國家治理體系現(xiàn)代化中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位及體現(xiàn)形式

袁　紅

(北京師范大學(xué)　馬克思主義學(xué)院，北京　100875)

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國家治理體系現(xiàn)代化中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位及體現(xiàn)形式

袁紅

(北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京100875)

[摘要]國家治理體系現(xiàn)代化就是要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的合法性來源從歷史遺產(chǎn)向現(xiàn)實成績的轉(zhuǎn)變，從而在新的基礎(chǔ)上得到鞏固。這包括，通過現(xiàn)代國家治理體系實現(xiàn)社會主義民主制度所具有的先進(jìn)性和真實性，并把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成管理國家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會的效能，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。與此相適應(yīng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的體現(xiàn)方式要從一元化領(lǐng)導(dǎo)向總攬全局、協(xié)調(diào)各方轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型需要處理好黨與人大、政府、政協(xié)和人民團(tuán)體的關(guān)系，充分發(fā)揮各主體的作用，并建立和完善一系列的制度機(jī)制，同時，需要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平。

[關(guān)鍵詞]國家治理體系現(xiàn)代化；黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

現(xiàn)代國家治理體系的價值取向和特征是民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。[1]113中國國家治理體系現(xiàn)代化既要實現(xiàn)這一目標(biāo)，同時又帶有鮮明的中國特色，它與西方國家最重要的區(qū)別就在于“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”。然而，西方民主理論和治理理論卻把“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”與“民主”看作是絕對對立、不可相容的。根據(jù)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人信息社每年發(fā)布的“民主指數(shù)”，在160多個國家或地區(qū)中，中國的排名在2011年為第141位，2012年為第142位，2014年為第144位，中國政治制度始終被歸為“獨(dú)裁政權(quán)”這一類，并且被認(rèn)為在民主發(fā)展上不斷倒退。“民主指數(shù)”發(fā)布者對中國的政治制度的描述是“社會主義”和“一黨專政”，這說明，在西方看來，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)就是“一黨專政”，這樣的政治制度不符合其對民主的定義和現(xiàn)代國家治理體系的標(biāo)準(zhǔn)。

用西方的標(biāo)準(zhǔn)來衡量中國的國家治理體系，是當(dāng)今社會一部分人的思維方法，這就直接影響到他們對于中國國家治理體系現(xiàn)代化的理解。他們認(rèn)為國家治理體系現(xiàn)代化的方向是民主和多元化，因此要否定中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在他們看來，只有實行多黨競爭、輪流執(zhí)政，才符合國家治理體系現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。與此相對立，中國共產(chǎn)黨始終堅持自己的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，并把它視為國家治理體系現(xiàn)代化的根本原則和生命源泉，這兩種對立的觀點(diǎn)就形成矛盾的焦點(diǎn)?？梢?，分析中國國家治理體系現(xiàn)代化，最核心的問題就是要確立中國共產(chǎn)黨在現(xiàn)代國家治理體系中領(lǐng)導(dǎo)核心地位的合法性，并進(jìn)一步探討如何鞏固中國共產(chǎn)黨的這一地位，充分發(fā)揮其作用，實現(xiàn)民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧等現(xiàn)代國家治理體系的核心價值與堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一，而不是淡化甚至否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一、國家治理體系現(xiàn)代化中黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的鞏固

中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，這是中國共產(chǎn)黨60多年治國理政的基本經(jīng)驗和基本事實，有著不可置疑的合法性。國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程不是否定這種合法性，而是隨時代的發(fā)展，不斷獲取這種合法性的新來源，以達(dá)到鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的根本目的。

中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中領(lǐng)導(dǎo)核心地位的合法性首先來源于歷史，這是中國革命的歷史邏輯。中國共產(chǎn)黨成立初期，在大革命中將領(lǐng)導(dǎo)地位讓與國民黨，不僅使自身的發(fā)展受到嚴(yán)重束縛，最終也未能挽救大革命的失敗。慘痛的教訓(xùn)使得中國共產(chǎn)黨認(rèn)識到，必須實現(xiàn)和堅持自己在中國革命中的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。經(jīng)歷了多年的艱難曲折之后，中國共產(chǎn)黨將這一條總結(jié)為中國革命勝利的基本經(jīng)驗。毛澤東對此有深刻的認(rèn)識，他在1945年曾總結(jié)到：“隊伍中間最主要的、起領(lǐng)導(dǎo)作用的，是我們的黨。沒有我們的黨，中國人民要勝利是不可能的?！盵2]91這既是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國革命基本經(jīng)驗的深刻總結(jié)，也是在向全國人民表明，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)是中國革命的領(lǐng)導(dǎo)核心，并將繼續(xù)中國革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢掌握在自己手中，這是中國革命取得最終勝利的根本保證。

1949年，中國革命的偉大勝利更加鞏固了黨在全國人民心中的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨成為“全國人民集中仰望的黨”和 “唯一的救星”[3]318，黨的這一形象經(jīng)過革命的檢驗在中國人民思想中已經(jīng)根深蒂固。由歷史所形成的這種巨大權(quán)威使得中國共產(chǎn)黨在中國革命中形成的領(lǐng)導(dǎo)核心地位自然延伸到新中國的治理體系中。新中國成立后，毛澤東反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨”[4]133，“我們的黨已經(jīng)成了團(tuán)結(jié)全國人民進(jìn)行社會主義建設(shè)的核心力量”[5]115。這就明確宣告了中國共產(chǎn)黨在新中國的治理體系中已經(jīng)處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。這種領(lǐng)導(dǎo)核心地位的合法性來源于中國革命的歷史，是基于中國革命和新中國成立以來中國社會主義制度建立與發(fā)展的歷史得出的基本經(jīng)驗和事實判斷。而且，這個結(jié)論在中國人民的思想中具有相當(dāng)長的慣性，這就使得中國共產(chǎn)黨從歷史中獲得的領(lǐng)導(dǎo)核心地位具有長期性和鞏固性。

當(dāng)經(jīng)歷了探索社會主義建設(shè)的挫折和文化大革命的教訓(xùn)后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心地位合法性的歷史來源日益減弱，人民逐漸淡化了對中國共產(chǎn)黨歷史功績的肯定，而是根據(jù)對黨治國理政的現(xiàn)實成績的判斷來賦予其領(lǐng)導(dǎo)核心地位的合法性。由于各種原因，改革開放前，中國共產(chǎn)黨的治國理政沒有取得人民滿意的成績，正如鄧小平所總結(jié)的那樣，“舊的那一套經(jīng)過幾十年的實踐證明是不成功的”，“中國社會從一九五八年到一九七八年二十年時間，實際上處于停滯和徘徊的狀態(tài)，國家的經(jīng)濟(jì)和人民的生活沒有得到多大的發(fā)展和提高”[6]237。這樣的成績使得中國共產(chǎn)黨長久以來穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)核心地位危機(jī)四伏。中國共產(chǎn)黨要想繼續(xù)鞏固自己的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，就必須根據(jù)新的歷史條件下人民的心理和需求的變化，在治國理政中取得令人信服的成績，以獲取自己領(lǐng)導(dǎo)核心地位合法性的新來源，從而使自己的領(lǐng)導(dǎo)核心地位建立在新的、更加堅固的基礎(chǔ)之上。

在新的時代條件下，人民的政治需求最顯著的變化就是對民主政治的期待日益增長。當(dāng)然，這個民主是有中國特色的、以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本原則的民主，這是中西方民主政治的根本區(qū)別。這種差別不應(yīng)該用西方的偏見去看待，而應(yīng)視為民主的不同模式。

民主作為一種治理國家的形式，是人類歷史的巨大進(jìn)步，它意味著全體人民平等地參與國家管理。在西方民主制度中，多黨競爭的政黨制度被看作是民主政治的核心標(biāo)志。選民按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，通過投票支持某個政黨上臺執(zhí)政，從而使該政黨能夠?qū)嵤┒鄶?shù)選民支持的政策。因此，西方國家治理體系中不存在固定的領(lǐng)導(dǎo)核心。西方民主制度的核心價值在于，選民通過選舉執(zhí)政黨這一工具來行使管理國家的平等權(quán)利，實施自己支持的政策，從而實現(xiàn)對國家和社會事務(wù)的治理。政黨只不過是工具，最終的落腳點(diǎn)在于政策的選擇。這種民主模式從歷史上看基本符合西方民主的發(fā)展要求，但是，它也逐漸顯示出后勁乏力。這一模式有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件是，不同的政黨代表不同的選民的利益，制定和實施不同的政策。然而，在現(xiàn)實中，西方民主國家中不同的政黨與代表不同群體利益的政策并不是一一對應(yīng)的關(guān)系，西方資產(chǎn)階級民主制度的性質(zhì)決定了其民主在本質(zhì)上是為資產(chǎn)階級的利益服務(wù)的。對于廣大人民來說，只不過是有權(quán)利每隔幾年選擇哪個政黨來實施為資產(chǎn)階級利益服務(wù)的政策。因此，廣大人民只有選擇政黨的權(quán)利，而無參與國家管理的權(quán)利。即使在資產(chǎn)階級內(nèi)部，不同的政黨與不同利益集團(tuán)支持的政策也不是一一對應(yīng)的關(guān)系，各政黨的執(zhí)政日趨同質(zhì)化，選民投票選擇不同的政黨并不意味著是在選擇不同的政策。美國學(xué)者愛潑斯坦就認(rèn)為：“大多數(shù)人投票贊成某個黨派的候選人并不意味這個同樣的大多數(shù)或任意大多數(shù)支持某一項政策，哪怕這個黨派所有的候選人都在鼓吹這項政策?！盵7]24西方民主只剩下選舉這一外在形式，其弊端顯而易見。

民主本具有多種模式，更何況西方民主模式也并非臻于完美，因此，不應(yīng)將西方模式視為民主的唯一模式，特別是不應(yīng)當(dāng)以此為標(biāo)準(zhǔn)，武斷地指責(zé)其他國家的人民探索民主的不同模式。中國特色社會主義的民主政治建設(shè)就是要探索中國自己的有效的民主模式，在這種模式中，中國共產(chǎn)黨不僅是唯一的執(zhí)政黨，而且是整個中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。中國共產(chǎn)黨不僅執(zhí)掌著政權(quán)，而且領(lǐng)導(dǎo)著國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各個方面的事務(wù)。中國特色社會主義的民主政治沒有選擇西方的民主模式，而是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么，這與民主就真的是互相對立的嗎？如果對比西方民主做具體分析，就不難發(fā)現(xiàn)，無論是從階級實質(zhì)上，還是從實現(xiàn)形式上，中國的民主政治都為超越西方民主模式的局限和困境提供了制度框架。從階級實質(zhì)上看，中國的社會主義性質(zhì)和中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)，決定了中國特色社會主義的民主政治能夠?qū)崿F(xiàn)廣大人民的最廣泛的民主，這與西方資產(chǎn)階級享有的民主具有實質(zhì)的不同。從實現(xiàn)途徑看，廣大人民享有的民主權(quán)利，不是通過選擇哪個黨為執(zhí)政黨來實現(xiàn)的，而是通過中國共產(chǎn)黨這個領(lǐng)導(dǎo)核心，制定和實施各方面事務(wù)的政策，來實現(xiàn)自己的民主權(quán)利。在這里，廣大人民的民主權(quán)利不是被表面的政黨選舉所架空，而是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，落實到政策的制定和實施中，從而能夠?qū)崿F(xiàn)人民的自身利益，這是比西方資本主義民主更高更切實的民主。當(dāng)然，社會主義民主政治只是為實現(xiàn)更高更切實的民主提供了制度框架，它能否得到有效運(yùn)行，就需要與之相適應(yīng)的一整套國家治理體系。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國目前的國家治理體系尚未充分落實這種更高更切實的民主，這就有損于黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的鞏固。因此，需要進(jìn)一步完善社會主義民主政治制度，使之更完備、更穩(wěn)定、更管用，讓人民能夠真正享有和切實感受到社會主義民主政治的優(yōu)越性，而不是紙上談兵、望梅止渴，這就是中國國家治理體系現(xiàn)代化之根本所在。

總之，國家治理體系現(xiàn)代化就是要使中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位在新的基礎(chǔ)上得到鞏固。這個新的基礎(chǔ)包含兩個層次的現(xiàn)實成績，一是中國共產(chǎn)黨能否將社會主義民主制度所具有的先進(jìn)性和真實性通過現(xiàn)代國家治理體系落實到人民的政治生活中，真正實現(xiàn)廣大人民的更高更切實的民主；二是中國共產(chǎn)黨能否領(lǐng)導(dǎo)人民在這一現(xiàn)代國家治理體系下，對國家社會各項事務(wù)進(jìn)行有效治理，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化成管理國家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會的效能，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位體現(xiàn)形式的轉(zhuǎn)型

社會主義民主制度為實現(xiàn)更高更切實的民主提供了制度框架，國家治理體系現(xiàn)代化的任務(wù)就是要完善相應(yīng)的制度體系，以落實社會主義更高更切實的民主。這其中的關(guān)鍵就在于如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，也就是中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中領(lǐng)導(dǎo)核心地位的體現(xiàn)方式和發(fā)揮的作用需要不斷改善和發(fā)展。

當(dāng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的合法性主要來源于歷史功績的時候，一元化領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的具體體現(xiàn)，也是唯一的體現(xiàn)方式。歷史功績的深遠(yuǎn)影響使得中國共產(chǎn)黨擁有巨大的人、權(quán)、財資源，更重要的是擁有人民的高度的心理認(rèn)同，再加上經(jīng)驗的慣性，革命時期形成的一元化領(lǐng)導(dǎo)自然就成為中國共產(chǎn)黨治理新中國的方式，并作為唯一正確的方式不斷得到強(qiáng)化，任何微小的改變都會被看作是對黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的威脅。毛澤東曾將這種一元化的領(lǐng)導(dǎo)方式概括為32字領(lǐng)導(dǎo)原則，即：“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散，黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責(zé)。”[8]57毛澤東對此解釋到：“關(guān)于黨委的責(zé)任，是說大事由它首先作出決定，并且在執(zhí)行過程中加以檢查”，“大權(quán)獨(dú)攬”是指“主要權(quán)力應(yīng)當(dāng)集中于中央和地方黨委的集體，用以反對分散主義”，毛澤東還特地反問到：“難道大權(quán)可以分?jǐn)垎?？”[8]57這32字領(lǐng)導(dǎo)原則說明，在當(dāng)時的歷史條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的涵義就是中央和地方各級黨委“大權(quán)獨(dú)攬”，對“大事”擁有無可置疑的決定權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)。對于中央層的權(quán)力運(yùn)行，毛澤東解釋得更為明確，他說：“大政方針在政治局，具體部署在書記處。只有一個‘政治設(shè)計院’，沒有兩個‘政治設(shè)計院’。大政方針和具體部署，都是一元化，黨政不分。具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機(jī)構(gòu)及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機(jī)構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央。”[8]268-269這就是說，政治局和書記處對大政方針作出決策和具體部署，政府只是執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在這一原則中，雖然強(qiáng)調(diào)黨對“大政方針”和“大事”獨(dú)攬決定權(quán)，沒有要求事事必決，但是，在實踐中，由于對“大事”與“小事”沒有嚴(yán)格的科學(xué)的區(qū)分，如果“小事”處理不當(dāng)也會發(fā)展成為影響全局的“大事”，“大權(quán)獨(dú)攬”就必然發(fā)展到“事事獨(dú)攬”。最后就造成，無論是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、五年計劃、年度計劃這樣的“大事”，還是工廠生產(chǎn)、農(nóng)民喂豬這樣的“小事”，中央和地方各級黨委都事無巨細(xì)，全部納入決策范圍，政府只是貫徹執(zhí)行。

在當(dāng)時的時代背景下，中國共產(chǎn)黨的歷史威望使得其一元化的領(lǐng)導(dǎo)具有空前的合法性，全體人民從思想到行動上都十分認(rèn)同。這樣的國家治理體系當(dāng)然具有高效、責(zé)任、和諧等現(xiàn)代國家治理體系的特點(diǎn)。同時，以革命者為主要成分所組成的中國共產(chǎn)黨造就了當(dāng)時清廉為民的政治文化生態(tài)，在這種政治文化生態(tài)下的國家治理體系也就具有了公平、透明、廉潔的特征。因此，以一元化領(lǐng)導(dǎo)為原則的國家治理體系在建國后的相當(dāng)長時期內(nèi)，對于恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會主義改造、動員全國力量進(jìn)行社會主義建設(shè)起到了巨大的保障作用，社會主義制度“集中力量辦大事”的優(yōu)越性相當(dāng)程度是由于一元化領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮了作用。

按照現(xiàn)代國家治理體系的特征來評判，盡管一元化領(lǐng)導(dǎo)體系具有現(xiàn)代國家治理體系的大部分特征，但是，它唯獨(dú)缺乏民主和法治這兩個特征。問題的關(guān)鍵是，民主和法治在現(xiàn)代國家治理體中恰恰是最基礎(chǔ)、最重要、最核心的特征和價值，它們決定了其它特征是否具有穩(wěn)定性和可延續(xù)性。由于沒有民主和法治的支撐，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)合法性的歷史來源逐漸減弱，黨內(nèi)革命家一代逐漸逝去，一元化領(lǐng)導(dǎo)體系所具有的高效、責(zé)任、和諧、公平、透明、廉潔等特征也逐漸喪失，甚至走向反面。因此，一元化領(lǐng)導(dǎo)體系不是現(xiàn)代國家治理體系。國家治理體系現(xiàn)代化不是要實現(xiàn)其某一部分價值和特征，而是要整體實現(xiàn)現(xiàn)代國家治理體系所要求的民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧的價值和特征，使它們在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一、互相聯(lián)動。

由于一元化領(lǐng)導(dǎo)體系的這種重大缺陷，它在社會主義建設(shè)和國家治理中逐漸暴露其弊端，特別是成為“文化大革命”的一個重要原因，中國共產(chǎn)黨為此付出了沉重的代價。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)帶來的最主要的弊端就是造成權(quán)力過分集中、黨政不分。鄧小平曾深刻指出：“在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！盵9]328-329在黨的中心任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檫M(jìn)行社會主義建設(shè)的歷史條件下，沒有民主和法治支撐的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式不再具有原來的高效、責(zé)任、和諧、公平、透明、廉潔等特征，它越來越不能適應(yīng)中國特色社會主義建設(shè)的快速發(fā)展。

一元化領(lǐng)導(dǎo)原則的這些弊端使其社會認(rèn)同逐漸降低，同時，它長期以來又是與黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位等同對待的，這就造成黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的社會認(rèn)同也隨之逐漸減低的連帶效應(yīng)。這樣，進(jìn)入改革開放的新時期后，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位這個本來毫無疑問的事實不斷遭到質(zhì)疑。面對質(zhì)疑，中國共產(chǎn)黨堅定地提出了四項基本原則，其核心就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。在一元化領(lǐng)導(dǎo)原則綁架并侵蝕了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的情況下，鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)就必須解除一元化領(lǐng)導(dǎo)與黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位之間的對等關(guān)系，將二者作出明確區(qū)分，消除黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的一元化色彩，確立一種新的、符合國家治理體系現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)導(dǎo)原則，這就是“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)原則。

總攬全局，協(xié)調(diào)各方的提法最早形成于1987年黨的十二屆七中全會，趙紫陽在全會預(yù)備會上的講話中指出：“黨政不分使黨委處于行政工作第一線，甚至成為矛盾的一個方面，黨政分開，可以使黨處在超脫的、駕馭矛盾和總攬全局的地位，從而發(fā)揮‘協(xié)調(diào)各方’的領(lǐng)導(dǎo)作用?！盵10]381不久后召開的黨的十三大再次從黨政分開的角度，強(qiáng)調(diào)了黨要駕馭矛盾、總攬全局，發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的作用，這實際上明確了政治體制改革的方向。此后，總攬全局和協(xié)調(diào)各方逐漸成為黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義建設(shè)各項事業(yè)的主要原則和方式?？倲埲志褪且弥袊厣鐣髁x理論武裝全黨，要正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者關(guān)系，把握“抓住機(jī)遇，深化改革，擴(kuò)大開放，促進(jìn)發(fā)展，保持穩(wěn)定”[11]450的大局；協(xié)調(diào)各方就是要調(diào)動各方面的積極性，同心協(xié)力，消除不安定因素。

隨著認(rèn)識的不斷深化，中國共產(chǎn)黨又賦予了總攬全局、協(xié)調(diào)各方原則更重要的意義。1997年黨的十五大確立了依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，并強(qiáng)調(diào)依法治國“把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚(yáng)人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”[12]27。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用最終定位在“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”上。從“大權(quán)獨(dú)攬，小權(quán)分散”到“總攬全局”，從“黨委決定，各方去辦”到“協(xié)調(diào)各方”，這就改變了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的涵義，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，不再意味著強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，而是要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則。并且，這一原則實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主和法治的統(tǒng)一。有了民主和法治的支撐，又實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和體系的轉(zhuǎn)型，這樣的國家治理體系必將具備現(xiàn)代國家治理體系的全部特征，并重新鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性。至此，中國國家治理體系找準(zhǔn)了前進(jìn)的方向。

三、發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的具體路徑

確立了“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)原則和依法治國的基本方略，中國共產(chǎn)黨在這條軌道上繼續(xù)探索。江澤民在2001年慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上對總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則做出了闡釋，他指出：“要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用。”[13]165江澤民的闡釋實際上點(diǎn)明了發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的具體路徑，即處理好黨與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體等各方面之間的關(guān)系，并在這個過程中完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。不可否認(rèn)，一元化的領(lǐng)導(dǎo)和總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)都是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是，后者與前者相比較，中國共產(chǎn)黨與人大、政府、政協(xié)和人民團(tuán)體的關(guān)系發(fā)生了重大變化。在一元化的領(lǐng)導(dǎo)體系中，中國共產(chǎn)黨是唯一的決策者，其他主體都是執(zhí)行者。而且，正如鄧小平指出的那樣，各級黨委的決策又都集中于書記一人，從而演化為個人領(lǐng)導(dǎo)。因此，要改變一元化領(lǐng)導(dǎo)體系所設(shè)定的黨與人大、政府、政協(xié)和人民團(tuán)體的關(guān)系，充分發(fā)揮各主體的作用。

江澤民的講話提出了問題，關(guān)鍵就看如何解題了。2001年黨的十五屆六中全會給予了初步回答，全會指出：“總攬全局、協(xié)調(diào)各方，是中央和地方各級黨委在同級各種組織中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用的基本原則，必須始終堅持。黨委要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)同發(fā)揚(yáng)人民民主、嚴(yán)格依法辦事、尊重客觀規(guī)律有機(jī)地統(tǒng)一起來，善于協(xié)調(diào)關(guān)系，凝聚力量，調(diào)動各方面積極性，支持同級各種組織依照法律和各自章程開展工作，充分發(fā)揮作用。各級人大、政府、政協(xié)和人民團(tuán)體以及其他組織中的黨組織和黨員干部，都要增強(qiáng)黨的觀念，堅決貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和黨委的決定。堅持和完善人民代表大會制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作、政治協(xié)商制度，堅決抵制西方多黨制和三權(quán)鼎立等政治模式的影響?！盵13]245這就從黨組織協(xié)調(diào)凝聚各方面的力量、黨員干部貫徹黨的路線方針政策、完善相應(yīng)的制度等方面來落實黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在這里，中國共產(chǎn)黨不再是國家治理的唯一決策主體，人大、政府、政協(xié)和人民團(tuán)體都要發(fā)揮其在國家治理中的主體作用，中國共產(chǎn)黨既是決策的主體之一，又是協(xié)調(diào)的樞紐，各治理主體通過中國共產(chǎn)黨的協(xié)調(diào)發(fā)揮合力。此外，全會還明確了黨委內(nèi)部議事和決策的基本制度，即“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”[13]244，從而改變了決策權(quán)集中于書記一人的狀態(tài)，決策科學(xué)化和民主化成為黨內(nèi)決策的價值取向。這就從黨內(nèi)、黨外兩個方面糾正了原來一元化領(lǐng)導(dǎo)體系的弊端

此后，中國共產(chǎn)黨對于總攬全局、協(xié)調(diào)各方的認(rèn)識，沿著上述路徑逐漸展開，形成了發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用的多維格局。其主要內(nèi)容包括，中國共產(chǎn)黨要支持人民代表大會依法履行職能，使黨的主張經(jīng)過法律程序成為國家意志；要支持政府履行法定職能，推進(jìn)依法行政；要支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)；要支持工會、共青團(tuán)和婦聯(lián)等人民團(tuán)體依法開展工作，參與社會管理和公共服務(wù)；要發(fā)展基層民主，等等。

上述對黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的探索雖然逐漸深入，但還只是認(rèn)識層面上的解答，是致力于形成對總攬全局、協(xié)調(diào)各方這一原則的統(tǒng)一認(rèn)識。當(dāng)人們的認(rèn)識經(jīng)過多年的探討宣傳達(dá)成統(tǒng)一之后，如何落實自然就提上日程，這就要體現(xiàn)在具體的國家治理體系中。2012年，黨的十八提出：“要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家”[14]20。這就把發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用落腳在黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國家。2013年黨的十八屆三中全會又提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，習(xí)近平對這一目標(biāo)解釋到：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。”[15]91“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就是要適應(yīng)時代變化，既改革不適應(yīng)實踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化。”[15]92這就是說，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則要體現(xiàn)在具體的制度機(jī)制中。這包括，推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)，完善中國特色社會主義法律體系，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度，健全人大討論、決定重大事項制度；推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，建立健全決策咨詢制度；健全基層選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制，推進(jìn)基層協(xié)商制度化；堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，建設(shè)法治中國，等等。當(dāng)這些制度機(jī)制得以落實執(zhí)行之時，就是中國共產(chǎn)黨真正發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用并鞏固其領(lǐng)導(dǎo)核心地位的時候，現(xiàn)代國家治理體系所追求的民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧等價值在黨的領(lǐng)導(dǎo)下也將得以全面實現(xiàn)。只有此時，社會主義制度所提供的更高更切實的民主不再是理論上的框架，而是真切的現(xiàn)實。只有此時，我們才能肯定地宣布，中國真正實現(xiàn)了比資本主義民主制度更高更切實的社會主義民主。

中國共產(chǎn)黨在國家治理體系中發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，除了依賴于建立健全一整套與之相適應(yīng)的制度機(jī)制以外，還需要另外一個重要條件，這就是中國共產(chǎn)黨自身要具備發(fā)揮作用、鞏固其領(lǐng)導(dǎo)核心地位的資質(zhì)或者能力，這是國家治理體系現(xiàn)代化的主觀條件。然而，在新形勢下，中國共產(chǎn)黨面臨著嚴(yán)峻的執(zhí)政考驗、改革開放考驗、市場經(jīng)濟(jì)考驗、外部環(huán)境考驗，存在著精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險，這些都使中國共產(chǎn)黨存在著不能勝任國家治理體系領(lǐng)導(dǎo)核心地位的可能。因此，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)就顯得尤為重要?？梢哉f，國家治理體系現(xiàn)代化關(guān)鍵在黨。

正是在這個意義上，黨的建設(shè)有一個非常明確的核心目的，就是要確保黨始終成為中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心。為了達(dá)到這一目的，就要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，保持黨的純潔性和先進(jìn)性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平，提高拒腐防變和抵御風(fēng)險能力。其中，最核心的就是要始終保持中國共產(chǎn)黨為人民服務(wù)和執(zhí)政為民的本質(zhì)，這是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民當(dāng)家作主、依法治國的基石。此外，黨的治理體系現(xiàn)代化對于國家治理體系現(xiàn)代化也具有非常重要的意義，要通過發(fā)展黨內(nèi)民主帶動人民民主，通過加強(qiáng)依規(guī)治黨推動依法治國。當(dāng)中國共產(chǎn)黨成為一個治理體系現(xiàn)代化的組織、并始終保持其執(zhí)政為民本質(zhì)的時候，中國國家治理體系現(xiàn)代化就具備了最重要的主觀條件，黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用就能夠充分彰顯，其領(lǐng)導(dǎo)核心地位的鞏固也就有了最可靠的保障。

綜上所述，在國家治理體系現(xiàn)代化中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不是在多元化中被淡化，而是要不斷鞏固，其合法性從歷史遺產(chǎn)轉(zhuǎn)換到現(xiàn)實成績；中國共產(chǎn)黨發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的表現(xiàn)形式要從一元化領(lǐng)導(dǎo)向總攬全局、協(xié)調(diào)各方轉(zhuǎn)型；這種轉(zhuǎn)型需要建立和完善一系列的制度機(jī)制，需要全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，實現(xiàn)黨的治理體系現(xiàn)代化。這不是西方民主理論和治理理論偏見中的“一黨專政”，恰恰相反，這是中國特色國家治理體系現(xiàn)代化的特有優(yōu)勢。所有這些都?xì)w結(jié)為一點(diǎn)，國家治理體系現(xiàn)代化的要義在于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，而不是對西方民主制度邯鄲學(xué)步。

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[責(zé)任編輯：馬祺]

[中圖分類號]D25

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4307(2016)01-0008-06

[作者簡介]袁紅(1979—)，女，湖北武漢人，北京師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師，博士后研究人員，主要從事中共黨史黨建、馬克思主義中國化、中國政治學(xué)研究。

[基金項目]本文系北京師范大學(xué)青年教師基金項目“中國共產(chǎn)黨推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化研究”(SKXJS2014011)的階段性研究成果。

[收稿日期]2015-11-18