地方債務(wù)新風(fēng)險(xiǎn)分析

□文/周建霞　楊麗華　張　瀟（河北行政學(xué)院　河北·石家莊）

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地方債務(wù)新風(fēng)險(xiǎn)分析

□文/周建霞楊麗華張瀟
（河北行政學(xué)院河北·石家莊）

［提要］我國地方政府性債務(wù)由于2008年后的大幅上升，到目前呈現(xiàn)出規(guī)模大、增速快、不規(guī)范、不透明、成本高的特征。本文通過對我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出面和可控面兩個維度的分析，再從資產(chǎn)負(fù)債表盤面、完善地方債務(wù)管理體制的前置匹配和完善地方債務(wù)內(nèi)部管理動態(tài)長效機(jī)制等三個角度，提出地方債務(wù)危機(jī)化解策略。

關(guān)鍵詞:地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)分析；化解策略

收錄日期:2015年11月13日

一、地方債務(wù)新風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）政策推動隱性債務(wù)變顯性債務(wù)，債務(wù)質(zhì)量增大，有利于控制債務(wù)總風(fēng)險(xiǎn)，但財(cái)政壓力增大?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)［2010］19號）文件、財(cái)政部等四部委聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》［2012］463號文件等一系列政策出臺后，地方政府擔(dān)保債務(wù)轉(zhuǎn)向償還責(zé)任債務(wù)和救助責(zé)任債務(wù)；《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號），強(qiáng)調(diào)地方政府一般情況下不再償還擔(dān)保和救助類債務(wù)，脫殼剝離融資平臺政府融資行為，刺激了融資平臺等企事業(yè)單位把一些債務(wù)重新劃轉(zhuǎn)為政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)；《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)［2014］351號文）不僅對城投債進(jìn)行了約束，而且使地方政府性存量債務(wù)清理進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，要求2015年1月5日之前省級財(cái)政部門向財(cái)政部上報(bào)清理甄別結(jié)果，民間預(yù)計(jì)2014年底中國地方政府債務(wù)余額為23萬億元。由此，政策推動下，原有隱性債務(wù)變成顯性債務(wù)，有利于控制債務(wù)總風(fēng)險(xiǎn)，但債務(wù)的總規(guī)模增大了，財(cái)政將面臨不小的還款壓力。

（二）市縣基層還債壓力大，區(qū)域間財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)交織緊密是引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)甚至危及中央財(cái)政安全的隱患。截至2013 年6月底，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占總比分別為16.33％、44.49％、36.35％、2.82％，市縣級政府占比合計(jì)80.84％的比例，可見地方政府債務(wù)壓力集中在市縣級。從債務(wù)資金來源看，截至2013年6月底負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中銀行貸款比重為50.76％，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)交織緊密現(xiàn)狀加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時，我國很多地方政府也存在著不可持續(xù)的“土地財(cái)政”，甚至是“土地財(cái)政”與“土地銀行”惡性互動，只要一家公司資金鏈斷裂，就有可能形成區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。同時，我國是單一制國家，若地方政府不能清償債務(wù)時，為有效防范區(qū)域性財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，上級政府直至中央政府很可能被迫承擔(dān)相應(yīng)債務(wù)，如果債務(wù)范圍面擴(kuò)大，勢必危及中央財(cái)政安全，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方發(fā)新債杯水車薪但標(biāo)本兼治，存量地方債置換抵短期還債壓力而長期負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)不減。從未來償債年度看，2014年到期需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占21.89％，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占17.06％、11.58％和7.79％，2018年及以后到期需償還的占18.76％。2014年到2017年是償債高峰期。為緩解地方政府到期債務(wù)壓力及建立新的地方舉債管理機(jī)制與體制:2014年通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出了規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求，新《預(yù)算法》增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定，國發(fā)［2014］43號全面部署加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，地方舉債做到了有法可依，但從2009年發(fā)債到2014年，5年期間地方債發(fā)行總計(jì)1.6萬億元，還是試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)發(fā)行，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能匹配到期債務(wù)。針對龐大的地方政府債務(wù)存量的本息償還，中央政府2015年確立了以發(fā)行地方政府債券置換存量債務(wù)的方案，2015年審計(jì)的政府債務(wù)到期本金達(dá)1.86萬億元，對地方政府債務(wù)清理甄別后，到期需要償還的政府債務(wù)規(guī)?？隙ㄓ兴黾?，上半年財(cái)政部下達(dá)地方政府債券置換存量債務(wù)額度兩次共2萬億元，考慮贏性債務(wù)因素，財(cái)政部還在考慮第三批1萬億元人民幣地方政府債務(wù)置換額度。債務(wù)置換采取了類似行政化手段替代市場化方式推進(jìn)，使每年債務(wù)占比發(fā)生變化，這樣做也只是將債務(wù)滾雪球般地滾下去，長期負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)沒有減少。

二、地方債務(wù)危機(jī)化解策略

（一）拓寬間接融資，大力推動政府資產(chǎn)和融資平臺證券化。資產(chǎn)證券化本質(zhì)是一種資產(chǎn)信用結(jié)構(gòu)性融資模式，其作用是攤薄置換高成本融資并能延長還款期限，是資產(chǎn)管理的高級形式。應(yīng)用于支持棚戶區(qū)改造、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共事業(yè)，實(shí)例中有“珠海高速公路資產(chǎn)證券化”做得很好，這種模式需要有很穩(wěn)定的經(jīng)營現(xiàn)金流入，具有收益低和時間長的特點(diǎn)。該模式適用于政府融資平臺資產(chǎn)證券化，既緩解債務(wù)流動性又拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，并推動融資平臺向市場化轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施多方合作。

（二）注重以“資本”視角為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管，PPP合作模式應(yīng)加強(qiáng)法律、制度層供給和利益各方的有效平衡。加強(qiáng)國有資本管理，提高國有資本用于公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域的比例，是防止增加地方債務(wù)的一個財(cái)政資金來源。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)”，由過去的資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)展到資本監(jiān)管思路上來。PPP模式吸引民資進(jìn)入國資領(lǐng)域，通過市場化方式提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，如鐵路、電網(wǎng)、教育、醫(yī)院等的合理配置和使用效率。目前，該模式在浙江、江蘇推廣應(yīng)用得較好。但從實(shí)際來看，PPP項(xiàng)目各地簽約率及落地程度均不高、新的項(xiàng)目未開工、現(xiàn)有的不少生搬硬套、新模式程序走完又要幾個月等問題。因此，助推PPP模式合作要優(yōu)化政府審批程序和創(chuàng)新模式應(yīng)用，加強(qiáng)立法保證和制度供給，約束各方履約和注重保障民間資本話語權(quán)等。

（三）依法推進(jìn)地方稅體系建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是當(dāng)前分稅制財(cái)政體制改革重點(diǎn)。地方債的改革問題需要納入分稅制財(cái)政體制框架中加以解決。十八大報(bào)告指出要加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，十八屆三中全會進(jìn)一步提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。當(dāng)前，分稅制財(cái)政體制問題癥結(jié)是省以下分稅制不到位，地方稅體系遲遲未形成，轉(zhuǎn)移支付制度又待規(guī)范和完善，即在中央、省、市縣三級架構(gòu)下以“一級政權(quán)，一級事權(quán)，一級財(cái)權(quán)，一級稅基，一級預(yù)算，一級產(chǎn)權(quán)，一級舉債權(quán)”外加“中央、省兩級自上而下轉(zhuǎn)移支付”為原則推進(jìn)的配套改革?？上驳氖?《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2015年5月31日報(bào)道，主管部門正在考慮“政府間財(cái)政關(guān)系法”和“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例”兩部法規(guī)的立法工作來平衡中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)。通過法律形式確立地方間財(cái)政關(guān)系是推進(jìn)依法治國的重要舉措，是財(cái)稅體制改革突破口的重要體現(xiàn)，也為防范與化解政府債務(wù)提供基礎(chǔ)和重要保障。

（四）創(chuàng)新操作層面，精細(xì)化推動，建立科學(xué)的四本賬預(yù)算公開與監(jiān)督體系，與地方政府績效評估體系的構(gòu)建相匹配呼應(yīng)。首先，全口徑預(yù)算管理能為地方政府舉債提供全面、清晰的賬目清單。當(dāng)前政府不夠規(guī)范的預(yù)算格局，使我國尚無全面反映政府收支規(guī)模的指標(biāo)，也無一個比較準(zhǔn)確的地方債數(shù)字，每年政府預(yù)算報(bào)告揭示的僅是公共財(cái)政預(yù)算收支規(guī)模，涉及到其他三本賬預(yù)算時都是一個概括性表述。2015年1月起實(shí)施的新預(yù)算法要求實(shí)行全口徑預(yù)算管理，預(yù)算要做到公開透明規(guī)范完整；其次，構(gòu)建全預(yù)算體系也要和地方政府績效評估體系構(gòu)建相匹配呼應(yīng)，才能防止地方政府盲目舉債和政績化舉債。目前，我國政府對政府績效管理試點(diǎn)時間較短，經(jīng)驗(yàn)尚不夠成熟，需要各級政府推動試點(diǎn)，讓地方政府走出唯GDP論的怪圈，用科學(xué)的政績評估體系實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和合理的地方舉債。

主要參考文獻(xiàn):

［1］大規(guī)模融資有合理性債務(wù)總體可持續(xù)［N］.中國證券報(bào)，2014.4.8.

［2］賈康.建議地方債規(guī)模提升至每年1萬億以上［N］.中國證券報(bào)，2014.12.18.

［3］卓賢.有效管理地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的三重約束［EB/OL］.中國經(jīng)濟(jì)新聞網(wǎng)，2014.4.7.

［4］佚名.地方債務(wù)結(jié)構(gòu)有變:風(fēng)險(xiǎn)可控問題棘手［N］.上海證券報(bào)，2014.1.14.

基金項(xiàng)目:2015年度河北行政學(xué)院科研項(xiàng)目（項(xiàng)目編號:2015XYKT005）

中圖分類號:F812. 0

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