史紀鎖 黃永東 劉明 李琪琳
區(qū)域協(xié)同背景下的寧淮一體化發(fā)展路徑研究
史紀鎖 黃永東 劉明 李琪琳
隨著我國城市化進程的速度不斷加快,不同城市間的相互作用不斷加強,在產(chǎn)業(yè)、科技、文化等方面的合作不斷地增加,呈現(xiàn)出不同城市間合作、協(xié)同、一體發(fā)展的趨勢。[1]然而,目前對城市協(xié)同發(fā)展的路徑研究相對較少,相關案例也不多見。本文以南京、淮安為例,介紹了城市一體化發(fā)展規(guī)劃中基礎設施、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、文化建設、公共服務、生態(tài)環(huán)境六方面的協(xié)同發(fā)展路徑。本文的思路可以為今后相關規(guī)劃的制定厘清思路,提供借鑒。
區(qū)域協(xié)同;一體化發(fā)展;路徑研究
一體化發(fā)展是把區(qū)域中相互獨立的主權實體,突破行政邊界[2],通過某種方式逐步在同一體系下包容彼此,相互合作。是優(yōu)化資源配置,減少合作區(qū)域的發(fā)展壁壘,降低合作門檻,達到區(qū)域資源和生態(tài)要素的有機結合,實現(xiàn)基礎設施[4]、產(chǎn)業(yè)科技[3]、文化建設[5]、公共服務[6]、生態(tài)環(huán)境[7]等經(jīng)濟社會各方面的高度融合發(fā)展,從而提升區(qū)域競爭力。
在經(jīng)濟全球化、知識與科技創(chuàng)新作用日益重要的背景下,區(qū)域經(jīng)濟一體化已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的主要形式和必然選擇。[7]根據(jù)國際經(jīng)驗,完成城市間的一體化發(fā)展一般需要30年以上時間,分合作發(fā)展階段(初期)、協(xié)同發(fā)展階段(中期)和一體化發(fā)展階段(成熟期)三個階段。南京、淮安是南京都市圈和長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展中的兩個重要節(jié)點城市,地緣相近,人文相近,在各個行業(yè)都有著密切的來往,有著一定的一體化合作基礎,如何提高兩地各行業(yè)協(xié)同協(xié)作的水平,盡早實現(xiàn)一體化發(fā)展是兩地政府亟待解決的問題。
1.發(fā)展基礎
2015年,南京、淮安兩地行政區(qū)劃總面積16669平方公里,人口1384萬人,地區(qū)生產(chǎn)總值12465.86億元,在全省和南京都市圈經(jīng)濟社會發(fā)展格局中均占有重要地位。兩地交通便捷,現(xiàn)有G205與G25兩條高速公路南北向連接兩市,中心城區(qū)距離約150公里,行程約兩小時。
自2001起,兩市開展全方位的掛鉤合作,至2015年,累計合作共建園區(qū)5個,簽訂產(chǎn)業(yè)轉移項目1620個,完成固定資產(chǎn)引資額663.15億元,互派干部掛職交流259人,南京派駐醫(yī)療衛(wèi)生專家隊伍進駐淮安縣(區(qū))農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構22批次,培訓淮安教師6900余人次,合作建研發(fā)機構19所,簽約科技合作項目147個,合作共建優(yōu)質稻米基地460萬畝(次),南京在社會事業(yè)方面累計援助淮安項目資金2.4億元。
2.面臨機遇與挑戰(zhàn)
南京和淮安是“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和淮河生態(tài)經(jīng)濟帶的重要節(jié)點區(qū)域,根據(jù)江蘇省委省政府區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略部署,南京需加快與鎮(zhèn)江、揚州一體化發(fā)展,輻射帶動淮安等城市發(fā)展。《江蘇省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中也明確指出,要“支持淮安參與寧鎮(zhèn)揚同城化建設”。此外隨著毗鄰淮安的南京江北新區(qū)上升為國家層面新區(qū),以及“十三五”期間寧淮城際鐵路項目的落地,兩地合作迎來重大機遇,已具備區(qū)域一體化的時空基礎和發(fā)展條件,需要從掛鉤幫扶實現(xiàn)到協(xié)同合作共贏質的飛躍。然而現(xiàn)階段,由于兩地缺乏有利的政策指引,合作深入進行缺乏有力的切入點。
為提升兩市區(qū)域協(xié)同發(fā)展能力,提升兩市綜合競爭力,兩市政府為緊抓“十三五”期間的重大機遇,以遵循協(xié)同理論為基礎[8],以發(fā)展創(chuàng)新為動力,以提升合作質量和效益為核心,以推進產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為導向,以提高兩市人民生活水平為愿景,組織編制《寧淮一體化發(fā)展規(guī)劃》,旨在更好地發(fā)揮政府推進作用和市場放大作用,形成寧淮協(xié)同發(fā)展機制與策略,實現(xiàn)兩市基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、文化建設、公共服務、生態(tài)文明六方面的一體化發(fā)展。
1.基礎設施一體化發(fā)展路徑
充分發(fā)揮交通先行的引導作用,堅持適度超前、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則,推進交通和信息基礎設施共建共享,構建適應一體化發(fā)展要求的基礎設施支撐體系。
(1)加快發(fā)展軌道交通。圍繞寧淮軌道交通圈1小時通達的發(fā)展目標,通過推進軌道交通線路及樞紐建設、完善鐵路集疏運系統(tǒng)、大力發(fā)展多式聯(lián)運等措施,構建銜接緊密、溝通順暢的寧淮間高等級軌道交通網(wǎng),近期加快推進寧淮城際鐵路建設,“十三五”期間謀劃建設寧淮貨運鐵路通道。
(2)優(yōu)化發(fā)展公路交通。圍繞寧淮間任意縣公路交通實現(xiàn)3小時通達,主城區(qū)實現(xiàn)2小時通達的目標,通過推進寧淮間干線公路提檔加密、強化交通運輸管理與服務一體化等措施進一步優(yōu)化完善寧淮間高等級公路網(wǎng)。
(3)積極發(fā)展水運交通。充分發(fā)揮水運成本低、綠色環(huán)保的優(yōu)勢,通過優(yōu)化寧淮港口功能分工,提高港口作業(yè)能力,加強港口合作等措施,構建分工合理、銜接緊密的高等級航道網(wǎng)。
(4)合作發(fā)展航空交通。明確寧淮機場功能定位、優(yōu)化整合航空資源,形成以南京祿口機場為核心、淮安漣水機場為輔助、通用機場為補充,功能清晰、分工明確、運行高效的區(qū)域航空體系。
(5)全力推動“數(shù)字寧淮”發(fā)展戰(zhàn)略。統(tǒng)籌信息基礎設施建設,深化電子商務、電子政務應用與信息資源整合,促進網(wǎng)絡資源共享,加強信息安全保障體系和網(wǎng)絡信任體系建設與管理,打造“智慧寧淮”。
2.經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展路徑
發(fā)揮市場主導和政府引導作用,按照“鏈式整合、集群支撐、協(xié)同發(fā)展”的思路,堅持協(xié)調(diào)發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展和高端發(fā)展戰(zhàn)略,以創(chuàng)新為動力,以共建園區(qū)為載體,深化供給側改革,促進產(chǎn)業(yè)整合和優(yōu)勢互補。
(1)協(xié)同發(fā)展先進制造業(yè)。通過建立跨市產(chǎn)業(yè)鏈和戰(zhàn)略聯(lián)盟,打造基于價值鏈上的產(chǎn)業(yè)鏈條和企業(yè)分工協(xié)作網(wǎng)絡,釋放寧淮一體化發(fā)展的協(xié)同效應,提升區(qū)域的產(chǎn)業(yè)競爭力。規(guī)劃期內(nèi),兩地重點在新一代信息技術產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、汽車產(chǎn)業(yè)、鋼鐵產(chǎn)業(yè)以及新材料產(chǎn)業(yè)五個方面充分整合資源,優(yōu)化分工與協(xié)作。
(2)融合發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。充分發(fā)揮南京中國現(xiàn)代服務業(yè)名城作用,加快發(fā)展高端服務業(yè),全面發(fā)揮金融、物流等生產(chǎn)性服務業(yè)對周邊城市的帶動作用,共同推動兩市旅游、健康養(yǎng)生養(yǎng)老、商貿(mào)流通等生活性服務業(yè)的高端化發(fā)展,推動房地產(chǎn)、居民服務等傳統(tǒng)服務業(yè)的精細化、品質化發(fā)展,共同發(fā)展總部經(jīng)濟,提升服務型經(jīng)濟發(fā)展水平。
(3)共同發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。發(fā)揮兩地特色資源優(yōu)勢,推進農(nóng)業(yè)科技進步與創(chuàng)新,加快品牌建設,統(tǒng)籌推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程,提升區(qū)域農(nóng)產(chǎn)品質量,培育農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài),合作共建優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品基地。
(4)大力發(fā)展共建園區(qū)。創(chuàng)新園區(qū)共建模式,建立利益共享機制,加強共建園區(qū)產(chǎn)業(yè)引導,在市級層面統(tǒng)一整合資源,有序集聚轉移關聯(lián)產(chǎn)業(yè),做大做強產(chǎn)業(yè)鏈。加大兩市投入力度,加強南京科研機構、金融機構支持力度,形成產(chǎn)業(yè)轉移和轉型升級合力,將共建園區(qū)建設成為特色園區(qū)、精品園區(qū),提升在全省共建園區(qū)中的位次。
3.科技創(chuàng)新一體化發(fā)展路徑
聚集整合兩地創(chuàng)新要素,強化南京科技創(chuàng)新中心功能,釋放淮安創(chuàng)新合作的“基地”“腹地”潛力,充分發(fā)揮科學技術在寧淮一體化發(fā)展中的支撐和引領作用,推進區(qū)域創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化和競爭力提升。
(1)促進科技資源共享。全面推進科教資源聯(lián)網(wǎng)共享,促進兩地高校、數(shù)字圖書館、科技數(shù)據(jù)庫等公共科技信息資源聯(lián)網(wǎng)共享;依托寧淮高校、科研院所優(yōu)勢學科,聯(lián)合兩地重點企業(yè),共同建設一批與主導產(chǎn)業(yè)緊密結合的重點實驗室或研發(fā)中心;依托南京高校在淮研究機構的技術優(yōu)勢,不斷擴大對淮安科技服務的廣度和深度。
(2)提高科技創(chuàng)新能力。鼓勵區(qū)域內(nèi)企業(yè)進行科技創(chuàng)新與技術吸收,協(xié)同提供企業(yè)研發(fā)配套公共服務;針對寧淮特色產(chǎn)業(yè),整合兩地乃至全省、更廣領域的高校、科研院所和企業(yè)資源,進行關鍵技術、共性技術攻關。
(3)提升科技服務能級。加強科技人才中介機構培育,建立兩地國際化人才市場;促進科技交流合作,加快創(chuàng)建寧淮企業(yè)聯(lián)盟、研究會、商會等合作組織,增強企業(yè)間科技創(chuàng)新網(wǎng)絡聯(lián)系;壯大技術服務市場,擴大“南京聯(lián)合產(chǎn)權(科技)交易所”和“國家專利技術(南京)展示交易中心”服務范圍;加大金融對科技創(chuàng)新的支持,鼓勵銀行提升對科技企業(yè)的信貸力度,實施兩地合作重大科技成果項目落地轉化激勵計劃。
4.文化建設一體化發(fā)展路徑
以深厚的歷史文化底蘊和包容開放的地域文化特色為紐帶,整合同源文化資源,滿足人民群眾日益增長的精神文化需求,為區(qū)域和諧發(fā)展提供新動力,構筑“江淮文化”認同新格局。
(1)共同打造“江淮文化”共建文化機構與聯(lián)盟。兩市合作成立文化智庫、文化咨詢機構,為兩地文化發(fā)展出謀劃策;共同建設特色主題文化,深入挖掘光輝燦爛的傳統(tǒng)文化,以明文化、和平文化、四大名著、水文化為主題,共同打造兼收并蓄、南北交融的“江淮文化”地域文化標桿。
(2)同城發(fā)展文化事業(yè)。推動實現(xiàn)各類優(yōu)質文化信息資源、公共圖書館文獻資源、文物景點資源共建共享;加強文化交流合作,共建文化人才培訓系統(tǒng),推動各類人才共同培養(yǎng)與資源共享;推進文化遺產(chǎn)傳承保護合作,鼓勵南京博物總館、南京大學、南京云錦研究所等單位專家指導淮安文化遺產(chǎn)發(fā)掘、保護與利用工作;實施“雙城”演出計劃,定期組織兩市優(yōu)秀演出團體異地演出。
(3)一體發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮南京文化產(chǎn)業(yè)的人才、資本和龍頭企業(yè)優(yōu)勢,結合淮安的文化資源優(yōu)勢,推動文化產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)基地合作,推進文化機構和文藝精品的協(xié)作,促進文化產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。
5.公共服務一體化發(fā)展路徑
堅持經(jīng)濟發(fā)展與惠澤民生相統(tǒng)一,優(yōu)化公共服務體系,創(chuàng)新公共服務供給方式,建立合作共享機制,推進教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育、就業(yè)與社會保障、公共事務管理協(xié)同發(fā)展,保障居民幸福生活,創(chuàng)立全國高水平、高品質的公共服務共享示范區(qū)。
(1)優(yōu)質均衡發(fā)展教育事業(yè)。進一步鞏固寧淮基礎教育合作機制,推動基礎教育資源統(tǒng)籌共享,統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育,充分激發(fā)高?;盍Γ七M教育信息共享,大幅提升教育水平。到2020年,基礎教育教科研互通,職業(yè)教育實現(xiàn)資源全面共享,高等教育實現(xiàn)普惠共享。
(2)共建共享醫(yī)療衛(wèi)生服務。建立醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展協(xié)調(diào)機制,通過醫(yī)療衛(wèi)生機構合作共建、強化對口全面扶持、醫(yī)療信息共享等方式,擴大優(yōu)質醫(yī)療資源總量,更好地解決兩市人民群眾看病難問題。
(3)合作發(fā)展雙城體育事業(yè)。整合體育場館和人才資源,優(yōu)化資源配置,全面提升體育發(fā)展整體水平,形成體育事業(yè)合作互動、共同發(fā)展的新格局。
(4)統(tǒng)籌就業(yè)服務與社會保障。深化就業(yè)服務合作,加強社會保障合作,逐步縮小籌資標準與保障水平差距,共同構筑全民參保、政策趨同、流轉順暢的和諧都市區(qū)。
(5)協(xié)同共管社會公共事務。深化公共事務管理合作,整合兩市社會管理資源;推動公共事務信息共享與跨界聯(lián)動,共建平安都市區(qū)。
6.生態(tài)環(huán)境一體化保護路徑
落實南京都市圈規(guī)劃中生態(tài)安全格局建設的要求,共同構筑生態(tài)安全底線;設立區(qū)域環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡,形成污染協(xié)同監(jiān)管機制,推進環(huán)境協(xié)同治理;共同構建綠色產(chǎn)業(yè)循環(huán)體系[7],樹立綠色生產(chǎn)和綠色消費意識。
(1)生態(tài)紅線共筑。牢固樹立生態(tài)紅線的觀念,按照江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域的劃定要求,嚴禁在紅線范圍內(nèi)進行掠奪式的開發(fā)與破壞式的發(fā)展行為;補充臨界地區(qū)生態(tài)紅線勘定,完善對跨市生態(tài)紅線區(qū)域的銜接;制定生態(tài)紅線區(qū)域監(jiān)管政策,加強對生態(tài)紅線區(qū)域的監(jiān)管力度。
(2)環(huán)境污染共治。加強兩地政府環(huán)境治理過程中管理與監(jiān)督職能的銜接整合;加強污染聯(lián)合防治力度,開展污染氣體、水體、固體以及土壤的協(xié)同治理工作;建立兩市環(huán)境污染治理信息公開、共建和共享機制。
(3)綠色低碳共營。進一步深化節(jié)能減排,推動產(chǎn)業(yè)綠色轉型升級,充分發(fā)揮淮安國家級綠色低碳試點城市示范帶動作用;支持寧淮合作共建、掛鉤園區(qū)企業(yè)參與江蘇省項目節(jié)能量交易的試點工作。
(4)倡導綠色消費理念。進一步加強生態(tài)文明宣傳教育,鼓勵綠色低碳生活方式和行為。
7.政策保障
為了保障寧淮一體化規(guī)劃有序實施,還應做好以下幾點:(1)加強組織領導,構建寧鎮(zhèn)揚淮或寧淮一體化聯(lián)席會議制度,加強市政府及各部門的溝通與合作;(2)創(chuàng)新體制機制,建立共建共享機制,加快跨區(qū)域交通基礎設施、公共服務等共建共享,支持先行區(qū)試點,推動淮安市金湖、盱眙、洪澤先行先試融入江北新區(qū)發(fā)展;(3)強化要素保障,確保一體化發(fā)展過程中的人力資源、資金、科教、信息技術等資源落實到位;(4)推進開放合作,主動落實國家重大戰(zhàn)略,加強與省際、港澳臺地區(qū)的合作;(5)加強政策支持,圍繞寧淮一體化發(fā)展的目標和需求,從共建園區(qū)、投融資、創(chuàng)新、人才、土地、稅收等方面完善一體化發(fā)展的政策措施;(6)全面深化改革,進一步清理和減少行政審批事項,開辟寧淮一體化建設重大項目“綠色通道”,著力構建市場共同體;(7)凝聚社會力量,培育壯大社會組織加快寧淮一體化社會組織服務中心、服務平臺和志愿服務培訓中心建設,鼓勵社會各方參與治理;(8)強化項目支撐,以基礎設施、產(chǎn)業(yè)科技、文化建設、公共服務、生態(tài)環(huán)境6個方面的重大項目為抓手,推動寧淮一體化規(guī)劃實施。
區(qū)域內(nèi)不同城市由競爭到協(xié)同發(fā)展需要較長的時間,對其規(guī)劃與政策引導需要具有較高的先導性、前瞻性,南京淮安一體化發(fā)展規(guī)劃明確了區(qū)域協(xié)同主要目標,整體謀劃了協(xié)調(diào)發(fā)展路徑,積極探索了一體化發(fā)展機制,從基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、文化建設、公共服務、生態(tài)文明6個方面全面闡述一體化的內(nèi)涵和任務,從系統(tǒng)和全局的高度來繪制一張區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展“藍圖”,規(guī)劃的相關內(nèi)容可以為我國今后城鎮(zhèn)化過程中區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策制定提供借鑒。
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(作者單位:淮安市發(fā)展和改革委員會)
10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.23.035