(xiàn)行代表制度雖然也對代表權(quán)利的保障作出了某些規(guī)定，但實踐表明，這些保障或是不夠系統(tǒng)，或是因操作性不足爭議不斷，或是流于形式。從權(quán)利保障角度來講，應(yīng)該說只要對涉案代表依法進行處置，那么這個處置過程的各個階段和環(huán)節(jié)都應(yīng)該考慮對代表權(quán)利的保障問題，應(yīng)該有相應(yīng)的制度和程序規(guī)定。從許可采取強制措施，到辭職罷免、暫停代表職務(wù)和終止代表資格，從人大內(nèi)部的行政和組織處理到司法審判，都應(yīng)體現(xiàn)權(quán)利救濟。但現(xiàn)行代表制度對代表的權(quán)利保障實際上只是在提請許可和罷免環(huán)節(jié)上作了規(guī)定，對代表采取強制措施必須經(jīng)過人大許可程序，代表可以在罷免會議上為自己申訴，進入司法審判之前其他環(huán)節(jié)上代表的權(quán)利如何保障則缺乏明確規(guī)定。即使許可采取強制措施和罷免環(huán)節(jié)的權(quán)利保障，有關(guān)規(guī)定也是極為簡單含糊，可操作性極為欠缺。比如提請許可采取強制措施環(huán)節(jié)，涉嫌代表有無在有關(guān)會議上說明情況和自我辯護的權(quán)利，罷免環(huán)節(jié)代表申訴的程序應(yīng)該如何，都是法律的空白之處。實踐中代表權(quán)利保障往往缺乏應(yīng)有的落實，一些做法如大量存在的“勸辭”有無侵權(quán)之嫌也值得商榷，對代表的罷免方面至今沒有見到有關(guān)某個代表出席罷免會議并行使申辯權(quán)的報道。一些不接受勸辭要求而終被罷免的代表，既無出席罷免會議進行申訴的機會和可能，甚至連自己何時被罷免都不能及時知曉。知名企業(yè)家張某某被公安機關(guān)控制自由后半夜兩點被要求辭職遭拒，第二天（實為當(dāng)天工作時間段）即被罷免全國人大代表職務(wù)。即使不論其中代表權(quán)利保障如何，這種閃電式罷免的合理性、嚴(yán)肅性、程序和規(guī)范等，恐怕都有可疑之處。

從這些不難看出，人大代表違法犯罪的頻繁發(fā)生，進一步暴露了代表制度的缺陷和問題，有關(guān)制度的缺失、模糊、無力不同程度存在，從而既不足以抑制代表違法犯罪，也無力保障代表的有關(guān)權(quán)利。

其三，監(jiān)督制度的某些內(nèi)在矛盾和現(xiàn)實困境使其難以充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用

從上述對人大代表違法犯罪現(xiàn)狀的有關(guān)概括不難看到，官員代表違法犯罪更為突出。這既與當(dāng)今人大代表的構(gòu)成狀況相一致，也進一步暴露了監(jiān)督制度的內(nèi)在矛盾和現(xiàn)實困境。監(jiān)督不力雖然是人大代表違法犯罪的根本性制度原因，然而就官員代表來講，其違法犯罪大多無關(guān)代表職務(wù)，而與其所任黨政軍職務(wù)密不可分。畢竟人大代表只是其兼職而已，代表制度能為其提供的違法犯罪機會極為有限，遠(yuǎn)不如其黨政軍職務(wù)權(quán)力帶來的機會多。因而對官員代表的監(jiān)督實際主要是對其黨政軍職務(wù)活動的監(jiān)督，有別于對其他代表的監(jiān)管。監(jiān)督“一府兩院”及其工作人員的職務(wù)活動，監(jiān)督黨政官員，是人大作為代表人民意志的國家權(quán)力機關(guān)的職責(zé)。官員代表違法犯罪現(xiàn)象的突出，再次表明與此相關(guān)的監(jiān)督制度、監(jiān)督機制依然存在某些突出問題，監(jiān)督機關(guān)的履職效果有待考問。