政府環(huán)境治理中存在的法律問(wèn)題與對(duì)策分析

柯鷺珊

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州　350116)

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政府環(huán)境治理中存在的法律問(wèn)題與對(duì)策分析

柯鷺珊

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州350116)

政府作為在環(huán)境治理領(lǐng)域的主要力量，在取得一系列治理成績(jī)的同時(shí)也出現(xiàn)了一些問(wèn)題：各級(jí)政府職能設(shè)置的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象仍然存在，政府各部門之間的環(huán)境治理職能交叉現(xiàn)象突出；一些環(huán)境治理政策在執(zhí)行中出現(xiàn)偏差，總量控制制度執(zhí)行力度不夠，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的作用受限等；社會(huì)多元主體對(duì)政府環(huán)境治理的監(jiān)督與制約效果仍不明顯。文章主要對(duì)政府環(huán)境治理中出現(xiàn)的問(wèn)題從靜態(tài)的職能設(shè)置到動(dòng)態(tài)的環(huán)境治理及監(jiān)督出現(xiàn)的法律問(wèn)題進(jìn)行分析，從法律的層面上探尋產(chǎn)生這些問(wèn)題的深層次原因，并提出完善政府環(huán)境治理的建議。

政府環(huán)境治理；職能設(shè)置；環(huán)境監(jiān)管；法律責(zé)任；多元主體

一、問(wèn)題初探：從靜態(tài)環(huán)境職能設(shè)置到動(dòng)態(tài)環(huán)境治理與監(jiān)督

(一)職能設(shè)置不合理

1．不同層級(jí)政府職能設(shè)置的“職責(zé)同構(gòu)”現(xiàn)象。職責(zé)同構(gòu)“是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致”。[1]職責(zé)同構(gòu)反映在我國(guó)環(huán)境治理中一個(gè)明顯的特點(diǎn)就是中央政府與地方政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容大體一致。我國(guó)行政層級(jí)分為中央、省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)共五級(jí)，不同級(jí)別的政府有不同的職能權(quán)限范圍，但在有關(guān)環(huán)境資源保護(hù)的法律法規(guī)中，卻經(jīng)常出現(xiàn)“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)……”的文字，這意味著地方各級(jí)人民政府在環(huán)境治理中職能趨于一致。例如，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》)第二十四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和沿海地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)”，這樣的規(guī)定表面上擴(kuò)大了海洋保護(hù)的義務(wù)主體，但實(shí)踐中卻使各級(jí)政府的海洋保護(hù)的權(quán)限模糊不清。中央政府及地方政府都管理服務(wù)一樣的事情，很可能出現(xiàn)要么每一級(jí)政府都管，要么每一級(jí)政府都不管的兩種極端情況。

2．不同類型環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職能交叉現(xiàn)象?，F(xiàn)階段，我國(guó)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)最突出的問(wèn)題是資源管理部門和環(huán)境管理部門之間職能交叉導(dǎo)致的重復(fù)管理或管理漏洞現(xiàn)象。我國(guó)資源管理部門主要涉及農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)土資源部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局等部門，這些部門在從事各自領(lǐng)域內(nèi)的資源管理的同時(shí)也涉及到相關(guān)的環(huán)境保護(hù)，這就與環(huán)保部門環(huán)境保護(hù)職能產(chǎn)生了交叉管理、重復(fù)管理的現(xiàn)象。例如，在海洋環(huán)境保護(hù)方面，環(huán)保部指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作，國(guó)家海洋局也具有組織、管理、監(jiān)督海洋環(huán)境保護(hù)工作，二者出現(xiàn)了海洋環(huán)境保護(hù)職能的交叉。據(jù)有關(guān)部門研究，中央政府53項(xiàng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能，環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)40%，其他9個(gè)部門承擔(dān)60%；環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)的21項(xiàng)職能，環(huán)境保護(hù)部門獨(dú)立承擔(dān)的占52%，與其他部門交叉的占43%。[2]不同類型環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職能交叉現(xiàn)象，既浪費(fèi)了有限的環(huán)境行政資源，也降低了環(huán)境管理效率。

(二)環(huán)境監(jiān)管法律漏洞及相關(guān)政策的實(shí)施力度不足

1．政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任偏差。政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任主要涉及行政責(zé)任和刑事責(zé)任兩大類型。政府環(huán)境監(jiān)管行政責(zé)任作為法律責(zé)任的一種類型，其核心是以特定的法律條文設(shè)定或規(guī)定違反環(huán)境監(jiān)管法定義務(wù)的責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任的行為模式及其法律后果。[3]在《環(huán)保法》中，環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任形式主要體現(xiàn)在對(duì)相關(guān)責(zé)任人員的行政處分上，責(zé)任形式設(shè)置單一，且行政處罰這一方式威懾力有限，無(wú)法涵蓋政府違反所承擔(dān)的環(huán)境監(jiān)管職能而導(dǎo)致的不利后果，所以行政處罰并不能有效的防范有關(guān)責(zé)任人員的違法失職行為。雖然刑法中也規(guī)定了“環(huán)境監(jiān)管失職罪”這一罪名，責(zé)任主體主要為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員。但從司法實(shí)踐看，被判處環(huán)境監(jiān)管失職罪的基本是具體職能部門的相關(guān)人員，而對(duì)地方環(huán)境政策的制定者及監(jiān)督管理責(zé)任主體的政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任追究力度明顯不夠。在承擔(dān)責(zé)任的主體上，受到問(wèn)責(zé)的政府有關(guān)責(zé)任人員的比例較小。政府雖然是環(huán)境政策的制定者，但是實(shí)踐中環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的責(zé)任承擔(dān)主體卻主要落在了環(huán)境保護(hù)部門及其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門。政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的缺失，不利于有效履行環(huán)境監(jiān)管法律職責(zé)。

2．環(huán)境污染總量控制制度執(zhí)行力度不夠。目前，我國(guó)規(guī)定了總量控制制度主要在大氣污染防治、水污染防治、主要礦產(chǎn)資源的開(kāi)采方面，立法較為分散，缺乏一部統(tǒng)一的有關(guān)總量控制的法律。我國(guó)實(shí)施的總量控制制度，并非自上而下匯總所有點(diǎn)源排放情況，而是在制定國(guó)家總量削減目標(biāo)后，層層分解落實(shí)區(qū)域目標(biāo)指標(biāo)。[4]所以在具體到企業(yè)的總量控制目標(biāo)主要由當(dāng)?shù)卣o予分配。實(shí)踐中，違反總量控制的具體行為主要有兩種，一種行為是企業(yè)的超量排污，二是有關(guān)部門的管理缺失導(dǎo)致的總量超標(biāo)，但是導(dǎo)致這兩種行為的實(shí)質(zhì)還是在于政府未盡到相應(yīng)的監(jiān)督管理責(zé)任?？偭靠刂浦贫葘?duì)于政府來(lái)說(shuō)還未真正成為一項(xiàng)硬性約束指標(biāo)。再者，總量控制制度并不是一項(xiàng)孤立的制度，與總量控制制度密切相關(guān)的一項(xiàng)主要制度是排污許可證制度。但是在實(shí)施過(guò)程中，這兩項(xiàng)制度并沒(méi)有一起有效的發(fā)揮作用。由于政府對(duì)總量控制制度的總量與排污許可證制度中的排污許可量累計(jì)量并沒(méi)有放在一起考量，這導(dǎo)致了在具體實(shí)踐中，可能出現(xiàn)雖然每個(gè)企業(yè)符合了排污許可的要求，但是所有企業(yè)的累加排放量卻超出了總量控制目標(biāo)的情況。綜合上述分析，由于缺乏與總量控制制度有效銜接的排污許可證制度及相應(yīng)的監(jiān)督及責(zé)任追究機(jī)制導(dǎo)致總量控制制度完成效果上并不理想。

3．《環(huán)評(píng)法》中的“補(bǔ)辦條款”導(dǎo)致環(huán)評(píng)實(shí)施效果不佳。2003年9月1日，實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》)作為第一部我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)領(lǐng)域的專門性法律，對(duì)我國(guó)環(huán)境污染的事前預(yù)防起到了重大作用，但是該法律中三十一條的規(guī)定(簡(jiǎn)稱“補(bǔ)辦條款”)卻嚴(yán)重制約了《環(huán)評(píng)法》的實(shí)施效果。有學(xué)者隨機(jī)抽取深圳市的80本環(huán)境影響報(bào)告書為樣本，對(duì)環(huán)評(píng)程序的啟動(dòng)時(shí)間作了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果是：只有15%的建設(shè)項(xiàng)目按照法定要求在建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究階段啟動(dòng)，58.75%的項(xiàng)目在可行性研究報(bào)告或規(guī)劃設(shè)計(jì)完成后啟動(dòng)，而更有26.25%的項(xiàng)目在施工期或運(yùn)營(yíng)期啟動(dòng)，這是純粹為應(yīng)付有關(guān)規(guī)定而補(bǔ)作。[5](P84)《環(huán)評(píng)法》“補(bǔ)辦條款”這一漏洞與環(huán)境影響評(píng)價(jià)事前預(yù)防的原則背道而馳，給企業(yè)留下了事前逃避環(huán)評(píng)的空間，加大了環(huán)境污染的可能性。

(三)政府環(huán)境治理監(jiān)督制約機(jī)制中社會(huì)多元主體作用有限

1．社會(huì)多元主體環(huán)境信息獲取偏差。在環(huán)境治理領(lǐng)域，社會(huì)多元主體是除了政府之外的重要依靠力量，社會(huì)多元主體主要包括公民、企業(yè)、社區(qū)機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織等社會(huì)組織性質(zhì)的主體。隨著社會(huì)整體環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高，社會(huì)多元主體活躍在環(huán)境治理的各個(gè)領(lǐng)域，在推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)進(jìn)步的同時(shí)，也存在一些問(wèn)題。首先是社會(huì)多元主體的環(huán)境信息獲取內(nèi)容有限，環(huán)境知情權(quán)得不到政府的充分保障。從知情權(quán)的對(duì)象看，主要是針對(duì)政府的政務(wù)信息，從知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和途徑上，也主要依賴政府的信息公開(kāi)。[6]在我國(guó)，雖然有關(guān)環(huán)境信息的發(fā)布主要由政府發(fā)布，但是政府發(fā)布的信息形式主要是環(huán)境質(zhì)量公報(bào)。在環(huán)境質(zhì)量公報(bào)中，主要是一些靜態(tài)的，已經(jīng)取得的環(huán)境治理成果或是一些未完成的環(huán)境治理問(wèn)題，對(duì)于一些實(shí)時(shí)的環(huán)境信息及重大環(huán)境問(wèn)題的決策信息往往很少提及，社會(huì)多元主體環(huán)境信息獲取的內(nèi)容有限。再者，社會(huì)多元主體環(huán)境信息獲取渠道偏少，對(duì)于環(huán)境管理部門發(fā)布環(huán)境信息義務(wù)、發(fā)布的內(nèi)容、形式、渠道并沒(méi)有相關(guān)的具體規(guī)定。正是這種信息的不對(duì)稱、不充分、不及時(shí)，才使公眾對(duì)重大的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難以把握，使得公眾參與的意識(shí)和積極性不高，也無(wú)法做出準(zhǔn)確的判斷和提出意見(jiàn)建議。[7]

2．社會(huì)多元主體對(duì)環(huán)境治理決策的影響力小。社會(huì)多元主體包括公民個(gè)人、企業(yè)、社團(tuán)組織、基金會(huì)等各類非政府組織。廣泛而實(shí)質(zhì)性的社會(huì)多元主體參與為決策者提供了更多的信息和更多的替代行為，從而增強(qiáng)社會(huì)大眾的價(jià)值認(rèn)知與政府政策熔于一爐的可能性。[8]目前，社會(huì)多元主體參與環(huán)境治理決策的途徑主要有參加聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、意見(jiàn)征集等形式。雖然聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的形式給社會(huì)多元主體一個(gè)利益表達(dá)的機(jī)會(huì)，但是能夠有機(jī)會(huì)參加會(huì)議的僅占少數(shù)，而且對(duì)于社會(huì)多元主體的利益訴求，對(duì)于決策所能發(fā)揮的影響力到底有多大分量，沒(méi)有法律規(guī)定。對(duì)于意見(jiàn)征集、問(wèn)卷調(diào)查等書面的參與決策形式，很多時(shí)候只是形式，對(duì)社會(huì)多元主體意見(jiàn)的統(tǒng)計(jì)分析、采納與否等反饋工作都沒(méi)有落實(shí)，這很容易導(dǎo)致社會(huì)多元主體的參與流于形式，而沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性作用。

二、追本溯源：政府環(huán)境治理存在的法律問(wèn)題分析

(一)職能設(shè)置不合理的原因

1．不同層級(jí)政府職能設(shè)置高度統(tǒng)一。《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條及第一百零七條分別規(guī)定的中央政府及地方政府的職權(quán)，“中央政府領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”，地方政府“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)”，從這兩條的表述來(lái)看中央跟地方在一些職能上是高度重合的。在環(huán)境治理政府職能的縱向設(shè)置上，《環(huán)保法》不管是在“環(huán)境監(jiān)督管理”“保護(hù)和改善環(huán)境”還是在“治理環(huán)境污染和其他公害”的章節(jié)中，涉及行政主體的條文都是以“各級(jí)人民政府”或“國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)人民政府”為開(kāi)頭的，這導(dǎo)致了各級(jí)政府在環(huán)境治理領(lǐng)域所承擔(dān)的職能大體一致。不管是從國(guó)家根本大法的規(guī)定上還是具體環(huán)境保護(hù)部門法的規(guī)定上，都存在著對(duì)政府職能設(shè)置的同構(gòu)問(wèn)題。根據(jù)委托代理理論，當(dāng)委托方(中央政府)與被委托方(地方政府)之間信息不對(duì)稱且存在利益沖突時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生委托代理問(wèn)題，雙方會(huì)圍繞著治理目標(biāo)、治理資源和權(quán)責(zé)分配不斷展開(kāi)拉鋸。[9]

2．不同類型環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的職能交叉根源。在政府有關(guān)環(huán)境管理部門職能的橫向設(shè)置中，由于環(huán)境領(lǐng)域涉及面廣，導(dǎo)致?lián)碛协h(huán)境管理職能部門眾多。環(huán)保機(jī)構(gòu)成立前，環(huán)境保護(hù)職能分散在各個(gè)部門中，專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)成立后，原先分散在各個(gè)部門的環(huán)境保護(hù)職能并未撤銷，從而導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)部門與其他有關(guān)環(huán)境資源管理部門之間出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象。

(二)環(huán)境治理政策的落實(shí)及監(jiān)管法律責(zé)任偏差

1．實(shí)踐中政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任缺位。在環(huán)境治理領(lǐng)域，政府和人民之間存在著環(huán)境利益的委托管理關(guān)系，作為人民利益代表人的政府需要把公民的環(huán)境公共利益放在首位，并切實(shí)擔(dān)負(fù)起實(shí)現(xiàn)和維護(hù)環(huán)境公共利益的責(zé)任。[10](P45)在政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任的追究上，主要涉及《環(huán)保法》第六十七條和第六十八條，其責(zé)任承擔(dān)方式是行政處分，具體有“記過(guò)、記大過(guò)或者降級(jí)處分，造成嚴(yán)重后果的給予撤職或者開(kāi)除處分，主要責(zé)任人員應(yīng)引咎辭職”。這些規(guī)定對(duì)于“造成嚴(yán)重后果的”這一表述過(guò)于抽象籠統(tǒng)，在法律適用中極易出現(xiàn)爭(zhēng)議。而且從“記過(guò)”到“引咎辭職”的處分類型中，并沒(méi)有具體說(shuō)明每一種處分所對(duì)應(yīng)的違法行為種類，在適用中留有太大的自由裁量空間。

雖然《刑法》中規(guī)定了環(huán)境監(jiān)管失職罪，責(zé)任主體主要為負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家工作人員。從司法實(shí)踐看，被判處環(huán)境監(jiān)管失職罪的基本是具體職能部門的相關(guān)人員，而對(duì)地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，因決策失誤造成重大環(huán)境污染事故，或嚴(yán)重干擾正常環(huán)境執(zhí)法，包庇、縱容、放任環(huán)境違法行為導(dǎo)致轄區(qū)環(huán)境惡化的行為卻逃避了嚴(yán)肅的刑事追究。[11]即使新《環(huán)保法》在環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任規(guī)定上擴(kuò)大了責(zé)任承擔(dān)者主體范圍，將“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員”擴(kuò)大到“地方各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”，但法條中列舉的違法行為都是一些具體環(huán)境執(zhí)法活動(dòng)，主要針對(duì)的是環(huán)境保護(hù)主管部門及其他負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門人員的違法行為的追究。對(duì)于政府環(huán)境政策的制定與落實(shí)情況卻沒(méi)有納入到法律責(zé)任追究的范圍內(nèi)，政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任承擔(dān)范圍與其享有的權(quán)力并不一致。我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管，無(wú)論主體還是內(nèi)容，都缺乏相關(guān)法律法規(guī)具體加以細(xì)化，[12]政府環(huán)境監(jiān)管法律行政責(zé)任及刑事責(zé)任的規(guī)定不能有效監(jiān)督制約到實(shí)踐中政府的環(huán)境監(jiān)管行為。

2．缺乏總量控制制度的具體實(shí)施措施及責(zé)任追究機(jī)制不足。首先，在立法上，我國(guó)法律中有關(guān)總量控制制度的法律主要集中在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等單行法律法規(guī)中，作為環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)保法》并未將總量控制制度作為基本制度加以規(guī)定，總量控制制度效力層次并不高。再者，在具體實(shí)施措施上，法律僅僅規(guī)定目標(biāo)意義上的總量控制制度，對(duì)于總量控制制度的具體實(shí)施措施卻并沒(méi)有明確的立法?！洞髿馕廴痉乐畏ā贰端廴痉乐畏ā贰逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》都只是規(guī)定“總量控制制度的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。但是到目前，這些“具體規(guī)定”并未具體化。[13]還有，在總量控制制度與排污許可證制度的銜接上，現(xiàn)有的法律法規(guī)的規(guī)定仍局限在對(duì)于企業(yè)的總量控制與排污許可量的銜接上，如《大氣污染防治法》規(guī)定的“有大氣污染物總量控制任務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位，必須按照核定的主要大氣污染物排放總量和許可證規(guī)定的排放條件排放污染物”，但是對(duì)于區(qū)域總量控制目標(biāo)與排污許可累加總量控制目標(biāo)銜接卻無(wú)明確的法律法規(guī)給予規(guī)定。最后，在總量控制的責(zé)任追究機(jī)制上，對(duì)于企業(yè)的處罰主要類型有暫停審批新增污染物排放總量建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件、限期治理及罰款，對(duì)于政府部門人員違反法律法規(guī)的行為，主要承擔(dān)責(zé)任的方式是行政處分。通過(guò)分析，對(duì)于總量控制制度的責(zé)任處罰偏輕，對(duì)于企業(yè)完成總量控制目標(biāo)及政府的威懾作用有限。

3．環(huán)評(píng)中缺乏對(duì)“補(bǔ)辦條款”的限制措施?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(簡(jiǎn)稱《環(huán)評(píng)法》)第33條對(duì)于“補(bǔ)辦條款”幾乎沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的限制措施，對(duì)于企業(yè)根據(jù)“補(bǔ)辦條款”而做出的先建后環(huán)評(píng)的項(xiàng)目的處罰僅僅是“責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)；逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，可以處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款”，這些規(guī)定對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)并不具有威懾力。同時(shí)對(duì)于企業(yè)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)的程序，《環(huán)評(píng)法》中并沒(méi)有比正常的環(huán)評(píng)程序更加嚴(yán)格的規(guī)定，對(duì)于環(huán)評(píng)的項(xiàng)目、內(nèi)容、指標(biāo)也沒(méi)有針對(duì)具體情況進(jìn)行調(diào)整。盡管對(duì)于環(huán)評(píng)的補(bǔ)辦有兩種結(jié)果，一是因履行了環(huán)評(píng)程序而給予通過(guò)，二是因?yàn)榫哂袊?yán)重污染環(huán)境的可能而被否決。但實(shí)踐中被否決的情況并不常見(jiàn)，因?yàn)榉駴Q一個(gè)已開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目可能造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)于企業(yè)與政府都是一項(xiàng)巨大的壓力。我國(guó)環(huán)評(píng)實(shí)踐證明，以犧牲更長(zhǎng)遠(yuǎn)的公眾環(huán)境權(quán)益為代價(jià)保全當(dāng)前已投資利益的做法是普遍存在的。[5](P83)

(三)社會(huì)多元主體參與環(huán)境治理規(guī)定的不足

1．環(huán)境信息公開(kāi)制度不健全。“以公開(kāi)為原則，以限制為例外”，這已是當(dāng)下世界范圍內(nèi)政府信息公開(kāi)立法的基本原則。[14]雖然今年起實(shí)施的新《環(huán)保法》設(shè)立專章規(guī)定了“環(huán)境信息公開(kāi)與公眾參與”內(nèi)容，但是，通過(guò)分析這一章節(jié)的規(guī)定，在環(huán)境信息的公開(kāi)內(nèi)容主要涉及事后公開(kāi)上，如環(huán)境質(zhì)量公報(bào)的發(fā)布、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境行政許可、行政處罰等事后監(jiān)督內(nèi)容，而對(duì)于環(huán)境的事前決策及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防上，法條中規(guī)定的只有“依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目”，而對(duì)于其他環(huán)境決策的制定，社會(huì)公眾很難通過(guò)政府的主動(dòng)公開(kāi)而知曉，很多情況下都是決策之后出問(wèn)題才得以被社會(huì)普通大眾所知。再者，雖然法律規(guī)定了環(huán)境信息公開(kāi)主體主要有政府、環(huán)境保護(hù)主管部門、其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及企業(yè)，但對(duì)于這些部門環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容、形式、渠道沒(méi)有規(guī)定，特別是對(duì)于一些職能出現(xiàn)交叉的部門對(duì)于同一環(huán)境信息的發(fā)布如何協(xié)調(diào)也沒(méi)有涉及。環(huán)境信息公開(kāi)制度的不健全導(dǎo)致社會(huì)多元主體的環(huán)境知情權(quán)得不到有效保障。

2．社會(huì)多元主體參與環(huán)境治理決策效力不明確。在我國(guó)《環(huán)保法》中有關(guān)社會(huì)多元主體參與環(huán)境治理決策的只有第56條，針對(duì)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾意見(jiàn)的征求。該條文中規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，充分征求意見(jiàn)?！睆谋緱l規(guī)定來(lái)看，征求公眾的意見(jiàn)并非是所有建設(shè)項(xiàng)目的必經(jīng)程序，而征求了公眾意見(jiàn)建設(shè)項(xiàng)目中，公眾意見(jiàn)在決策中重要性及采納性并沒(méi)有規(guī)定。在《環(huán)評(píng)法》中也僅僅只是規(guī)定了“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)”，而對(duì)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的作用及效力并無(wú)規(guī)定。在這種模式規(guī)范之下，導(dǎo)致環(huán)評(píng)程序法制中有關(guān)公眾參與的設(shè)計(jì)呈現(xiàn)“非權(quán)利化”，公眾參與的法效力偏弱。[5](P156)我國(guó)有關(guān)公眾等社會(huì)多元主體參與環(huán)境決策的效力不明確導(dǎo)致了社會(huì)多元主體對(duì)環(huán)境治理決策起不到應(yīng)有的作用。

三、路徑探索：完善政府環(huán)境治理的法律保障措施

(一)明晰政府環(huán)境治理職能分配，強(qiáng)化政府環(huán)境職責(zé)

1．合理劃分中央及地方各級(jí)人民政府環(huán)境治理的職能分配。政府環(huán)境行政權(quán)縱向配置中應(yīng)以職責(zé)異構(gòu)加以設(shè)置。中央政府應(yīng)以宏觀協(xié)調(diào)為主以及強(qiáng)大的財(cái)政資金支持；省級(jí)地方政府維護(hù)本行政區(qū)域環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，提供充分的環(huán)境公共產(chǎn)品及服務(wù)；市及縣、鄉(xiāng)人民政府應(yīng)負(fù)責(zé)到具體的環(huán)境保護(hù)，公共物品及服務(wù)的提供方面，如生活垃圾的處理，清潔的飲用水資源，良好的大氣環(huán)境及公園、植物園、濕地等宜居環(huán)境服務(wù)配套設(shè)施的保護(hù)及建設(shè)。同時(shí)，上一級(jí)政府應(yīng)該做好對(duì)下一級(jí)政府的監(jiān)督，建立起引導(dǎo)和監(jiān)督地方政府有效實(shí)施法律的監(jiān)管體系及財(cái)政約束等措施，確保下一級(jí)政府對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行到位。

2．加強(qiáng)政府各環(huán)境管理機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的分工協(xié)調(diào)。合理的職能配置應(yīng)當(dāng)是讓每一個(gè)部門承擔(dān)最符合其管理目標(biāo)的職能，不能讓其承擔(dān)與其管理目標(biāo)直接矛盾的職能。[2]在政府環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)該根據(jù)資源和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的整體性和系統(tǒng)性，將分散在農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)土資源部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局等部門的環(huán)境管理的職能統(tǒng)一起來(lái)，由環(huán)保部門加以行使，避免部門的權(quán)力交叉情況或互相推諉等現(xiàn)象，減少部門利益沖突。

(二)強(qiáng)化政府環(huán)境防治及監(jiān)管法律制度建設(shè)

1．明確政府環(huán)境監(jiān)管法律責(zé)任。政府作為環(huán)境監(jiān)管的主體，在擁有權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)該積極承擔(dān)相關(guān)責(zé)任，做到權(quán)責(zé)一致。政府作為政策的決定者，對(duì)于政策錯(cuò)誤造成環(huán)境污染的責(zé)任應(yīng)處于第一性的地位。再者，在環(huán)境政策的實(shí)施落實(shí)方面，雖然大部分交予具體的環(huán)境主管部門，但是，此時(shí)政府仍有義務(wù)與責(zé)任指導(dǎo)及監(jiān)督具體政策的落實(shí)情況，如果政府未盡到該義務(wù)，也應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)管不力的法律責(zé)任。在責(zé)任的追究方式上，除了行政處罰之外，應(yīng)加大刑事責(zé)任的追究。政府、負(fù)有環(huán)境監(jiān)督管理責(zé)任的部門及其相關(guān)工作人員只要違反了環(huán)境監(jiān)督管理的法律規(guī)定，因?yàn)槠溥`法行為或失職行為而造成環(huán)境污染，致使公私財(cái)產(chǎn)受到嚴(yán)重?fù)p失的，構(gòu)成犯罪的，都應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任。環(huán)境監(jiān)管是政府的重要職責(zé)，政府應(yīng)該為該項(xiàng)職責(zé)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，只有地方政府及其負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任明確，環(huán)境政策、目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才會(huì)受到重視。[11]

2．完善環(huán)境污染總量控制制度的具體措施并加強(qiáng)責(zé)任追究制度。對(duì)于總量控制制度，立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡早出臺(tái)具體措施。在政府將總量控制的指標(biāo)分配到各個(gè)企業(yè)的過(guò)程中，應(yīng)建立總量控制與排污許可的銜接制度。在這一制度中，總量控制的排放量目標(biāo)與每個(gè)企業(yè)的排污許可的累加量目標(biāo)應(yīng)一致，在具體分配到每個(gè)企業(yè)的過(guò)程中，如果出現(xiàn)了總量控制的目標(biāo)排放量與排污許可的排放量不一致時(shí)，應(yīng)該以排放量少的為主。除了完善總量控制制度的具體規(guī)定與其他制度的銜接措施外，責(zé)任的追究機(jī)制也要加強(qiáng)。對(duì)于違反總量控制的企業(yè)，法律應(yīng)該完善具體措施，根據(jù)企業(yè)的目標(biāo)完成情況及違反總量程度的輕重制定更為嚴(yán)格的處罰措施，如提高罰金，追究企業(yè)主要責(zé)任人員責(zé)任等，以此倒逼企業(yè)進(jìn)行相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造。對(duì)于政府，除了規(guī)定行政處罰外，應(yīng)將總量控制制度加入政府績(jī)效考核中，建立總量控制制度與政府績(jī)效考核相銜接的考核機(jī)制，強(qiáng)化政府環(huán)保責(zé)任意識(shí)，督促政府切實(shí)完成總量控制任務(wù)。

3．完善相關(guān)措施，彌補(bǔ)環(huán)評(píng)漏洞。對(duì)于《環(huán)評(píng)法》中“補(bǔ)辦條款”的規(guī)定，即使現(xiàn)階段還不能取消這一規(guī)定，也應(yīng)該嚴(yán)格其適用的程序并加強(qiáng)補(bǔ)辦責(zé)任的追究。首先是在適用程序上，補(bǔ)辦環(huán)評(píng)的項(xiàng)目對(duì)項(xiàng)目的可行性論證應(yīng)更加充分，對(duì)可能出現(xiàn)的環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)性判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于正常環(huán)評(píng)項(xiàng)目，同時(shí)對(duì)于環(huán)評(píng)中的專家論證、公眾參與等正常環(huán)評(píng)所需的程序也不能因?yàn)轫?xiàng)目已經(jīng)開(kāi)工建設(shè)而省略。再者，嚴(yán)格限制補(bǔ)辦環(huán)評(píng)項(xiàng)目的通過(guò)率，我國(guó)已經(jīng)在立法上明確了“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境相協(xié)調(diào)”的原則，在實(shí)踐中，我們?cè)僖膊荒芤驗(yàn)閭?cè)重經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)而犧牲對(duì)環(huán)境的保護(hù)。對(duì)于補(bǔ)辦環(huán)評(píng)不合格的項(xiàng)目，即使該項(xiàng)目已經(jīng)開(kāi)始建設(shè)，也要停止該項(xiàng)目。最后，不論該企業(yè)環(huán)評(píng)補(bǔ)辦程序是否已經(jīng)通過(guò)，都應(yīng)該加大補(bǔ)辦環(huán)評(píng)企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任追究，以此提高企業(yè)的違法成本，規(guī)制企業(yè)嚴(yán)格遵守環(huán)評(píng)程序。

(三)完善多元主體參與環(huán)境治理的法律保障

1．落實(shí)多元主體的環(huán)境知情權(quán)。落實(shí)環(huán)境信息公開(kāi)，保證公眾的環(huán)境知情權(quán)。《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》中明確提到，“在國(guó)家一級(jí)，每個(gè)人都應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩将@得有關(guān)公共機(jī)構(gòu)掌握的環(huán)境問(wèn)題的信息，其中包括他們的社區(qū)內(nèi)有害物質(zhì)和活動(dòng)信息，而且每個(gè)人應(yīng)有機(jī)會(huì)參加決策過(guò)程?！痹诼鋵?shí)多元主體的環(huán)境知情權(quán)上，應(yīng)該擴(kuò)大環(huán)境信息公開(kāi)的內(nèi)容，不僅要涉及環(huán)境質(zhì)量公報(bào)的發(fā)布、環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境行政許可、行政處罰等事后監(jiān)督內(nèi)容，而且更要重視環(huán)境事前決策的信息公開(kāi)上。特別是政府在招商引資的過(guò)程中，對(duì)于存在環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目及對(duì)該項(xiàng)目的分析論證應(yīng)該及時(shí)公開(kāi)，在保障公眾知情權(quán)的同時(shí)，引導(dǎo)公眾理性的對(duì)待。在環(huán)境信息公開(kāi)的形式及渠道上，負(fù)有環(huán)境信息公開(kāi)的環(huán)境保護(hù)部門及企業(yè)應(yīng)該拓寬信息的發(fā)布渠道，豐富信息的發(fā)布形式，充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及信息交流工具，及時(shí)有效發(fā)布環(huán)境信息。對(duì)于同一內(nèi)容、同一性質(zhì)的環(huán)境信息，相關(guān)部門應(yīng)做好事前的協(xié)調(diào)工作，保證同一環(huán)境信息的準(zhǔn)確、一致，提高信息的可采性。

2．提高社會(huì)公眾主體參與環(huán)境決策的效力。雖然社會(huì)多元公眾存在著對(duì)環(huán)境問(wèn)題認(rèn)知的差異及受到相關(guān)專業(yè)知識(shí)的限制，但是不可否認(rèn)的是社會(huì)公眾是其周邊環(huán)境的最大利益相關(guān)者，也具有維護(hù)周邊良好生活環(huán)境的責(zé)任心，所以社會(huì)公眾對(duì)于環(huán)境決策的參與是不可忽視的。公民積極自主參與到公共政策中來(lái)能有效提高政策制定效率，擁有更多群眾基礎(chǔ)的政策有更高的可行性。[15]在政府環(huán)境決策層面，應(yīng)該明晰公眾意見(jiàn)對(duì)于決策的效力問(wèn)題。對(duì)于可能產(chǎn)生重大環(huán)境影響的項(xiàng)目，應(yīng)該嚴(yán)格舉行聽(tīng)證會(huì)及論證會(huì)，進(jìn)行多次反復(fù)論證，減少論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)只是形式上走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象。同時(shí)也應(yīng)該擴(kuò)大論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)中社會(huì)多元主體的覆蓋面，提高其權(quán)威性。最后，對(duì)于論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)及相關(guān)意見(jiàn)征集形式中獲取的公眾意見(jiàn)，應(yīng)規(guī)定當(dāng)一致的意見(jiàn)中達(dá)到一定比例的時(shí)候，政府在做出決策時(shí)就應(yīng)該采納公眾的意見(jiàn)作為決策的依據(jù)之一。

綜上，在環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的今天，經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)該協(xié)調(diào)環(huán)境利益，政治利益應(yīng)為環(huán)境利益讓步。政府的職能設(shè)置上應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分中央與地方的職能分配，減少不同政府環(huán)境管理部門之間職能的重復(fù)設(shè)置。在環(huán)境污染與監(jiān)管中，應(yīng)嚴(yán)格每一項(xiàng)環(huán)境保護(hù)制度的落實(shí)，改革其中與環(huán)境保護(hù)不相適應(yīng)的部分，注重各類制度間的銜接與配合。在政府環(huán)境治理中，應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)多元主體的監(jiān)督作用，完善社會(huì)多元主體參與環(huán)境治理的途徑及參與效力。

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責(zé)任編輯：谷曉紅

Government Environmental Management：Legal Problems and Solutions

KE Lu-shan

(Fuzhou University，F(xiàn)uzhou 350116，China)

Government，as a major force in the field of environmental management，though making a series of achievement，is facing many problems. In terms of governmental institutions of various levels the function and responsibility are over-lapping. Environmental management policies are carried out in biased ways. Low executive power leads the efficiency of environment effect evaluation system. The supervising and constraint effect of multiple social subjects is not obvious enough. The problems，including static and dynamic ones，are analyzed. By exploring the problems from legal perspective，suggestions for improvement are proposed.

government environment management；function setting；environment supervision；legal responsibility；multiple subjects

2015-11-26

柯鷺珊(1991-)，女，福建廈門人，碩士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法研究。

1004—5856(2016)09—0070—06

D912.6

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2016.09.016