城市土地利用審批程序?qū)Τ啥汲鞘腥喊l(fā)展的借鑒及啟示研究

彭　茂

(四川旅游學(xué)院 學(xué)生處，四川 成都 610100)

?

城市土地利用審批程序?qū)Τ啥汲鞘腥喊l(fā)展的借鑒及啟示研究

彭茂

(四川旅游學(xué)院 學(xué)生處，四川 成都 610100)

摘要：城市群對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要，成都城市群將帶動四川融入到國家發(fā)展戰(zhàn)略中。然而，國內(nèi)城市群的發(fā)展并無太多經(jīng)驗(yàn)可循，各地城市群也在摸索中不斷前進(jìn)，顯然發(fā)展中出現(xiàn)的問題也多。利用文獻(xiàn)研究、比較與借鑒等研究方法，分析土地利用審批程序(ULURP)的核心理念，結(jié)合成都城市群的特點(diǎn)和面臨的問題，提出ULURP對成都城市群發(fā)展的借鑒及啟示，主要表現(xiàn)在：土地利用規(guī)劃委員會的設(shè)置與運(yùn)行、競爭機(jī)制的發(fā)揮、市場機(jī)制的作用、參與機(jī)制的引入、溝通機(jī)制的建立等。

關(guān)鍵詞：都市圈；大西洋沿岸城市群；城市土地利用審批程序；成都城市群

2015年3月28日，國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》(以下簡稱“一帶一路”)文件。在文件中明確提出了中國國內(nèi)各地區(qū)要充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)行積極主動的開放戰(zhàn)略，加強(qiáng)中西互動合作，全面提升開放型經(jīng)濟(jì)水平。其中涉及四川地區(qū)的內(nèi)容是“利用內(nèi)陸縱深廣闊、人力資源豐富、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的優(yōu)勢，依托長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、呼包鄂榆城市群、哈長城市群等重點(diǎn)區(qū)域，推動區(qū)域互動合作和產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，打造重慶西部開發(fā)開放重要支撐和成都、鄭州、武漢、長沙、南昌、合肥等內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)高地”。全面融入、主動對接國家“一帶一路”戰(zhàn)略，將成為四川省全面建成小康社會，加快現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略構(gòu)建的主線與核心支撐。在“一帶一路”文件中并未明確提及四川省的定位，而是以成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、成都為中心的經(jīng)濟(jì)高地，說明了成都市在四川省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的核心地位以及四川省的城市結(jié)構(gòu)特征。推動四川融入“一帶一路”戰(zhàn)略就是要以成都為中心的經(jīng)濟(jì)高地發(fā)展來帶動整個(gè)四川城市群的發(fā)展，通過區(qū)域內(nèi)的互動合作及產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，形成若干個(gè)具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，進(jìn)而提升區(qū)域的整體發(fā)展水平?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略是一個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展、共同發(fā)展的戰(zhàn)略，是東中西聯(lián)動發(fā)展、互聯(lián)互通、陸海統(tǒng)籌、邁向產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)化分工和空間一體化發(fā)展的戰(zhàn)略?！端拇ㄊ　笆濉背擎?zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》中將四川的城市群明確劃分為成都平原城市群、川南城市群、川東北城市群和攀西城市群?？梢姡啥汲鞘腥阂呀?jīng)成為了國家及四川省優(yōu)先發(fā)展的城市群之一。成都城市群的發(fā)展將帶動成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)成為繼長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)帶之后的中國經(jīng)濟(jì)增長第四極。

然而，國內(nèi)城市群的發(fā)展并無太多經(jīng)驗(yàn)可循，各地城市群也在摸索中前進(jìn)。如何結(jié)合成都城市群的特點(diǎn)、面臨的問題，梳理成都城市群發(fā)展的方向?qū)⑹菢O其重要的。本文將針對成都城市群的發(fā)展，結(jié)合美國大西洋沿岸城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是土地利用審批程序(ULURP)的核心理念，提出其對成都城市群發(fā)展的借鑒及啟示。

1文獻(xiàn)綜述

就國際而言，早在19世紀(jì)就已有學(xué)者研究城市群的問題。Howard首先從群體聯(lián)合的角度研究了城市的發(fā)展問題。其在《明日的田園城市》中闡述了由多個(gè)田園城市及一個(gè)中心城市所構(gòu)成的城市群，即社會城市。同時(shí)，他指出城市群的發(fā)展基礎(chǔ)是城市間的協(xié)調(diào)和共贏[1]。Maunier論述了城市化的階段和結(jié)構(gòu)，將城市劃分為內(nèi)城、城市邊緣和城市腹地3個(gè)概念，同時(shí)提出內(nèi)城為城市的核心，城鄉(xiāng)結(jié)合部和鄉(xiāng)村為輔的作用層次[2]。Christaller提出了中心地理理論和城市群體組織結(jié)構(gòu)模式，系統(tǒng)的闡述了區(qū)域城市群這一體系概念[3]。Duncan再一次地研究了城市體系的概念，提出將美國的城市間鏈接起來的不是其他，正是每個(gè)城市的區(qū)位優(yōu)勢以及由區(qū)位優(yōu)勢所帶來的城市間分工和專業(yè)化。城市發(fā)展的趨勢將是城市群的發(fā)展，即城市群是城市發(fā)展的高級階段[4]。Friedmann進(jìn)行了城市等級的劃分，認(rèn)為城市體系的等級關(guān)系將成為城市間促進(jìn)城市間分工體系的完善。其提出了當(dāng)代城市群的結(jié)構(gòu)，即中心——外圍結(jié)構(gòu)，而中心區(qū)域和外圍區(qū)域的發(fā)展過程中存在一種不平衡的關(guān)系，中心區(qū)域的發(fā)展速度將明顯大于外圍區(qū)域的發(fā)展速度[5]。

在國內(nèi)，姚士謀進(jìn)行了城市群的定義，指出城市群就是在特定的區(qū)域內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，依托一定的自然條件，以一個(gè)或兩個(gè)特大型城市作為核心，借助現(xiàn)代化的交通工具和綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，利用快速高效的信息網(wǎng)絡(luò)，將城市之間的優(yōu)勢進(jìn)行互補(bǔ)，構(gòu)建一個(gè)相對完整的城市綜合體。也就是說在城市群的定義中有以下幾個(gè)要素是不可忽視的：①城市群的發(fā)展基礎(chǔ)是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)有若干個(gè)不同性質(zhì)、類型和等級規(guī)模的城市，否則就不能稱之為城市群的發(fā)展。而在城市群的地域發(fā)展過程中，必然會發(fā)展成為中心城市——外圍城市的結(jié)構(gòu)，這是由城市的資源稟賦和發(fā)展條件所決定的；②城市群的發(fā)展需要借助一定的自然環(huán)境條件；③城市之間的交通和信息交流通暢，要進(jìn)行城市間的交流就必然會有頻繁的交流，而這種交流是建立在通暢的交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和信息交流系統(tǒng)之上的；④城市之間的發(fā)展階段、發(fā)展模式可以有所不同，但要結(jié)成城市群就必然需要各個(gè)區(qū)域的分工協(xié)作，通過產(chǎn)業(yè)鏈條的紐帶作用，帶動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；⑤城市群網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的實(shí)質(zhì)意義就是資源配置的優(yōu)化組合、信息資源的共享及城市間的協(xié)同發(fā)展；⑥城市群的發(fā)展需要有完善的區(qū)域治理結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。城市群是否能夠共贏發(fā)展，就在于城市間的行政主體是否能放下自己的所有利益訴求，將整體利益最大化作為追求的目標(biāo)，在妥協(xié)的過程中建立相關(guān)的制度體系，進(jìn)而推動整個(gè)地區(qū)的發(fā)展[6]。代合治進(jìn)行了城市群的指標(biāo)體系構(gòu)建，其中按照面積、總?cè)丝?、城市人口、城市?shù)量和城市等級將我國的17個(gè)城市群分為4個(gè)等級[7]。就區(qū)域城市群的而言，國內(nèi)的研究主要集中于長江中游城市群，長三角城市群，京津冀城市群，珠三角城市群等。還沒有結(jié)合國外城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和專門針對成都城市群發(fā)展問題提出措施的相關(guān)研究。世界上較為成功的城市群包括美國大西洋沿岸城市群和日本東京都市圈等，本研究將主要借鑒美國大西洋沿岸城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，特別是ULURP機(jī)制的應(yīng)用，結(jié)合成都城市群的發(fā)展現(xiàn)狀，提出成都城市群的發(fā)展建議。

2美國大西洋沿岸城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及ULURP機(jī)制核心理念

美國大西洋沿岸城市群，即紐約都市圈，是較為成功的城市間一體化結(jié)構(gòu)，其面積占美國面積的25%，人口達(dá)到6 500萬，占美國總?cè)丝诘?0%。該地區(qū)的城市化水平相當(dāng)高，達(dá)到了驚人的90%，包括紐約、華盛頓、波士頓、費(fèi)城和巴爾的摩等5大城市及30余個(gè)中小城市。該城市群的成功與相關(guān)規(guī)則的應(yīng)用及ULURP機(jī)制的使用有很大關(guān)系。

2.1美國大西洋沿岸城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

(1)沒有一個(gè)統(tǒng)一的行政管理機(jī)構(gòu)。很難想象如此規(guī)模的城市圈并不是通過行政手段建立起來的。紐約都市圈并沒有一個(gè)區(qū)域一體化的管理機(jī)構(gòu)，其協(xié)調(diào)大多交由處理具體事物(問題)的臨時(shí)組織來完成，即不建立城市群政府，而是建立相關(guān)管理機(jī)制。除此以外，美國大西洋沿岸城市群最具成效的管理手段就是區(qū)域規(guī)劃，區(qū)域規(guī)劃類似于企業(yè)管理中的戰(zhàn)略管理，即具有長遠(yuǎn)性、全局性、系統(tǒng)性的管理規(guī)劃，這類規(guī)劃往往跨區(qū)域解決各區(qū)域無法單獨(dú)解決的問題，因此受到各區(qū)域行政機(jī)構(gòu)的廣泛認(rèn)可。

(2)市場機(jī)制引入對城市圈發(fā)展影響巨大。紐約都市圈具有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢以及全球最大超級大國的背景，可以吸引來自全球的先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)質(zhì)資源，通過在區(qū)域內(nèi)各城市間合理分工，資源組合配置及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整，有效地完成了城市間的優(yōu)勢互補(bǔ)，促進(jìn)了生產(chǎn)要素的合理配置。因此，紐約都市圈的發(fā)展歸功于其對社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律的遵循，用市場的手段解決了行政手段無法解決的相關(guān)問題。

(3)ULURP治理機(jī)制的應(yīng)用。ULURP(The Uniform Land Use Review Process)機(jī)制，即城市土地利用審批機(jī)制。該機(jī)制改變了政府凌駕于社會公眾之上的傳統(tǒng)，重視社會公眾對公共事務(wù)的相關(guān)權(quán)利，發(fā)揮了公眾和基層社區(qū)的積極性和能動性。將各方利益都整合到該機(jī)制中來，使機(jī)制決策更加透明和高效，決策結(jié)果對都市圈的發(fā)展有正面作用。

2.2美國ULURP治理機(jī)制的核心理念

由于美國大西洋沿岸城市群的管理并沒有一個(gè)統(tǒng)一的城市管理機(jī)構(gòu)，問題的解決更多的是靠臨時(shí)機(jī)構(gòu)及管理機(jī)制。因此區(qū)域規(guī)劃和土地利用在城市群管理中成為了核心的內(nèi)容。ULURP是美國在總結(jié)了城市土地利用過程中所出現(xiàn)的沖突和問題而建立起來的一種機(jī)制和程序，旨在將社會各界相關(guān)利益群體納入到土地的審批使用中，提高決策的效果。其核心理念主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面[8-9]：

(1)廣泛的公眾參與性。二戰(zhàn)之后，隨著美國社會的變遷，政府責(zé)任不斷增加，權(quán)力不斷擴(kuò)張，事務(wù)不斷堆積，導(dǎo)致決策效率和效果不斷下降，甚至不斷出現(xiàn)決策損害公眾利益的事件。同時(shí)，由于公眾的受教育程度不斷提升，參與欲望逐步產(chǎn)生，加之公眾將更多的金錢、能力、精力和時(shí)間都投入到國家治理和行政管理視野內(nèi)，公共參與在美國事務(wù)中逐步顯現(xiàn)并發(fā)展起來。由于在土地利用的過程中，政府有絕對的話語權(quán)，經(jīng)常忽略其他方面的意見，導(dǎo)致土地資源無法有效地規(guī)劃與利用。而當(dāng)?shù)鼐用耠m然缺乏專業(yè)知識，但其對每日生活的土地卻異常熟悉，甚至能夠發(fā)現(xiàn)專業(yè)人員在土地信息和資料收集中的疏漏和錯誤。其參與土地資源的利用程序可以匯集更多能使土地使用與社會生態(tài)、環(huán)境生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展有益的信息，體現(xiàn)制度的透明化和社會公平。因此，1970年代城市土地利用審批程序(ULURP)應(yīng)運(yùn)而生，其核心內(nèi)容就是社會公眾及機(jī)構(gòu)的廣泛參與。其主要參與方包括：城市規(guī)劃委員會、市長、市議會、城市規(guī)劃局、社區(qū)行政長官、社區(qū)委員會、顧問。其中最為重要的就是社區(qū)委員會的組成，其核心成員就是居住或工作在本社區(qū)的各類人員，即在各階層、各領(lǐng)域中選取積極參與社會事務(wù)的人加入，確保該委員會能夠代表大多數(shù)社區(qū)居民的利益和意愿。同時(shí)，城市規(guī)劃委員會并不是一個(gè)政府機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)協(xié)調(diào)政府各部門、政府與公眾等各種關(guān)系的部門，承擔(dān)著政府的顧問和相關(guān)研究職能。

(2)程序的制度性和合法性。自1970年代ULURP運(yùn)作以來，美國政府就在不斷地進(jìn)行政策的修訂，從民眾參與到行政權(quán)力分配，從規(guī)劃框架到規(guī)劃程序都已經(jīng)較為成熟。其典型程序是：第一步，由申請者向城市規(guī)劃局提出土地使用申請，申請者可以是政府機(jī)構(gòu)，也可以是公共機(jī)構(gòu)、社區(qū)、企業(yè)、個(gè)人等。申請者向城市規(guī)劃局提交項(xiàng)目科研報(bào)告和環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告。第二步，由城市規(guī)劃局審核申請是否符合法律規(guī)定，一旦申請資格得到確認(rèn)，ULURP啟動并保證在180～200天內(nèi)完成所有程序。第三步，相關(guān)社區(qū)董事會接收申請，并組織召開社區(qū)公眾聽證會，同時(shí)在60天之內(nèi)組織顧問組對項(xiàng)目申請投票。第四步，社區(qū)行政長官對項(xiàng)目進(jìn)行研究，在30天之內(nèi)召集社區(qū)董事會投票，同時(shí)對項(xiàng)目提出書面建議。第五步，城市規(guī)劃委員會審核所有材料，在60天內(nèi)再次舉辦公眾聽證會，做出批準(zhǔn)、修改或不批準(zhǔn)項(xiàng)目申請的決定。同時(shí)，在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w進(jìn)行聽證會的報(bào)道和直播，盡量使民眾知曉相關(guān)項(xiàng)目情況。第五步，城市規(guī)劃委員會將項(xiàng)目可行的決定提交市議會，市議會在50天的審核期內(nèi)，召開公眾聽證會并進(jìn)行投票。最終交由市長審閱，如市場否決該提案，市議會將在10天內(nèi)再次投票，如果2/3多數(shù)通過，項(xiàng)目依然執(zhí)行。從運(yùn)行程序來看，項(xiàng)目需要經(jīng)過嚴(yán)格的審查、聽證、投票等程序，同時(shí)在時(shí)間上進(jìn)行了限制。土地利用的合法性和制度性均得到了較大的保證。

(3)溝通渠道的暢通性。從ULURP的運(yùn)行程序中可以發(fā)現(xiàn)，溝通貫穿了整個(gè)ULURP程序的全過程，凸顯出溝通在整個(gè)土地利用審批程序中的重要性。ULURP不僅在項(xiàng)目的審批過程中數(shù)次進(jìn)行公眾聽證會，讓民眾充分的發(fā)表意見，而不僅僅是聽取項(xiàng)目申請方的單方面信息或保證。ULURP還利用各種媒介渠道向社會公眾公開項(xiàng)目的申請進(jìn)度和相關(guān)信息，如電視直播、媒體討論、專家咨詢、民意調(diào)查等。這些溝通渠道的使用都是為了達(dá)到充分溝通和協(xié)商的目的，溝通渠道的暢通可以保證問題得到充分的關(guān)注和討論，甚至可以使隱含問題提前暴露并得到有效解決，防患于未然；可以保證公眾在土地利用中的知情權(quán)，提高其參與性、發(fā)揮其能動性，最終提高土地資源利用的效果和效率。

3成都城市群的發(fā)展現(xiàn)狀

3.1成都城市群發(fā)展現(xiàn)狀

《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)成都城市群發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)》中指出，成都城市群規(guī)劃范圍包括成都市、綿陽市、德陽市、遂寧市、眉山市、雅安市、資陽市以及樂山市的市中區(qū)、沙灣區(qū)、五通橋區(qū)、金口河區(qū)、夾江縣、峨眉山市，國土面積約7.8×104km2，占成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的37.9%，2013年末常住人口3 586萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值15 911億元，分別占成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的38.6%、44.7%。成都城市群的發(fā)展現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

(1)中心城市已經(jīng)形成。成都城市群的核心是成都市，成都的發(fā)展可圈可點(diǎn)。成都市GDP在2014年達(dá)到10 057億元，首次超萬億大關(guān)，成為全國排名第九的特大型城市，同時(shí)在15個(gè)副省級城市中排名第一，成都正逐步成為西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動力量。2014年，成都實(shí)際利用外資100億元，落戶成都的全球500強(qiáng)企業(yè)達(dá)到262家，電子信息產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)已成為成都經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。同時(shí)，成都高新綜合保稅區(qū)進(jìn)出口總額排名全國第三，西部第一，雙流機(jī)場成為中國第四大國際航空樞紐[10]。成都城市群已經(jīng)形成了一個(gè)極有發(fā)展動力和發(fā)展?jié)摿Φ闹行某鞘?，“中心城市—外圍城市”結(jié)構(gòu)中的中心城市已經(jīng)形成。

(2)外圍城市發(fā)展較快。除成都外，綿陽、德陽、樂山、資陽均進(jìn)入了四川2014年GDP排名前十，即成為“千億俱樂部”成員。同時(shí)，全省GDP增速前五的城市，成都城市群的雅安、眉山、資陽占據(jù)三席。這些都說明了成都城市群外圍城市無論從規(guī)模和增長速度上都有了較大發(fā)展。成綿樂高速鐵路的誕生，將成都、德陽、綿陽、眉山、樂山5個(gè)城市有機(jī)的整合在了一起，為成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展注入了新的動力。高鐵沿線密布著電子信息、科技、重工業(yè)、農(nóng)業(yè)深加工和旅游等重要產(chǎn)業(yè)，沿線各節(jié)點(diǎn)城市如果能夠有機(jī)聯(lián)系、協(xié)調(diào)分工，將大大加速城市群的發(fā)展及競爭力的提升[10]。

(3)區(qū)域合作及整合初步顯現(xiàn)。成都與區(qū)域內(nèi)多個(gè)城市開展了多方位的合作，如成都與德陽、綿陽的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)合作，成都與眉山的石化產(chǎn)業(yè)合作，成都與樂山的光伏電及旅游產(chǎn)業(yè)合作，成都與遂寧的微電子產(chǎn)業(yè)合作，成都與雅安的農(nóng)副產(chǎn)品加工合作。同時(shí)成都以外的城市間也開始嘗試合作與融合，如樂山與眉山、資陽等地區(qū)的金融合作等。

3.2成都城市群發(fā)展中面臨的相關(guān)問題分析

(1)城市群中成都一家獨(dú)大，多點(diǎn)支撐格局尚未實(shí)現(xiàn)。雖然成都城市群已經(jīng)有了一定程度的融合發(fā)展，區(qū)域合作及整合初步顯現(xiàn)，但是城市群體系不合理依然制約著成都城市群的發(fā)展。區(qū)域內(nèi)特大型城市只有成都一座，無法與另一個(gè)相似體量的經(jīng)濟(jì)體形成協(xié)同效應(yīng)，其他城市與成都的體量差距又過大，這都將極大的減弱群體發(fā)展的合力。其他城市也沒有形成有效的經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐，即成都為核心，多點(diǎn)支撐的戰(zhàn)略格局。同時(shí)，城市群中的主要城市并未發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，沒有進(jìn)行合理的分工及協(xié)作，沒有形成整體競爭力。

(2)各地區(qū)各自為政，土地資源過度開發(fā)及浪費(fèi)嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)體量上的差距是地理位置和歷史造成的，想要在短時(shí)間內(nèi)改變十分困難。然而，阻礙成都城市群發(fā)展的另一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)并不是經(jīng)濟(jì)體量上的差距，而是土地資源開發(fā)上的限制和浪費(fèi)。在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)成為國家發(fā)展重點(diǎn)后，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)中的各大中小城市都開始了快速的城市化，其后果是大量的土地資源被各自為政的政策所消耗著。沃野千里的成都平原正遭受著大量的重復(fù)建設(shè)和過度開發(fā)，隨處可見的小城鎮(zhèn)如雨后春筍般的出現(xiàn)，大量的耕地正在被這種零散式的開發(fā)所耗費(fèi)[11]，土地利用規(guī)劃與統(tǒng)籌的缺失將使成都城市群的發(fā)展無法落實(shí)。

(3)合作層面較低，優(yōu)勢互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同局面沒有形成。成都與成都城市群中的城市開展了大量的合作，但這種合作普遍處于較低層面，都是就事論事的以單一產(chǎn)業(yè)的合作為紐帶，也沒有高層面的統(tǒng)一規(guī)劃。同時(shí)，區(qū)域內(nèi)城市間沒有形成合作網(wǎng)絡(luò)，幾乎沒有更多的除成都之外的城市間合作，甚至有的城市跨過與自己臨近的可以進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)的城市而與成都合作，這些合作都屬于較低的層面。在發(fā)展的過程中，由于缺乏統(tǒng)一的較高層面的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)及機(jī)制，非但沒有形成各自發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，而后進(jìn)行城市間優(yōu)勢互補(bǔ)的局面，還出現(xiàn)了不管自己是否適合某個(gè)產(chǎn)業(yè)，只要這個(gè)產(chǎn)業(yè)是流行的或有利可圖的，就一窩蜂的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致一些產(chǎn)業(yè)部門下的惡性競爭的局面。

(4)土地利用過程中行政手段居主導(dǎo)，市場機(jī)制沒有引入。在國內(nèi)城市群的發(fā)展歷程中，絕大多數(shù)城市間合作都可以看到政府的身影，行政手段在城市群的發(fā)展中居于絕對的主導(dǎo)地位，成都城市群也不例外。十八屆三中全會指出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，說明政府亟須轉(zhuǎn)變其職能。在城市群的發(fā)展過程中，對于現(xiàn)金技術(shù)和優(yōu)質(zhì)資源的吸引是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成都城市群的發(fā)展模式就是各地區(qū)行政長官全國、全球訪問和接洽，有什么樣的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)有意向進(jìn)行投資就給予相關(guān)政策。這種方式既不符合市場化原則，又不符合WTO的普遍規(guī)則，也無法通過優(yōu)越的地理位置，或成熟的產(chǎn)業(yè)鏈條，或良好的人力資源等條件去提升吸引力。進(jìn)而自然的形成區(qū)域內(nèi)的合理分工、資源優(yōu)化組合配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整。

(5)在城市群發(fā)展及土地利用過程中缺乏公眾參與。由于行政手段在土地利用過程中的主導(dǎo)作用，公眾參與在成都城市群的發(fā)展中幾乎是缺位的。而缺乏公眾參與的土地利用過程很多時(shí)候都是低效率和低效益的，因?yàn)橹挥猩钤诋?dāng)?shù)氐墓姴抛盍私馍B(yǎng)他的土地。現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是，企業(yè)或部門向政府提出用地申請，各地政府結(jié)合自己城市發(fā)展的利益甚至是其他方面的利益，同意土地的使用申請，既不通過公眾聽證，也不通過市場調(diào)查。視角的不同導(dǎo)致土地利用所帶來的效益向提出申請的企業(yè)或部門傾斜，基本沒有考慮生活在當(dāng)?shù)氐纳鐣姷脑V求。沒有一種機(jī)制的建立來規(guī)范公眾的參與，僅僅依靠土地規(guī)劃和使用過程中就事論事的與群眾進(jìn)行相關(guān)溝通是不具有任何法定效力的，在執(zhí)行過程中，公眾的參與會被忽視甚至是被主觀的過濾掉。

(6)沒有建立起地區(qū)之間及政府與民眾之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。地區(qū)與地區(qū)之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制并不是一朝一夕就可以建立起來的。2010年《成都經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域合作框架協(xié)議》誕生，五年過去了，曾經(jīng)落于紙面的很多政策在現(xiàn)在看來依然非常科學(xué)，但真正落于實(shí)處的措施并不多。其原因就是政府主導(dǎo)的框架協(xié)議初衷良好，但在實(shí)施的過程中，由于各地方政府有多種事物纏身無暇顧及這個(gè)框架協(xié)議的落實(shí)，說明地區(qū)間的城市群管理日常溝通協(xié)調(diào)機(jī)制本身沒有建立起來。同時(shí)，政府及政府間的活動沒有很好的與民眾進(jìn)行溝通。民眾并不知道成都城市群的建立及成都城市群建立后對其日常生活的影響，僅僅通過新聞的簡單了解并不能促使他們?nèi)リP(guān)注這一陌生的詞語。在土地利用的過程中，由于民眾無法站在較高的角度去理解整個(gè)城市群的發(fā)展，加之以前土地規(guī)劃和利用過程中的種種問題使民眾心存芥蒂。溝通的缺乏使得民眾不但不會主動地去支持城市群的土地利用，反而可能對土地利用起到反作用。

4ULURP對成都城市群發(fā)展的借鑒與啟示

成都城市群的發(fā)展對區(qū)域經(jīng)濟(jì)地位的提升有重要作用，根據(jù)成都城市群的發(fā)展現(xiàn)狀、成都城市群面臨的相關(guān)問題，結(jié)合美國大西洋沿岸城市群的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。成都城市群可以在城市規(guī)劃和土地利用中采取如下措施。

4.1建立成都城市群跨地區(qū)的土地規(guī)劃利用委員會及相關(guān)制度

在城市群的發(fā)展過程中，并沒有必要專門建立一個(gè)凌駕于各地區(qū)政府之上的政府機(jī)構(gòu)。原因是專門建立的政府機(jī)構(gòu)并不符合市場化的普遍原則，導(dǎo)致了政府部門的進(jìn)一步臃腫，不利于簡政放權(quán)的目標(biāo)達(dá)成；同時(shí)，新建立的政府機(jī)構(gòu)與各地區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)本身也會出現(xiàn)問題。那么一個(gè)非營利性、非政府性的土地規(guī)劃利用委員會可能是一個(gè)理想的選擇。由于城市群的發(fā)展基礎(chǔ)在于國土城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及協(xié)作、環(huán)境保護(hù)、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、科技合作、公共及社會服務(wù)，這些都與城市規(guī)劃及土地利用息息相關(guān)。一個(gè)高層次非政府的協(xié)調(diào)溝通機(jī)構(gòu)(實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)溝通機(jī)制)可以將這些功能集于一身，統(tǒng)籌規(guī)劃上述職能。使城市群的發(fā)展既不是某一個(gè)城市享有絕對的發(fā)言權(quán)，也不是城市間相互爭論和惡性競爭，而是一種協(xié)調(diào)互補(bǔ)的發(fā)展。這種土地規(guī)劃利用委員會及相關(guān)制度特別適合成都城市群這樣的典型“特大型中心城市—互補(bǔ)型外圍城市群”模式。其職能主要是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地區(qū)政府、政府部門(特別是規(guī)劃、國土部門)、企業(yè)、公眾，將各地區(qū)分離的城市規(guī)劃及土地利用功能有機(jī)的整合在一起。委員會的設(shè)置與運(yùn)作不以某個(gè)城市、某個(gè)企業(yè)、甚至某個(gè)人的利益為中心，而是以整個(gè)城市群的發(fā)展為目的，將整體規(guī)劃放在核心的位置。并由此建立一整套的相關(guān)制度，最終從體制上保證城市群中各個(gè)城市的共同發(fā)展。

4.2避免城市群發(fā)展過程中的惡性競爭

在邁克爾·波特的《國家競爭優(yōu)勢》已經(jīng)有明確的表述，“鉆石模型”理論的基本目的就是推動一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢趨向集群式分布，呈現(xiàn)由客戶到供應(yīng)商的垂直關(guān)系，或由市場、技術(shù)到營銷網(wǎng)絡(luò)的水平關(guān)聯(lián)。產(chǎn)業(yè)集群一旦形成，集群內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)之間就形成了互助關(guān)系，也可以幫助產(chǎn)業(yè)克服內(nèi)在慣性與僵化。

土地規(guī)劃利用委員會的設(shè)置與運(yùn)行可以將成都城市群內(nèi)的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效的規(guī)劃，體現(xiàn)“1+1>2”整合競爭力，成都城市群的經(jīng)濟(jì)資源會自動進(jìn)行配置，脫離單打獨(dú)斗，向產(chǎn)業(yè)集群匯集，當(dāng)城市群中某個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群化和國際化水平逐漸升高，資源的匯集速度也將越來越快，競爭力逐步體現(xiàn)。此時(shí)成都城市群所展現(xiàn)的將是每個(gè)地區(qū)擁有不同的比較優(yōu)勢，進(jìn)而成為具有若干個(gè)產(chǎn)業(yè)集群共同發(fā)展的優(yōu)勢城市群。同時(shí)，委員會獨(dú)立于各個(gè)地區(qū)行政體系和利益體系的層面不但可以從規(guī)劃的階段就進(jìn)行良好的資源配置，還可以在運(yùn)行階段更好地形成互動機(jī)制和信息共享機(jī)制，創(chuàng)造合作與信任的空間，杜絕區(qū)域內(nèi)城市在某些產(chǎn)業(yè)上的惡性競爭。

4.3提高市場機(jī)制在成都城市群發(fā)展過程中作用

十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用，理順政府與市場的關(guān)系，政府更多的在宏觀層面進(jìn)行國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定，不直接參與資源配置、干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動。將價(jià)格機(jī)制，供求機(jī)制，競爭機(jī)制以及激勵和約束機(jī)制運(yùn)用于資源配置的過程中，以利潤為導(dǎo)向引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向，以競爭為手段決定商品價(jià)格，以價(jià)格為杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系。成都城市群的發(fā)展不能僅僅依靠政府的推動，而必須遵循社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，成都城市群本身已經(jīng)具備中心—外圍的基本結(jié)構(gòu)，同時(shí)由于地理和歷史的原因，各地區(qū)已經(jīng)相繼形成或正在形成優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上已經(jīng)做了很多工作。下一階段的核心工作就是要引入市場機(jī)制，通過土地規(guī)劃利用委員會等非營利組織從城市群總體層面出發(fā)的協(xié)調(diào)和溝通，建立城市間通暢的信息交流渠道，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

4.4提高成都城市群發(fā)展中公眾的參與度

公眾參與在美國城市土地利用審批程序中扮演著核心的角色，對于土地資源的有效利用及城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了相當(dāng)重要的作用。我國土地利用過程中，政府做了大量的工作，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中政府統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃和管理有著先天的優(yōu)勢。但是在大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)趨于平穩(wěn)，需要追求發(fā)展的質(zhì)量而不僅僅是數(shù)量階段，政府統(tǒng)一進(jìn)行土地使用的政策弊端逐步顯現(xiàn)。在城市規(guī)劃和土地利用時(shí)，需要尋求公眾的普遍支持甚至是參與，但現(xiàn)行政策雖然在制定過程中征詢了部分民眾意見，在執(zhí)行過程中卻經(jīng)常違反初衷，究其原因就是沒有從體制上保證土地規(guī)劃利用過程中民眾的參與權(quán)力。因此，建立起土地規(guī)劃利用區(qū)域內(nèi)的民眾的參與機(jī)構(gòu)與機(jī)制，建立并充分利用民眾聽證會的制度。在城市規(guī)劃和土地利用整個(gè)流程中，給予民眾充分的信息，保證民眾充分的參與，將極大的提升土地利用的效率與效益。同時(shí)在土地規(guī)劃利用的過程中，如果充分體現(xiàn)了民眾的參與，民眾就不會自然的將自己與政府或企業(yè)對立起來，而是更多的將自己放在城市發(fā)展的必要環(huán)節(jié)上來考慮，可以真正做到民眾的支持。

4.5提升溝通協(xié)調(diào)在成都城市群發(fā)展中的重要作用

參與機(jī)制的建立可以使部分民眾代表所有民眾參與到城市規(guī)劃和土地利用過程中。然而，要使所有民眾都了解并認(rèn)可城市規(guī)劃和土地利用的過程，就需要建立固定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)制性的公布相關(guān)信息，使整個(gè)城市規(guī)劃和土地利用程序透明化。在溝通的過程中，不僅進(jìn)行單向的信息發(fā)布，還需要進(jìn)行全方位的信息交流，允許相關(guān)民眾充分的發(fā)表意見。同時(shí)，充分利用各種媒介進(jìn)行相關(guān)溝通，如電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)，甚至是各種新媒體手段，使相關(guān)問題得到充分的溝通和討論。

5結(jié)論

成都城市群的發(fā)展關(guān)系到成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，也關(guān)系到四川省和國家的相關(guān)戰(zhàn)略落實(shí)，具有極其重要的意義。成都城市群的城市規(guī)劃與土地利用是城市群發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，具有貫穿始終的作用。本文根據(jù)成都城市群的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r及美國ULURP的相關(guān)規(guī)則經(jīng)驗(yàn)，提出了成都城市群發(fā)展中應(yīng)關(guān)注的問題主要有：土地利用規(guī)劃委員會的設(shè)置與運(yùn)行、競爭機(jī)制的發(fā)揮、市場機(jī)制的作用、參與機(jī)制的引入及溝通機(jī)制的建立等。

參考文獻(xiàn)：

[1]Howard E S.Garden Cities of Tomorrow [M].BiblioLife，2009.

[2]Maunier R.The Definition of the City [J].American Journal of Sociology，1910，15(4)：536-548.

[3]Christaller W，常正文，王興中.徳國南部中心地原理[M].北京：商務(wù)印書館，1998.

[4]胡俊.城鎮(zhèn)體系規(guī)劃研究中的幾個(gè)問題[J].經(jīng)濟(jì)地理，1991，(3)：35-38.

[5]Friedman.The World City Hypothesis：Development & Change[J].Urban Studies，1986，23(2)：59-137.

[6]姚士謀.我國城市群的特征、類型與空間布局[J].城市問題，1992，(1)：10-15.

[7]代合治.中國城市群的界定及其分布研究[J].地域研究與開發(fā)，1998，(2)：40-43.

[8]沈開舉，趙曉毅.美國統(tǒng)一土地利用審查程序的啟示[J].中國土地，2009，(8)：43-45.

[9]馮勇.公共參與在美國土地利用制度中的發(fā)展及對我國的啟示[J].太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2014，(6)：165-166.

[10]李敏.建設(shè)成都城市群，打造西部增長極[N].中國信息報(bào)，2015-4-20(4).

[11]毛剛.成都平原產(chǎn)業(yè)帶及城市群發(fā)展若干戰(zhàn)略問題[J].規(guī)劃師，2005，(4)：5-7.

Reference and Inspiration of ULURP for the Development of Chengdu Urban Agglomeration

PENG Mao

(Sichuan Tourism University,Chengdu 610100,China)

Abstract:It is important for area economic to develop the urban agglomeration.Chengdu urban agglomeration will integrate Sichuan into the national development strategy.But there is no example of urban agglomeration development for us to follow,and development problems of every urban agglomeration continue to rise.The objective of this paper is to find the reference and inspiration for the development of Chengdu urban agglomeration through the study on ULURP,and the combination of the current situation and problems in Chengdu urban agglomeration.The conclusion of the study is that land planning and utilization committee,competitive,market,participation and communication mechanism will play important role in developing the Chengdu urban agglomeration.

Key words:metropolitan area;The Atlantic coastal urban agglomeration;ULURP；Chengdu urban agglomeration

doi:10.3969/j.issn.1009-4210.2016.03.010

收稿日期：2016-04-12

作者簡介：彭茂(1975—)，男，副研究員，從事工商管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

中圖分類號：F207(271)

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1009-4210-(2016)03-072-08