長沙市望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思路

□文/楊珍麗（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院湖南·長沙）

長沙市望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展思路

□文/楊珍麗
（湖南師范大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院湖南·長沙）

［提要］統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，是實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展和全面推進小康社會的先決條件。本文以望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為研究對象，分析存在的問題，提出推進策略，以期為望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供思路。

望城區(qū)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；發(fā)展策略

收錄日期：2016年9月12日

一、引言

近年來，隨著長沙市望城區(qū)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速地推進，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化同步跟進，城鄉(xiāng)居民收入大幅增長，城鄉(xiāng)面貌煥然一新，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)取得了令人矚目的成就。同時，也客觀地看到，作為長沙的縣改區(qū)，望城區(qū)最大的發(fā)展差距仍然是城鄉(xiāng)差距，最大的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾，尤其是在世情、國情發(fā)生深刻變化，望城區(qū)進入全新發(fā)展階段以及經(jīng)濟面臨下行壓力的形勢下，要確保2020年與全國同步實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番的目標(biāo)，深入研究并積極穩(wěn)妥地推進望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的意義。

二、新時期望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景

“十三五”時期，隨著長株潭“兩型社會”建設(shè)縱深推進，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)全面啟動，國家級湘江新區(qū)、長株潭自主創(chuàng)新示范區(qū)的獲批，長株潭城市群的定位調(diào)整為全國“兩型”社會建設(shè)的示范區(qū)，中部崛起的重要增長極，全省新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新農(nóng)村建設(shè)的引領(lǐng)區(qū)，具有國際品質(zhì)的現(xiàn)代化生態(tài)型城市群。望城區(qū)位于長株潭城市群核心區(qū)域，是長株潭向北對接洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、向西輻射大湘西地區(qū)的結(jié)合部，其中湘江新區(qū)屬于創(chuàng)新發(fā)展中心；另外，根據(jù)城鄉(xiāng)功能分區(qū)方案，望城區(qū)國家農(nóng)業(yè)科技園、喬口屬于農(nóng)業(yè)高產(chǎn)復(fù)合發(fā)展區(qū)核心部分，長沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)屬于產(chǎn)業(yè)綜合配套發(fā)展區(qū)核心部分，大眾垸屬于城鄉(xiāng)休閑產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展區(qū)核心部分。望城區(qū)地處“國家戰(zhàn)略疊加洼地”，將為望城區(qū)“十三五”時期城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供重要的發(fā)展契機。

三、望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的問題

雖然近年來望城發(fā)展較快、城鄉(xiāng)差距不斷縮小，但與全國發(fā)達地區(qū)相比還有一定差距，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中還存在一些不容忽視的突出矛盾和問題。

（一）城市功能轉(zhuǎn)型緩慢，產(chǎn)業(yè)支撐能力有限。望城區(qū)作為長沙市第六個市轄區(qū)，GDP和地區(qū)財政收入在長沙九區(qū)縣（市）中排最后一位，經(jīng)濟規(guī)模仍然偏小，城市功能轉(zhuǎn)型依然緩慢，2015年城鎮(zhèn)化水平為56.8%，比長沙市74.38%的城鎮(zhèn)化水平低了17.6個百分點，未能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟的拉動作用，城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，城市的承載能力較弱，城市產(chǎn)業(yè)尚未形成良好的產(chǎn)業(yè)鏈銜接和產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，不利于產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)培育及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化程度不高，缺乏造血功能，消費性服務(wù)業(yè)品質(zhì)低，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)滯后于發(fā)展需求，城鎮(zhèn)吸納集聚功能比較弱，城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型過程中的產(chǎn)業(yè)支撐能力較弱，以城帶鄉(xiāng)能力不足。

（二）土地資源緊缺，供需矛盾加劇。在“兩規(guī)合一”和土地指標(biāo)硬約束的背景下，望城的土地資源日益稀缺，面臨著當(dāng)前和未來發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境容量、功能提升和結(jié)構(gòu)調(diào)整等諸多矛盾。望城區(qū)2010～2014年房地產(chǎn)用地1，241.52公頃，占總量的35.25%，工業(yè)用地658.22公頃，占總量的18.69%，房地產(chǎn)用地供應(yīng)比重約為工業(yè)用地的一倍，財政對土地的依賴性較重，土地資源綜合利用率不高，節(jié)約集約利用水平較低。當(dāng)前，正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，各項建設(shè)特別是城市建設(shè)用地需求將大幅增加，土地后備資源不足使建設(shè)占用耕地不可避免，加上土地利用規(guī)劃沒有很好地與城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，農(nóng)村集體土地拆遷缺乏相關(guān)法律、法規(guī)依據(jù)和政策措施，土地流轉(zhuǎn)較困難，建設(shè)用地調(diào)劑受到制約，土地供求形勢十分嚴(yán)峻。

（三）城鄉(xiāng)制度不對等，發(fā)展差距較大?，F(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度沒有徹底改變，農(nóng)民進城必須達到有關(guān)部門制定的各種標(biāo)準(zhǔn)，而且戶口遷轉(zhuǎn)手續(xù)繁雜；長期形成的城鄉(xiāng)分割的政策體系和管理體制，使得城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、教育、醫(yī)療、福利、保險等各個領(lǐng)域，都存在著制度上和政策上的不公平；現(xiàn)有的土地制度約束了農(nóng)村人口向集鎮(zhèn)的自由流動；城市與農(nóng)村在發(fā)展水平和能力上存在較大差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道之間財政收入水平最大相差百倍，東西兩岸發(fā)展不平衡；2015年城鄉(xiāng)收入比為1.4∶1，差距達11，465元，城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大。

四、望城區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展策略

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一場涉及經(jīng)濟、社會、文化等方面的社會變革，是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。針對亟待解決的主要問題，必須從體制機制、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、土地流轉(zhuǎn)等重點領(lǐng)域上尋求突破，才能從根本上打破城鄉(xiāng)分割的“藩籬”。

（一）促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化推進機制，明確主要對象和工作責(zé)任主體，逐步淡化戶籍因素，統(tǒng)一本地城鄉(xiāng)戶籍登記，健全外來人口居住證制度，加快城鎮(zhèn)人口服務(wù)管理由戶籍人口為主向常住人口轉(zhuǎn)變，著力推進按常住人口實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。以提高農(nóng)民自主轉(zhuǎn)移意愿、保障農(nóng)民轉(zhuǎn)移后生活質(zhì)量為導(dǎo)向，完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化制度體系建設(shè)，科學(xué)引導(dǎo)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程。喬口、銅官鎮(zhèn)被納入長沙市首批“三權(quán)”確權(quán)工作試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)全面放開試點鎮(zhèn)落戶條件，凡在試點鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)有合法職業(yè)、固定住所（含租住房）的農(nóng)民及其共同生活的直系親屬，均可登記為城鎮(zhèn)戶口，享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等待遇，根據(jù)落戶試點鎮(zhèn)農(nóng)民的意愿，可以保留其原有土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵依法、自愿、有償進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。進入試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)落戶的農(nóng)民，并有本鎮(zhèn)戶籍的居民，按照合理補償?shù)脑瓌t，在完全尊重農(nóng)民意愿的前提下，開展以原有宅基地置換試點鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)住房試點，試點鎮(zhèn)戶籍制度改革成功后可以把這種方式推及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（二）優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是加快經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。從望城區(qū)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的構(gòu)成來看，明顯存在著農(nóng)業(yè)比重偏大，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遠落后于需要的問題。因此，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)要走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代商貿(mào)相互協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展道路。

1、加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)進程。通過推進長沙現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，探索一條科學(xué)、高效、可持續(xù)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展道路，重點推動發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；姆N植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，工廠化、園區(qū)化的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，專業(yè)化、市場化的農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，構(gòu)建現(xiàn)代化、科學(xué)化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制機制。引導(dǎo)企業(yè)建立“農(nóng)場到工廠、品牌到銷售”的全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營模式，融入農(nóng)耕文化、產(chǎn)品展示、休閑農(nóng)業(yè)等特色項目，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。依托望城國家農(nóng)科園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)試驗區(qū)和光明大觀園，以“農(nóng)業(yè)科技與生態(tài)旅游”為宗旨，大力推廣高檔優(yōu)質(zhì)稻、特種水產(chǎn)、綠色蔬菜、花卉苗木、油茶等新品種、新技術(shù)，加速農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中心建設(shè)，提升“12396”科技助農(nóng)直通車信息工程服務(wù)能力，充分發(fā)揮現(xiàn)代高科技農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集聚效應(yīng)，深入推進科普惠農(nóng)工程，大力開展實用技術(shù)培訓(xùn)，不斷完善農(nóng)村科技服務(wù)體系，致力于提高農(nóng)業(yè)的附加值，發(fā)展融農(nóng)業(yè)科研試驗、示范、農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)、科普教育、都市休閑農(nóng)業(yè)等復(fù)合功能于一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，讓廣大農(nóng)村成為省會長沙后花園。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項資金為杠桿，在積極培育職業(yè)農(nóng)民的同時，引進有輻射效應(yīng)、有聚集效應(yīng)的大型農(nóng)業(yè)企業(yè)入駐試驗區(qū)，整合涉農(nóng)資金、健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、改革農(nóng)業(yè)補貼政策，努力提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

以靖港、喬口、格塘、新康組團為骨架，以靖港古鎮(zhèn)、喬口漁都、新康戲鄉(xiāng)、千龍湖濕地公園、湘江為旅游景點，以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)來規(guī)劃特色休閑項目，打造集文化博覽游、農(nóng)業(yè)休閑體驗游于一體的農(nóng)游合一的精品線路，通過規(guī)劃一批生態(tài)觀光莊園、濕地公園、特色瓜果、蔬菜園、山水康體體驗區(qū)、科普、文化長廊等，重點打造一批油菜花海、彩色稻田、花卉走廊等觀賞基地，引進和建設(shè)一批農(nóng)業(yè)科普、農(nóng)耕體驗、農(nóng)家烹飪等現(xiàn)代農(nóng)莊，提高農(nóng)業(yè)的觀賞價值，打造獨具特色的農(nóng)業(yè)公園，實現(xiàn)一三產(chǎn)業(yè)相互促進，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、聚集發(fā)展的蓬勃態(tài)勢。

2、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)是典型的勞動力需求擴張型產(chǎn)業(yè)，國內(nèi)外經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的實踐告訴我們，第三產(chǎn)業(yè)對促進勞動力就業(yè)有十分重要的作用。因而，新時期望城區(qū)要實現(xiàn)進一步城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，應(yīng)該大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，調(diào)整優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)，改變農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)比重較低的不合理局面。

“十二五”時期，望城區(qū)第三產(chǎn)業(yè)取得了很大的發(fā)展，但第三產(chǎn)業(yè)的比重提高較為緩慢，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的比重偏高，第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重偏低，在全市9個區(qū)、縣（市）中居最后1位，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。因此，在推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進程中，應(yīng)發(fā)揮現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的生產(chǎn)功能、消費功能、公共服務(wù)功能和滲透帶動作用，形成經(jīng)濟增長新的引擎，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，促進制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展，大力發(fā)展金融后臺與大數(shù)據(jù)服務(wù)、電子商務(wù)、商貿(mào)物流等產(chǎn)業(yè)。發(fā)揮生態(tài)休閑優(yōu)勢，結(jié)合現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，重點培育健康休閑與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，建設(shè)涵蓋醫(yī)療康復(fù)、生活護理、休閑養(yǎng)生、文化教育等功能的新型養(yǎng)老示范基地，配套發(fā)展養(yǎng)老地產(chǎn)、養(yǎng)老金融等產(chǎn)業(yè)。

（三）推進農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)。以城市國有和農(nóng)村集體所有相并存的城鄉(xiāng)二元土地制度對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展帶來顯著的負面效應(yīng)，引發(fā)出城市拓展中的失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障等各式各樣的社會問題，為有效化解這些問題并逐步提升土地利用效率進而推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，則必須推進土地制度改革，高效釋放土地紅利。

1、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。允許農(nóng)村集體所有土地有權(quán)利參與到城市化建設(shè)的發(fā)展中去，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村建設(shè)用地直接進入一級土地市場進行出讓、租賃、入股，盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，提高農(nóng)村集體土地的升值空間，在改變用途的情況下實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。通過農(nóng)民對農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化進程中土地增值的利益，增加集體和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，徹底改變以往的畸形發(fā)展局面，在統(tǒng)一的政策體制下縮小城鄉(xiāng)收入差距。

2、建立宅基地流轉(zhuǎn)市場。在保持農(nóng)村宅基地集體所有的基礎(chǔ)上，取消原有的限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，允許其使用權(quán)合理轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。鼓勵引導(dǎo)有條件地方的農(nóng)戶將宅基地及住房置換股份合作社股權(quán)、社會保障和城鎮(zhèn)住房。促使農(nóng)民的宅基地和城市居民一樣，享有同等的權(quán)益，能夠合理轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，盤活宅基地市場；允許小產(chǎn)權(quán)房進入市場，緩解城市房價高企現(xiàn)象，破解城鄉(xiāng)二元土地制度，加快城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

3、建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。全面完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。保護農(nóng)民合法土地權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。

4、探索征地中對失地農(nóng)民的財產(chǎn)補償辦法。完善土地征收規(guī)則，明確土地征收條件，強化農(nóng)地占補平衡的法定責(zé)任，在堅持合理補償標(biāo)準(zhǔn)的條件下，其補償要與被征地的實際使用價值相吻合，能夠充分體現(xiàn)土地的雙重屬性，改變以往偏低或無補償?shù)恼鞯匮a償模式。推進土地制度改革既能夠體現(xiàn)農(nóng)村集體所有土地的潛在優(yōu)勢，也能夠深度革除城鄉(xiāng)二元土地制度，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程的實現(xiàn)。

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F291.3

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