21世紀(jì)挪威對外援助的變化及對中國的啟示

文/白云真 龍斯迪

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21世紀(jì)挪威對外援助的變化及對中國的啟示

文/白云真 龍斯迪

內(nèi)容摘要

關(guān)鍵詞 挪威 對外援助 “一帶一路”倡議 發(fā)展合作

伴隨著傳統(tǒng)援助大國援助比重的下降和俄羅斯、中國、巴西、印度、南非、土耳其以及阿拉伯國家等大批新興援助國的興起，發(fā)展援助的理念、實施方式等發(fā)生了重大的改變，發(fā)達國家主導(dǎo)的傳統(tǒng)援助體系受到?jīng)_擊。相比之下，以挪威為代表的北歐國家參與發(fā)展援助歷史悠久，在發(fā)展援助委員會（Development Assistance Committee，簡稱DAC）成員國中占有重要地位。2016年挪威提出的援助預(yù)算總額為336億克朗，相當(dāng)于估算的國民總收入的1%，相比增加了5.75億克朗。挪威是經(jīng)合組織三個滿足援助開支占國民總收入1%條件的國家之一（另外兩個為瑞典、盧森堡）。

當(dāng)下“一帶一路”倡議為中國對外援助提供了新的方向、原則、領(lǐng)域、優(yōu)先事項等，加快了中國對外援助的轉(zhuǎn)型。在此背景下中國不僅開始擴大對外援助的規(guī)模，而且提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)對氣候變化、減貧與可持續(xù)發(fā)展、安全能力與和平建設(shè)等重點領(lǐng)域。盡管如此，在“一帶一路”倡議的政策規(guī)劃中，對外援助的地位和作用仍有待于提高并應(yīng)具體落實到政策實踐之中。1由此，筆者試圖揭示出21世紀(jì)挪威對外援助在資金、方式以及政策等方面的變化及特點，進而從援助領(lǐng)域、援助方式、援助評估、援助規(guī)范等角度提出中國對外援助有待改進與完善之處。

一、21世紀(jì)挪威對外援助的變化

挪威對外援助自1960年至今已超過50年，其作為經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的成員國，一直以來在官方發(fā)展援助中表現(xiàn)得極為活躍。21世紀(jì)以來，在聯(lián)合國《千年宣言》（2000年）、《巴黎有效援助宣言》（2005年）、2015年后發(fā)展議程的指導(dǎo)下，伴隨著全球氣候變化、恐怖主義、脆弱國家等全球發(fā)展與安全挑戰(zhàn)，挪威對外援助在規(guī)模、方式及政策上均有新的變化。

（一）挪威對外援助資金有所增加

在援助規(guī)模上，挪威對外援助金額持續(xù)上升，并且有繼續(xù)增加的趨勢。2014年挪威對國際組織與國內(nèi)組織的援助、人道主義援助有所增加，但由于財政技術(shù)問題，相比于2013年挪威援助數(shù)額稍有下降。2014年挪威對外援助總額為317億克朗（2013年為328億克朗），占挪威國民總收入的0.99%，幾乎一半用于經(jīng)濟發(fā)展與貿(mào)易，有116個國家從挪威獲得了援助，其中阿富汗接受的援助最多，達7.58億克朗。2014年挪威與經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會其他4個成員國都完成了聯(lián)合國所確定的對外援助至少占國民總收入0.7%的目標(biāo)。

2016年挪威的援助預(yù)算優(yōu)先考慮緊急救援與人道主義援助、教育、保健服務(wù)、對烏克蘭的援助、私人部門發(fā)展與全球安全措施。挪威政府?dāng)M增加5億克朗以支持教育，教育援助達28.5億克朗，相比于2013年增加了11.5億克朗，增幅達68%，以力求實現(xiàn)2015年后發(fā)展議程中的教育目標(biāo)，即到2030年確保包容性與公平素質(zhì)教育，促進所有人享有終身學(xué)習(xí)的機會。挪威在全球衛(wèi)生資金方面增加1.5億克朗，衛(wèi)生援助總額達20億克朗，與2015年后發(fā)展議程的衛(wèi)生目標(biāo)相一致。

挪威增加對脆弱國家的對外援助。挪威政府認(rèn)為，向世界最脆弱國家提供援助對幫助最窮的人而言是至關(guān)重要的，對于國際安全與穩(wěn)定也是至關(guān)重要的。在脆弱國家或地區(qū)造成威脅的行為體也威脅著挪威及其利益，因而挪威特別重視促進脆弱國家的穩(wěn)定與安全以及應(yīng)對全球安全挑戰(zhàn)，防止脆弱國家陷入混亂或成為恐怖分子的安樂窩是挪威對外政策的重要優(yōu)先事項。根據(jù)經(jīng)合組織2015年的《脆弱國家》（States of Fragility）報告，僅4.5%的國際援助用于脆弱國家的安全與司法部門。

挪威也尋求增加人道主義援助。2011年以來，挪威成為最大的人道主義援助國之一。2014年挪威人道主義援助相比于2013年增加了3億克朗（2013年為25億克朗，2014年為28億克朗），占援助總額的9%。其中南蘇丹、敘利亞、伊拉克、巴勒斯坦、索馬里所接受的人道主義援助最多，占2014年挪威對外援助總額的3%。2015年挪威是人均對敘利亞提供人道主義援助第二多的援助國。2016年挪威的人道主義援助預(yù)算總額為48億克朗，包括對聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員辦事處及世界糧食計劃署所提供的資金。其中至少15億克朗的援助用于敘利亞及其鄰國伊拉克。與此同時，人道主義援助將成為解決脆弱國家問題戰(zhàn)略的一部分，側(cè)重于沖突預(yù)防、和平與和解、制度建設(shè)和商業(yè)發(fā)展。六個脆弱國家被確定為挪威發(fā)展合作的重點國家，即阿富汗、巴勒斯坦、海地、索馬里、南蘇丹以及馬里。

（二）挪威對外援助方式有所創(chuàng)新

在雙邊與多邊援助方式上，挪威雙邊援助2009年達到占官方援助總額77.5%的歷史最高點，此后逐步下降。挪威增加了專項的多邊援助，致力于建立一個以行為導(dǎo)向為基礎(chǔ)的分配系統(tǒng)，幫助多邊組織提高效率。例如，在職業(yè)訓(xùn)練方面的教育援助中，挪威與國際勞工組織合作，推進其在世界銀行所倡議的項目，增加對全球教育伙伴關(guān)系（GPE）與聯(lián)合國兒童基金會（UNICEF）的注資。2015年1月，挪威與世界銀行發(fā)起了以結(jié)果為基礎(chǔ)的基金，以扭轉(zhuǎn)援助國教育援助的下降。2015年9月，在聯(lián)合國大會期間挪威與巴西、歐洲三國、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行、聯(lián)合國專門機構(gòu)等發(fā)起了中非森林基金（CAFI），保證2016年至2020年每年提供4億克朗。全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）、抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾 全 球 基金（the Global Fund to Fight AIDS， Tuberculosis and Malaria）是挪威在衛(wèi)生援助方面的重要伙伴，挪威與它們致力于建構(gòu)以知識為基礎(chǔ)的創(chuàng)新性伙伴關(guān)系。挪威擬在2016至2020年對全球疫苗免疫聯(lián)盟等增加62.5億克朗的援助資金，2016年對抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾全球基金的注資將維持在6億克朗。

在三方發(fā)展合作方面，挪威致力于與伙伴國及德國、英國等援助國建立有效的伙伴關(guān)系，以融資與組織以結(jié)果導(dǎo)向的援助，從而建設(shè)伙伴國的國家能力。挪威在參與和激勵其他雙邊援助國實現(xiàn)《千年發(fā)展目標(biāo)》普及小學(xué)教育以及2015年后發(fā)展議程的教育目標(biāo)方面扮演著領(lǐng)導(dǎo)角色，尋求與美國、德國、英國、北歐國家及新興援助大國建立伙伴關(guān)系。作為挪威全球衛(wèi)生倡議（Global Health Initiative）的一部分，挪威與比爾及梅琳達?蓋茨基金會等許多私人基金建立了技術(shù)與財政合作，因為挪威意識到許多問題最好以合作的方式解決，在某些情況下公私伙伴關(guān)系是提供精準(zhǔn)援助（targetedassistance）的有效方式。2014年9月，秘魯、德國與挪威結(jié)成伙伴關(guān)系以支持秘魯在減少源自森林砍伐與退化的溫室氣體排放的努力。2015年11月30日巴黎氣候大會上德國、挪威、英國發(fā)起了一項開創(chuàng)性的氣候與森林伙伴關(guān)系項目，向哥倫比亞提供了近3億美元以保護哥倫比亞的雨林，這主要是以結(jié)果為基礎(chǔ)的支付（results-based payments）。

此外，挪威也致力于在對外援助領(lǐng)域發(fā)展公私合作關(guān)系，重視公民社會中不同行為體的作用與角色。公民社會在向深陷危機與沖突的國家的兒童與青年提供教育方面扮演著關(guān)鍵性角色。挪威難民委員會（the Norwegian Refugee Council）、挪威救助兒童會（Save the Children Norway）是挪威對外援助最大的兩個非政府組織伙伴，在這方面采用了創(chuàng)新性與靈活性解決措施：挪威政府與挪威救助兒童會達成了為期三年的框架協(xié)議，以確保緊急情況下兒童能夠接受教育；挪威政府和平組織（FK Norway）是挪威官方發(fā)展合作的必要組成部分，以促進全球衛(wèi)生、聯(lián)合國《千年發(fā)展目標(biāo)》與2015年后發(fā)展議程；挪威衛(wèi)生與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（the Norwegian Network for Health and Development ，NHD）也扮演著重要的角色。

（三）挪威援助政策的調(diào)整

挪威政府對其對外政策與發(fā)展政策持綜合方法，尋求建立人道主義努力與長期發(fā)展努力之間的聯(lián)系。挪威政府將教育置于其發(fā)展議程的優(yōu)先地位，因為教育是可持續(xù)經(jīng)濟增長與發(fā)展的前提；挪威發(fā)展政策是以人權(quán)為基礎(chǔ)的發(fā)展觀，因為以權(quán)益為基礎(chǔ)的發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展。挪威的發(fā)展政策意在促進經(jīng)濟發(fā)展、民主化、人權(quán)、善治以及減貧，優(yōu)先考慮教育、人道主義援助、衛(wèi)生、私人部門的發(fā)展、氣候變化適應(yīng)與減緩以及人權(quán)。2008年時挪威對外援助最關(guān)注的五大領(lǐng)域為氣候變化、環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展；和平建設(shè)、人權(quán)與人道主義援助；石油與清潔能源；婦女與性別平等；善治與反腐。2015 年3月5日，挪威外交部長在對外政策演講中提及5大專題領(lǐng)域，即（1）安全；（2）基本價值觀；（3）經(jīng)濟利益；（4）和平、發(fā)展與人道主義政策；（5）應(yīng)對氣候變化?！芭餐ν庹叩闹饕繕?biāo)是捍衛(wèi)與促進挪威的利益——我們的價值觀、我們的安全、我們的福祉。我們所面臨的威脅越嚴(yán)重，闡明優(yōu)先事項及關(guān)注我們在重要對外政策任務(wù)方面的努力越重要?！?人道主義援助、教育、文化、就業(yè)機會、沖突預(yù)防、在脆弱地區(qū)締造和平與和解是挪威對外政策與發(fā)展政策的重要組成部分。在2015年后發(fā)展議程磋商中，挪威強調(diào)善治、教育、衛(wèi)生、性別平等、可持續(xù)能源、氣候變化等方面。3

為了使挪威發(fā)展政策更加有效與精準(zhǔn)，挪威政府集中挪威的對外援助，提高援助管理和使用的效率，改進衡量與結(jié)果的方式。盡管經(jīng)合組織將挪威視為重要的援助國，但2014年經(jīng)合組織發(fā)展合作同行評議（the Development Cooperation Review）表明，挪威援助應(yīng)該更加有效、精準(zhǔn)且以結(jié)果為基礎(chǔ)。4經(jīng)合組織確定了三項有待改進的領(lǐng)域，即加大援助的集中，更關(guān)注結(jié)果，更強調(diào)私人部門與貿(mào)易的角色。對外援助并不僅包括援助額，也涉及援助的效果及結(jié)果，因而挪威尋求明確地闡明所預(yù)期的援助結(jié)果，實施系統(tǒng)性評價。

21世紀(jì)以來，在聯(lián)合國《千年宣言》（2000年）、《巴黎有效援助宣言》（2005年）、2015年后發(fā)展議程的指導(dǎo)下，伴隨著全球氣候變化、恐怖主義、脆弱國家等全球發(fā)展與安全挑戰(zhàn)，挪威對外援助在規(guī)模、方式以及政策上有了新的變化。隨著國際援助界對全球發(fā)展諸多挑戰(zhàn)及援助治理與有效性的關(guān)注，挪威對外援助在援助領(lǐng)域、援助方式、援助評估等方面呈現(xiàn)出不同的特點。筆者認(rèn)為，以此為鑒，中國仍需加大對外援助的規(guī)模，更加注重援助質(zhì)量與有效性、戰(zhàn)略集中、具體結(jié)果等原則。中國需要增加環(huán)境、能源等諸多全球新挑戰(zhàn)領(lǐng)域的援助，重視多邊援助，加強社會力量在對外援助中的作用，完善對外援助評估政策與機制，適當(dāng)借鑒國際援助規(guī)范與計劃，進一步推進以知識為基礎(chǔ)的對外援助政策。