中國公共沖突的化解和治理之道——評《創(chuàng)造性地解決公共沖突》

李婷婷 何鑒孜

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書評

中國公共沖突的化解和治理之道
——評《創(chuàng)造性地解決公共沖突》

李婷婷 何鑒孜*

李亞(2015). 創(chuàng)造性地解決公共沖突. 北京：人民出版社. 共220頁．

一、引言

當今社會生活中，圍繞價格決策、環(huán)境治理、民生議題等的紛爭和沖突層見疊出。這些在公共管理、政策制定和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的沖突，或是其他涉及公共事務(wù)、資源的分配和使用的沖突，都屬于公共沖突(常健等，2012；李亞，2012)。公共沖突解決以沖突、特別是公共領(lǐng)域的沖突為研究對象，為認識與理解公共領(lǐng)域的沖突、控制與管理沖突、消除或減少沖突的破壞性后果、進而尋求有效的沖突解決方案提供理論指導(dǎo)與實踐指南(Kovick，2005； Susskind & McKearnan，1999)。

中國已進入了社會沖突的多發(fā)期和疊加期。新世紀以來，關(guān)注社會矛盾處理、替代性糾紛解決、群體性事件的學(xué)者越來越多，他們主要來自社會學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、公共管理等領(lǐng)域，有各自的研究視角，也取得了豐碩成果。同時，各級政府均強調(diào)社會治理創(chuàng)新，并將應(yīng)急管理體制的建設(shè)提升到空前的高度，例如，大多數(shù)官員培訓(xùn)項目都有應(yīng)急管理、危機管理之類的課程。但是，作為一個研究和實踐領(lǐng)域，公共沖突解決在國內(nèi)仍然新鮮。真正有意識地、系統(tǒng)地采納公共沖突解決作為新的研究視角，是在2008年之后。

應(yīng)對公共沖突的需求緊迫而又強勁，但了解沖突解決理念、方法和技術(shù)的官員和公眾極少，相關(guān)的研究和實踐則剛剛起步，公共沖突解決領(lǐng)域在中國的發(fā)展可謂適得其時。如何在公共沖突成為社會常態(tài)時對其進行常規(guī)化、而非應(yīng)急式的管理？如何在利益多元化和平權(quán)化的時代，突破以往沖突控制與沖突處置的藩籬，更加尊重當事人的意愿和實現(xiàn)各方共贏？如何在解決沖突的同時，促進未來的和諧關(guān)系？

《創(chuàng)造性地解決公共沖突》一書針對上述問題給出了系統(tǒng)的回答。全書從三個典型案例出發(fā)，以九章的篇幅闡述了公共沖突的特征與根源、應(yīng)對公共沖突的常用策略及其問題、創(chuàng)造性沖突解決的核心理念和基本程序、公共沖突解決的其他模式、難點與化解之道，并提示了沖突干預(yù)者與當事方需要注意的事項。

二、扎根于實踐需求的理論關(guān)懷

本書的一大特色是扎根于實踐需求。區(qū)別于大多以理論建構(gòu)、技術(shù)分析為特色的學(xué)術(shù)著作，該書著眼于現(xiàn)實問題的認識與解決，以穿插案例的方式詳細演示了創(chuàng)造性地加以解決的全過程，寫作風(fēng)格上也立足于讓實踐者與普通的大眾讀者“看得懂、用得上”。

具體地，該書摒棄了“概念—理論—實踐/運用”的慣常著述路數(shù)，以城市社區(qū)沖突、價格決策引發(fā)的爭議和環(huán)境鄰避沖突等三個故事作為開篇引子。其中：“竹衣巷中的風(fēng)波”真實刻畫出傳統(tǒng)民居區(qū)商業(yè)開發(fā)中的居商矛盾以及社區(qū)治理中遭遇的困境；“寧海市公交價格調(diào)整所引發(fā)的爭議”折射出價格決策中的利益沖突；而“難以落址的垃圾焚燒發(fā)電廠”案例則生動描繪了環(huán)境鄰避沖突引發(fā)的緊張對抗。

這三個案例都源自于當前社會矛盾比較突出的領(lǐng)域，類似的故事頻見于報端和網(wǎng)絡(luò)，甚至就發(fā)生在讀者身邊，是沖突/沖突解決研究不能回避的熱點問題。如何看待這些棘手的公共沖突？是不是必須有一方做出犧牲或者各方妥協(xié)？是否有可能實現(xiàn)各方共贏？如果有可能，該如何操作、有無一套相對有效的程序？這些都是讀者最為關(guān)心的。本書直接從現(xiàn)實問題入手，系統(tǒng)地提出一套可操作的方法，并結(jié)合上述案例詳細展示如何“創(chuàng)造性”地解決公共沖突。重視具體的問題情境，重視對實踐者的指導(dǎo)和幫助——該書為本土公共沖突解決的理論發(fā)展與實踐提供了有價值的示范。

在面向問題解決者的同時，該書同樣回應(yīng)了理論研究者的需求。對于公共沖突解決的應(yīng)對策略、創(chuàng)造性沖突解決的概念基礎(chǔ)、技術(shù)難點和其他相關(guān)議題做了較為全面的理論梳理和討論。尤其值得一提的是該書的附錄部分：為喚起國內(nèi)學(xué)者對這一新興領(lǐng)域的關(guān)注，作者在附錄中詳細介紹了公共沖突解決的美國經(jīng)驗，對這一領(lǐng)域的源流和學(xué)科框架進行了細致梳理，介紹了該領(lǐng)域中代表性的研究和實踐機構(gòu)，并分析了近年來的熱點理論問題。由此，為讀者探索國外公共沖突解決這片廣闊天地提供了窗口。

三、作為新理念的創(chuàng)造性沖突解決

“創(chuàng)造性沖突解決”首先是一套新的思維理念。有別于以往回避沖突、對自身利益諱莫如深的處置方式，這套理念是以直面利益問題為起點的，主張沖突當事方圍繞各自的利益訴求展開協(xié)商。

在協(xié)商中，一個關(guān)鍵點是正確地區(qū)分“立場”和“利益”：“立場”反映為沖突當事方表面的、初始的態(tài)度，“利益”則是隱藏在背后的根源性的訴求?；诹龅膮f(xié)商容易導(dǎo)致非此即彼的拉鋸戰(zhàn)；只有基于利益，當事方才能真正著手去考慮如何更好地滿足彼此的需要(第62-65頁)。舉例來說，“是否限制臨近居民區(qū)的商家”“價格漲還是不漲”“垃圾焚燒發(fā)電廠建還是不建”——這都是基于立場的爭論。暫時放下這些既定的立場，利益相關(guān)方把“自己期待的是什么”“擔心和反對的是什么”以及“自己為什么會有這樣的主張或反對”考慮清楚，表達出來，在此基礎(chǔ)上進行對話——這才是基于利益的協(xié)商。這里，作者道出了一個樸素但重要的思想：有效地解決公共沖突，就要充分認識和照顧好潛藏在沖突背后的需求。越是深入地梳理人們真實的需求，協(xié)商的空間也就越大，否則當事方難免陷入一場捍衛(wèi)既定立場的零和博弈。

基于利益的協(xié)商意味著沖突解決以追求利益的“共贏”為目標。在作者看來，共贏之所以可能，是由于人們的偏好和效用存在差異以及議題的多樣性和可分割性(第55-59頁)。當事方意識到立場對立背后原來有著深層次的利益訴求之時，問題的關(guān)鍵就是如何最大程度地照顧好各方利益，而非爭斗出一個高下輸贏來。即便各方的確存在不可避免的利益沖突，由于各自需求的程度不同、對議題重要性的排序各異，通過協(xié)商找到“讓各方都有所受益”解決方案的可能也會提升。

基于“共贏”這個最終目標，作者進一步指出用心傾聽和真誠對話的重要性。顯然，傾聽他人和開誠布公是尊重他人的表現(xiàn)，有利于構(gòu)建信任，從而推進協(xié)商。但其重要性還遠不止如此：“傾聽”即主動用進一步的追問或者回應(yīng)性的反饋來獲取對方心里的真實想法，這是發(fā)現(xiàn)對方利益訴求的必由之路；同時，“真誠”意味著主動減少協(xié)商過程中的“噪聲”，把彼此的呼聲傳遞給對方，使各方更好地把時間和精力集中到問題解決上去。實踐研究表明，順暢的交流是成功的公共協(xié)商共同的特征(Mansbridge et al.，2006)。然而，促成真誠的對話并不容易，它需要訓(xùn)練有素、能夠適時引導(dǎo)當事人溝通的沖突協(xié)調(diào)人，他們的工作是沖突解決必不可少的要件。

最后，與上述理念相關(guān)聯(lián)的是“創(chuàng)造性”思維，即擺脫既定的立場和認知，站在滿足各方利益訴求的角度，盡可能地拓展解決問題的思路。很多時候，沖突之所以形成僵局，是因為當事方均認定，只有迫使對方做出讓步，自己的利益才能被維護。創(chuàng)造性沖突解決要求當事方放棄這種思維方式，主張在探尋利益的基礎(chǔ)上，通過發(fā)揮創(chuàng)造性去尋找共贏之道。一言以蔽之，創(chuàng)造性沖突解決其實是要實現(xiàn)沖突當事方由沖突狀態(tài)到共同解決問題狀態(tài)的模式切換。

需要認識到，創(chuàng)造性沖突解決對于公眾和政府業(yè)已形成的思維慣性是一種挑戰(zhàn)。它要求協(xié)商過程中各方務(wù)實、平等和相互尊重，排斥任何一方“單方面把自己的意志強加給其他方、從而獲得自己期望的結(jié)果”的企圖(第33頁)。可以想見，對于信奉“穩(wěn)定至上”、常把公共沖突當作“火苗”一般要竭力“撲滅”的某些政府部門而言，上述新思維是陌生的，看起來也似乎是有“風(fēng)險”的。鑒于此，本書對當前應(yīng)對公共沖突的常見策略和一些流行做法進行了深入的剖析和批判。的確，創(chuàng)造性沖突解決的理念在現(xiàn)實中生根發(fā)芽并非輕而易舉，但對于政府干預(yù)者、學(xué)者和社會工作者而言，消除這種觀念的落差恰恰是推動中國公共管理創(chuàng)新的極好切入點。

四、作為操作方法的創(chuàng)造性沖突解決

創(chuàng)造性沖突解決不僅是一套新的思維理念，更為重要的是，它為解決公共沖突提供了可操作的方法程序。無輔助的談判、非約束性仲裁、小型審理和調(diào)解—仲裁等都是常用的沖突解決方法。在諸種方法中，協(xié)商，特別是在協(xié)調(diào)人(Facilitator)或調(diào)解人(Mediator)輔助下開展的基于利益的談判，是最基本的沖突解決方法。本書提倡的創(chuàng)造性沖突解決也將這種方法作為重點。按照本書，協(xié)商會議通常經(jīng)歷發(fā)起會議、啟動協(xié)商、有效的溝通與對話、激發(fā)創(chuàng)造性方案、磋商和達成協(xié)議這五個主要階段(第83-129頁)。本書第五章以竹衣巷的協(xié)商會議為例，系統(tǒng)地介紹了在協(xié)調(diào)人支持下的協(xié)商的組織和發(fā)起、主要程序、各環(huán)節(jié)的操作要點和注意事項。

發(fā)起協(xié)商會議的第一步是進行適當?shù)臎_突評估。評估的主要內(nèi)容是對問題情境進行調(diào)研和分析，從而了解沖突的環(huán)境、涉及的相關(guān)方、有分歧的議題、各方的訴求以及此前應(yīng)對沖突的種種努力和成效。當然，協(xié)調(diào)人介入沖突解決需要得到當事方的認可。

啟動協(xié)商時，關(guān)鍵是確定協(xié)商的參加人、時限、會議安排，這都需要和沖突當事方討論決定。特別地，協(xié)商參加人需要具備代表性或至少是某種典型性。此外，協(xié)調(diào)人還需要與協(xié)商參加人一道建立研討協(xié)商規(guī)則，并就規(guī)則取得共識。

協(xié)商過程中，議題的確認和利益分析是創(chuàng)造性沖突解決的核心環(huán)節(jié)，協(xié)調(diào)人需要在這個階段發(fā)揮積極作用。雖然從理念上區(qū)分“立場”與“利益”并不困難，但實踐表明，大多數(shù)當事方對于清晰表達己方的“利益”訴求仍然存在困難，這就要求協(xié)調(diào)人引導(dǎo)沖突當事方通過探索性發(fā)問、概括、復(fù)述、論辯等技巧幫助各方思考和發(fā)掘自身的利益和期望。值得注意的是，在確認議題和利益的環(huán)節(jié)中，各方不僅需要充分思考己方的利益，也要思考和提示其他方的利益(第105頁)。

創(chuàng)造性思考是縮小分歧、實現(xiàn)共贏的基礎(chǔ)。它有兩個關(guān)鍵：首先是著重于創(chuàng)造而不優(yōu)先考慮可行性，且創(chuàng)造無關(guān)承諾，這是很多創(chuàng)造性方法所強調(diào)的；其次，從對方角度出發(fā)、為對方找到一條可以接受的出路更為重要，創(chuàng)造性不應(yīng)局限于與己有關(guān)的議題，它鼓勵各方積極思考并貢獻解決他方關(guān)注議題的可能方案(第108-110頁)。一般地，創(chuàng)造性思考需要建立在幾輪協(xié)商的基礎(chǔ)上，此時，沖突的焦點、各方的立場和利益、阻礙沖突解決的癥結(jié)都已逐漸明晰，“創(chuàng)造性”才更有效率和指向性。

本書對共識的界定是有彈性的——只要能夠促進各方縮小分歧，如原則性共識、框架性問題解決機制(未來在此之基礎(chǔ)上繼續(xù)尋求問題的解決)或是有條件的階段性安排等都可以(第119-120頁)。另外，與會者的共識必須得到場外利益相關(guān)者的廣泛接受和認同。因此，在敲定框架共識之后、討論執(zhí)行細節(jié)前，參會代表有必要召開情況通報會，召集相關(guān)方進行討論，獲得對框架協(xié)議的反饋。此外，協(xié)議執(zhí)行也至關(guān)重要，因此，共識框架的落實、協(xié)商后的評估以及掌握公共資源的部門的介入是關(guān)鍵。

五、公共沖突解決的制度意涵

本書對于中國當下的意義不僅在于其化解沖突的工具性價值，同樣重要的是其所負載著的制度性意涵。貫穿全書的是這樣一個清晰的邏輯：沖突源于當事方的對抗意愿，要從根本上解決沖突，就需要尋找讓當事方滿意的方案。而當事方的意愿，除了當事方自己之外，任何人都很難代為回答。因此，一個由利益相關(guān)方組成的旨在匯集民意、解決問題的協(xié)商機制對于公共沖突的化解是至關(guān)重要的。作者將這套邏輯概括為“協(xié)商共贏的新思維”(第186頁)。

在發(fā)達國家，某種意義上，“協(xié)商共贏”已經(jīng)是社會治理的常識和慣例。每年數(shù)以千計的公共協(xié)商實踐在世界范圍內(nèi)開展，公共協(xié)商的形式被廣泛應(yīng)用于學(xué)區(qū)劃分、土地使用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、商業(yè)開發(fā)、族群和解、城市治安等許多領(lǐng)域的爭議性問題。美國更是在20世紀末就把用于協(xié)調(diào)行政立法爭端的協(xié)商式規(guī)章制定納入到行政立法程序(李亞，2011)。此外，由公眾、社會團體或是政黨自主發(fā)起的協(xié)商談判在打破政治僵局、應(yīng)對治理困境方面也正在發(fā)揮著日益重要的作用。域外經(jīng)驗告訴我們，公共沖突解決的探索與制度化可以成為制度創(chuàng)新和社會治理能力提升的一個有效途徑。

現(xiàn)今的中國，公共領(lǐng)域的沖突往往數(shù)量更多，也更為復(fù)雜。在法治和制度建設(shè)尚需時日的轉(zhuǎn)軌期，沖突解決方法的應(yīng)用空間實際上更為廣闊。更重要的是，它所體現(xiàn)的協(xié)商共贏思維對我們未來的制度建設(shè)和政治發(fā)展有重要的幫助。

首先，協(xié)商共贏其實是一種民主責任機制?，F(xiàn)代政府需要有效地回應(yīng)來自公民的訴求。這既是民主價值的要求，也是國家運轉(zhuǎn)的需要。對于權(quán)力集中、習(xí)慣于自上而下的行政控制的中國而言，面臨的問題是，如何在實踐中而不是僅僅在理論上為社會創(chuàng)造一個能與政府進行充分溝通并反饋意見的信息回路。特別對于那些與公民切身利益密切相關(guān)的公共決策，公眾的意見如何才能被聽到？決策部門又如何及時發(fā)現(xiàn)決策失當之處？又該如何對公共決策加以完善？顯然，僅僅靠上級部門的糾偏是很難做到的。如果我們把每個公共沖突都視為發(fā)現(xiàn)社會不適反應(yīng)的機會，那么，協(xié)商共贏的沖突解決模式實際上提供了一種民主責任機制，讓民眾的訴求有表達的渠道，民眾可以有序地參與對話，并縮小分歧、凝聚各方意見，從而建立一條從參與、表達到協(xié)商再到共識的新的民主途徑，有效地增強公共決策的合法性。

其次，協(xié)商共贏有助于克服政治惰性和打破僵局。缺乏行動力和恐懼變革是常見的“政治病”。面對社會爭議和利益沖突，政府最不出意外的選擇就是推遲決策、維持現(xiàn)狀。這個問題是世界性的。例如，在美國，表現(xiàn)為兩黨斗爭和分權(quán)制衡造成的立法僵局(Mansbridge， 2012；Fukuyama，2014)；在今天的中國突出表現(xiàn)為突破既得利益、繼續(xù)深化改革的艱難。怎樣才能為政治發(fā)展尋找到具有合法性基礎(chǔ)的行動力？美國前政治學(xué)協(xié)會主席曼斯布里奇(Jane Mansbridge)認為，政治協(xié)商和公民的民主參與是值得探索的方向，并強調(diào)沖突解決領(lǐng)域的知識積累對于政治發(fā)展的重要性(Mansbridge，2012)?；氐街袊斚碌那榫埃覀儜?yīng)該看到，在利益相關(guān)方或沖突當事方那里，實際上潛藏著很多可用的問題解決智慧與活力。政府未必要大包大攬、以高高在上的姿態(tài)試圖“英明”地進行利益分配，然后費力地在社會中推進。相反，只要為公共參與讓渡空間，建立適當?shù)膮f(xié)商平臺，利益相關(guān)者的動能可以被釋放，僵局有望被打破，改革能夠在最大限度共識的基礎(chǔ)上前行。

六、余論

當然，協(xié)商共贏絕非政治發(fā)展和社會治理的萬靈藥，以共識構(gòu)建為目標的協(xié)商模式也有其適用范圍。例如，對于那些涉及價值層面爭議的敏感問題(如同性婚姻、民族事務(wù))，協(xié)商討論似乎有可能讓參與者走向分裂和極化(如Mendelberg & Oleske，2000；Wojcieszak，2011)；在一些地方性政策制定的協(xié)商實踐中，無共識約束的參與似乎要比構(gòu)建共識的利益相關(guān)方對話更有利于問題的解決(van de Kerkhof，2006)。作者對于這些“棘手的沖突”以及相應(yīng)的“沖突轉(zhuǎn)化”方法進行了初步討論(第155-165頁)，未來需要更深入的研究。

從這個意義上講，本書只是為協(xié)商共贏式的公共沖突解決開了一個好頭。該方法的有效性，還需要更多的實證研究，關(guān)于解決本土問題的適用性，還需要更多的實踐檢驗。此外，正如作者所言，貫徹公共沖突解決新思維，需要一批能夠以新的理念和手段提供沖突解決咨詢和干預(yù)的新型智庫。它們不直接開出自己的問題解決藥方，而是提供沖突解決方面的分析和建議，組織和協(xié)調(diào)當事方通過協(xié)商尋找共同可接受的政策出路(第189-190頁)。這是本書作者當前研究重點，我們也期待看到這方面的新成果。

常健等編著(2012). 公共沖突管理. 北京：中國人民大學(xué)出版社．

李亞(2011). 利益博弈政策實驗方法：理論與應(yīng)用. 北京：北京大學(xué)出版社．

李亞(2012). 中國的公共沖突及其解決：現(xiàn)狀、問題與方向. 中國行政管理，2:16-21．

李亞(2015). 創(chuàng)造性地解決公共沖突. 北京：人民出版社．

Fukuyama， F. (2014).PoliticalOrderandPoliticalDecay:FromtheIndustrialRevolutiontotheGlobalizationofDemocracy. New York: Farrar， Straus and Giroux．

Kovick， D. (2005).TheHewlettFoundation’sConflictResolutionProgram:TwentyYearsofField-Building(1984-2004). Menlo Park， CA: Hewlett Foundation．

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*通訊作者：李婷婷(ltt_5070@126.com)，中國民航大學(xué)人文學(xué)院，講師；何鑒孜，美國俄亥俄州立大學(xué)政治學(xué)，博士研究生。