遼寧省城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用研究

王洪明　王燕燕

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遼寧省城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用研究

王洪明王燕燕

工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本動力，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的基本土壤，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化并行中不可回避的共同問題是土地資源利用。本文分析了遼寧省城鎮(zhèn)化進程中土地資源利用存在的問題，并對城鎮(zhèn)化進程中如何進行土地集約利用提出建設(shè)性建議。

遼寧省；城鎮(zhèn)化；土地集約利用

國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，“堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心、以城市群為主體形態(tài)、以城市綜合承載能力為支撐、以體制機制創(chuàng)新為保障，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，提高社會主義新農(nóng)村建設(shè)水平，努力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。”［1］在黨和國家提出“二次振興東北老工業(yè)基地”政策激勵下，土地資源需求隨之激增。遼寧省人口多，林地多，耕地少，人均耕地僅占1.44畝。建設(shè)用地供給已陷入“瓶頸”制約，土地資源供需處于失衡狀態(tài)。要走新型城鎮(zhèn)化道路，必須滾石上山，爬坡過坎，把集約利用土地資源作為經(jīng)濟建設(shè)的新常態(tài)。

一、遼寧省城鎮(zhèn)化進程中存在的土地利用問題

城鎮(zhèn)化是指隨著社會的進步和發(fā)展，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口的過程?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，新型城鎮(zhèn)化是指要走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的城鎮(zhèn)化道路。［2］土地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本元素和支撐要件，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中帶有全局性、根本性和戰(zhàn)略性的重大問題。［3］隨著遼寧省城鎮(zhèn)化的不斷深入，城市開發(fā)與建設(shè)帶來的土地供需矛盾日益突出，土地資源的利用暴露出一系列問題。

1.土地利用缺乏頂層設(shè)計

遼寧省城鎮(zhèn)化進程中土地利用缺乏頂層設(shè)計，一是粗放用地，結(jié)構(gòu)缺少合理性。隨著國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級，第三產(chǎn)業(yè)比重日益上升，而第二產(chǎn)業(yè)比重逐漸下降。但是90年代以來在房地產(chǎn)熱潮的推波助瀾下，土地利用結(jié)構(gòu)未跟上產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的步伐。遼寧省作為老工業(yè)基地，在“五點一線”沿海經(jīng)濟帶建設(shè)中，許多開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)在成立之初做土地規(guī)劃時“貪大求洋”，基本走“攤大餅”式的開發(fā)道路，土地利用結(jié)構(gòu)仍需改善。例如，城市建設(shè)中，工業(yè)用地和住宅用地比例過大，二者在規(guī)劃時未進行功能分區(qū)，相互干擾，而綠化用地和交通用地所占比例偏少。再如，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)涌入，導(dǎo)致“空心村”“兩棲”現(xiàn)象十分嚴重，再加上農(nóng)村固有的“一戶多宅”、宅基地面積超標等問題，農(nóng)村的土地利用極為粗放。二是建設(shè)用地與耕地保護矛盾突出。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變的過程。城鎮(zhèn)化問題的焦點是建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)用地之間的矛盾，也是建設(shè)與保護之間的矛盾。［4］而遼寧省14個省轄市的中心城區(qū)恰恰都是新型城鎮(zhèn)化的熱點區(qū)域，需要大量的建設(shè)用地。但城市中的建設(shè)用地有限，地方政府在GDP政績觀誘惑下，為外擴城區(qū)，招商引資，只能占用耕地，改變農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)。此外耕地保護也出現(xiàn)表土剝離再利用障礙。遼寧省現(xiàn)有補充耕地分布零散、管理粗放，耕地后備資源尤其是可開墾為水田的后備資源極為有限，存在占優(yōu)無法補優(yōu)、占水田無法補水田等困難。例如，大連市坡耕地比重為66%，棕壤面積占全市土壤面積的82%，耕地質(zhì)量普遍較低。［5］

2.土地生態(tài)安全面臨嚴峻考驗

遼寧省東北老工業(yè)基地，歷史遺留問題和發(fā)展新生問題使土地質(zhì)量和土地生態(tài)矛盾日益突出，土地污染嚴重，給城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境帶來了不可恢復(fù)的硬傷。土地污染是指土地因受采礦或工業(yè)廢棄物或農(nóng)用化學(xué)物質(zhì)侵入，惡化了土壤原有的理化性狀，使土地生產(chǎn)潛力減退，產(chǎn)品質(zhì)量惡化，對人類和環(huán)境造成危害的現(xiàn)象和過程。［6］主要問題一是城市和村鎮(zhèn)工業(yè)生產(chǎn)向外排放大量未經(jīng)處理的工業(yè)“三廢”——固體廢棄物、廢氣、廢水。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的耕地污染。主要指農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用機具的不合理使用，致使重金屬殘留在土壤中造成的耕地污染。隨著復(fù)種指數(shù)的增長，耕地質(zhì)量不斷下降。三是城鄉(xiāng)農(nóng)民生活帶來的土地污染。隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，城市人口與日俱增，高負荷的垃圾清運量得不到有效降解處理，垃圾包圍現(xiàn)象對城市土地生態(tài)安全構(gòu)成嚴重威脅。為美化城市，許多垃圾填埋場選址建在農(nóng)村，無形中加劇了農(nóng)村土地污染風(fēng)險。

3.土地管理制度尚待完備

土地管理制度是國家為了使土地資源得到最大化利用、科學(xué)合理調(diào)整土地管理制定的管理制度，是一個國家合理使用土地資源準則和規(guī)范。土地管理制度改革創(chuàng)新在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中既是重點，亦是難點。當(dāng)前遼寧省土地管理制度在城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中雖然起著顯著的推動作用，但也存在一些阻礙城鎮(zhèn)化建康發(fā)展的體制機制問題。一是土地征用制度不合理。我國土地的管理權(quán)主要集中在政府手中，地方政府為了業(yè)績考核等原因，濫用職權(quán)征收土地，不按國家征地補償?shù)臉藴蔬M行補償，導(dǎo)致“釘子戶”情況經(jīng)常出現(xiàn)，引發(fā)了嚴重的社會問題。二是土地價格機制不健全。由于地方政策壟斷土地的管理權(quán)，再加上我國的基準地價制度還沒有完善到具有動態(tài)調(diào)整機制和充分適應(yīng)市場價格波動的地步，導(dǎo)致征收地價遠低于市場價格。例如，工業(yè)土地征用制度的非市場化，使得工業(yè)地價遠遠小于市場價格。這種情況阻礙了企業(yè)的擴張，出現(xiàn)土地多征少用的現(xiàn)象發(fā)生。三是國土資源保護法律不完善。主要體現(xiàn)在沒有配套的單行法律輔助現(xiàn)階段的《土地管理法》，促使后者發(fā)揮出全部的功能。［7］比如《土地管理法》雖然規(guī)定農(nóng)業(yè)土地的所有權(quán)歸集體所有，但是對集體經(jīng)濟組織沒有做出明確定義，模糊的土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定會引發(fā)土地監(jiān)管不嚴、保護不力的情況。

二、遼寧省走土地集約化道路的對策

土地集約利用是指為了實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，通過充分發(fā)揮土地使用潛力途徑來實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，使土地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，并兼顧到目前的利益和長遠的目標，促進城市土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升的過程與狀態(tài)。［8］遼寧省的土地資源有限，在新型城鎮(zhèn)化進程中不能以占用農(nóng)業(yè)用地為發(fā)展代價，而要提高土地的利用效率，走土地集約化發(fā)展道路。

1.建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系

土地利用總體規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件，對于土地資源集約利用具有基礎(chǔ)作用。建立完善的土地利用總體規(guī)劃體系，應(yīng)本著“生態(tài)合理性、經(jīng)濟可行性和社會可接受性”的發(fā)展理念，根據(jù)省域土地資源的先天條件，土地利用現(xiàn)狀以及規(guī)劃期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢做出合理的判斷，積極推進“多規(guī)合一”編制工作。在編制中，一方面要建立土地利用總體規(guī)劃中期評估機制，促進土地利用結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整，平衡好遼寧“五點一線”和“中部城市群”在城鎮(zhèn)化建設(shè)中建設(shè)用地和耕地的矛盾。同時，大力倡導(dǎo)地下土地資源的充分利用，通過發(fā)揮地下空間的最大效益來緩解地上空間的擁堵現(xiàn)象。保持土地規(guī)劃的穩(wěn)定性是完成城市、農(nóng)村土地可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是保障土地規(guī)劃長期性的前提。土地利用規(guī)劃的時間應(yīng)在十年以上較為合理。

2.創(chuàng)新土地保護機制，保障生態(tài)和糧食安全

土地資源是人類賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)資源和物質(zhì)保障，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，面對土地危機，我們要創(chuàng)新土地保護機制。一是創(chuàng)新耕地保護機制。糧食是促進社會安全穩(wěn)定、人民豐衣足食的基本要求。在城鎮(zhèn)化進程中，要嚴控城鎮(zhèn)化用地對耕地的占用規(guī)模，建立耕地保護補償機制。例如，采取“先建后補、以獎代補、以補促建”等多種方式，對耕地保護重點地區(qū)和成效顯著的集體、個人給予獎勵。再如，從土地出讓金、耕地開墾費、耕地占用稅中籌集資金，建立耕地保護基金。二是建立涵蓋日常監(jiān)測、應(yīng)急處置、資金籌措、技術(shù)支持、公眾宣教的“五位一體”的土地污染防治機制。這就要求設(shè)立專門的監(jiān)測機構(gòu)對土壤環(huán)境加強日常監(jiān)測；制定土地污染應(yīng)急處置專項預(yù)案并及時調(diào)整更新；多方籌措土地污染防治資金；大力支持土地污染防治研究，為土地污染治理提供技術(shù)支持；對公眾進行多種形式的宣傳教育。

3.大力推進土地市場化，把政府權(quán)力鎖進籠子

中共十八屆三中全會強調(diào)，讓市場在資源配置中起決定性作用。運用市場機制配置土地資源是優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)、發(fā)揮土地最大效益的有效手段。推進土地市場化，應(yīng)建立具有“供給制約和需求引導(dǎo)相結(jié)合，增量與存量互補、劃撥與有償協(xié)調(diào)”的供地新機制。建設(shè)用地供應(yīng)要以市場配置為主，以用地條件引導(dǎo)項目供地，促進土地資源向高效益的企業(yè)流動。繼續(xù)推進經(jīng)營性土地全部實行招、拍、掛的方式出讓，營造用地者集約和合理利用土地的自我約束機制。［9］從而將政府對土地的壟斷權(quán)收進籠子，避免政府濫用職權(quán)，利用市場來盤活閑置的土地資源。

三、結(jié)語

隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，遼寧省土地資源日益緊缺，土地資源的稀缺性決定了遼寧省在城鎮(zhèn)化發(fā)展和建設(shè)中要堅持合理開發(fā)、有效利用土地，走集約利用土地的城鎮(zhèn)化道路，才能實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］新華社.“十三五”規(guī)劃：推進新型城鎮(zhèn)化［EB/OL］.（2016-03-05）.http://business.sohu.com/20160305/n439488716.shtml.

［2］孫東升.基于新型城鎮(zhèn)化視角的大連市土地管理制度改革研究［J］.大連干部學(xué)刊，2015（3）：48-52.

［3］宋迎新，陳建杰，鐘和曦.以土地管理制度改革推動新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展［J］.浙江國土資源，2013（10）：39-43.

［4］石曉平.土地資源可持續(xù)利用的經(jīng)濟學(xué)分析［M］.北京：中國大地出版社，2001.

［5］張瀅.振興東北：在用地上如何爬坡過坎——來自國家土地督察沈陽局的調(diào)研報告［J］.國土資源，2015（8）:45-47.

［6］王靜，林春野，陳瑜琦，劉愛霞.中國村鎮(zhèn)耕地污染現(xiàn)狀、原因及對策分析［J］.中國土地科學(xué)，2012（2）：25-43.

［7］沈建新.城鎮(zhèn)化進程中的土地利用管理研究［J］.市場論壇，2010，10（12）：152-163.

［8］汪慶華，董巖翔，宋明義，等.土地質(zhì)量地球化學(xué)評估與農(nóng)用地分等成果整合方法研究——以浙江嘉善縣和慈溪市為例［J］.上海國土資源，2011，32（4）：20-25.

［9］王愛華，夏有才.城鄉(xiāng)規(guī)劃新思維［J］.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2007：265-266.

（作者單位：沈陽建筑大學(xué)教學(xué)咨詢與督導(dǎo)工作辦公室、沈陽建筑大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.010

2016年度遼寧省經(jīng)濟社會發(fā)展立項課題：遼寧省城鎮(zhèn)化進程中土地集約利用績效評價研究（編號：2016lslktziglx-22）］