重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核公眾參與機(jī)制的探討

吳宏濤，李立長(zhǎng)，王湖坤，王代芝，馬　嘯

(湖北師范大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院， 湖北 黃石　435002)

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重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核公眾參與機(jī)制的探討

吳宏濤，李立長(zhǎng)，王湖坤，王代芝，馬嘯

(湖北師范大學(xué) 城市與環(huán)境學(xué)院， 湖北 黃石435002)

清潔生產(chǎn)審核是一種新的環(huán)境管理制度，是節(jié)能減排的有效手段，是推行清潔生產(chǎn)的重要舉措，其旨在通過(guò)一定的程序和技術(shù)方法找出企業(yè)中不符合清潔生產(chǎn)要求的問(wèn)題，制定可行方案并解決這些問(wèn)題。針對(duì)目前清潔生產(chǎn)審核過(guò)程公眾參與度不高的現(xiàn)狀，闡述了重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核全過(guò)程引入公眾參與機(jī)制的必要性，提出了在審核階段、評(píng)估階段和驗(yàn)收階段引入公眾參與機(jī)制的基本構(gòu)想。

重點(diǎn)企業(yè)；清潔生產(chǎn)審核；公眾參與機(jī)制；探討

清潔生產(chǎn)是一項(xiàng)全新的、推動(dòng)工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略[1]，它借助于各種相關(guān)理論技術(shù)，采取源頭預(yù)防措施和全過(guò)程控制理念，優(yōu)化企業(yè)運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)最小的環(huán)境影響、資源和能源使用，最佳的企業(yè)管理方式以及最優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和水平[2]。

我國(guó)清潔生產(chǎn)實(shí)踐始于1992年，至今已有20多年的歷史，我國(guó)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核也有近十年的經(jīng)驗(yàn)。20多年來(lái)，國(guó)內(nèi)清潔生產(chǎn)走出了一條具有中國(guó)特色的清潔生產(chǎn)推進(jìn)模式，實(shí)現(xiàn)了與環(huán)境管理制度相結(jié)合，并在清潔生產(chǎn)宣貫、政策和制度的研究及制定、機(jī)制健全、技術(shù)保障等方面取得了明顯的成效[3]，有力地推進(jìn)了節(jié)能減排工作的開(kāi)展，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和環(huán)境改善產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響[4]。但是，當(dāng)前清潔生產(chǎn)審核工作表現(xiàn)為僅僅是政府、重點(diǎn)企業(yè)、咨詢單位三方共同的“事業(yè)”，公眾缺乏參與清潔生產(chǎn)審核工作的良好環(huán)境以及有效的平臺(tái)和渠道，公眾參與程度不高，從而在一定程度上導(dǎo)致清潔生產(chǎn)審核不夠全面、實(shí)效性不夠強(qiáng)。本文就我國(guó)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核全過(guò)程引入公眾參與機(jī)制進(jìn)行了探討，以期提高公眾參與度，更好地促進(jìn)我國(guó)清潔生產(chǎn)的發(fā)展。

1　重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核引入公眾參與機(jī)制的必要性

1.1法律賦予公民參與行政決策的權(quán)利

《憲法》規(guī)定我國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民在法律規(guī)定范圍內(nèi)，可以通過(guò)不同的途徑和方法來(lái)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化等社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理。作為憲法賦予的權(quán)利，公眾參與權(quán)內(nèi)涵豐富，包括知情、調(diào)查、舉報(bào)、作證、提出意見(jiàn)等權(quán)利，同時(shí)也包括獲得回應(yīng)、合理意見(jiàn)被采納、司法救助等權(quán)利[5]。公眾參與是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本原則之一，《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定公眾有權(quán)向有關(guān)部門(mén)舉報(bào)環(huán)境違法行為以及允許社會(huì)組織作為原告提起環(huán)境公益訴訟等，這些規(guī)定體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境法制革新的民主化方向符合十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)家治理應(yīng)注重發(fā)揮社會(huì)治理作用的方針[6]。修訂后的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》總則第六條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公眾參與清潔生產(chǎn)的宣傳、教育、推廣、實(shí)施及監(jiān)督[7]，該法對(duì)公眾參與清潔生產(chǎn)的方向進(jìn)行了明確。只有公眾清潔生產(chǎn)意識(shí)提高了，并廣泛參與清潔生產(chǎn)工作，監(jiān)督企業(yè)違法行為，才能實(shí)踐好清潔生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的共贏。

1.2公眾參與清潔生產(chǎn)審核是提高行政決策科學(xué)性的保證

國(guó)務(wù)院在2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出要建立健全行政決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證和政府決定結(jié)合起來(lái)，使決策科學(xué)化和民主化。公眾參與行政決策已成為政府推行依法行政、加強(qiáng)法治建設(shè)的主要考量標(biāo)準(zhǔn)之一[8]。公眾參與政府決策，向政府表達(dá)自身的利益訴求，可避免政府專斷、盲目決策，增強(qiáng)行政決策的民主性、可接受性和科學(xué)性。我國(guó)清潔生產(chǎn)審核評(píng)估和驗(yàn)收階段都缺乏公眾參與的制度規(guī)定，公眾參與幾乎為零。因此，有必要在清潔生產(chǎn)審核行政決策中引入公眾參與機(jī)制。

1.3公眾參與使清潔生產(chǎn)審核工作更具有實(shí)效性

現(xiàn)行的清潔生產(chǎn)審核方法更多的是注重從重點(diǎn)企業(yè)內(nèi)部發(fā)現(xiàn)清潔生產(chǎn)潛力，而忽視了外部公眾的感受和利益訴求，因此重點(diǎn)企業(yè)在確定審核重點(diǎn)和亟待解決的問(wèn)題時(shí)可能存在偏差。公眾參與清潔生產(chǎn)審核，可以使重點(diǎn)企業(yè)更加全面地認(rèn)識(shí)自己，準(zhǔn)確把握自身改進(jìn)的方向，減少?gòu)S群矛盾；公眾參與也可使咨詢機(jī)構(gòu)獲得在重點(diǎn)企業(yè)里無(wú)法獲取的信息，更加全面地把握企業(yè)現(xiàn)狀，從而提出更加合理的咨詢服務(wù)方案，幫助重點(diǎn)企業(yè)找出制約其可持續(xù)發(fā)展的因素以及亟待解決的瓶頸問(wèn)題，并指導(dǎo)重點(diǎn)企業(yè)圓滿完成清潔生產(chǎn)審核工作。清潔生產(chǎn)不僅關(guān)乎重點(diǎn)企業(yè)的環(huán)境、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也應(yīng)減少公眾面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，讓公眾享受環(huán)境改善的紅利。

2　重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核全過(guò)程公眾參與機(jī)制構(gòu)想

2.1清潔生產(chǎn)審核全過(guò)程公眾參與機(jī)制的制度保障

公眾參與行政決策，必須要有法律保障。在法律的保護(hù)下，公眾才能夠正確而放心地行使他們的參與權(quán)[9]。雖然新修訂的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和公眾參與清潔生產(chǎn)工作，但并未就公眾參與制度作出框架性規(guī)定?！肚鍧嵣a(chǎn)審核暫行辦法》規(guī)定實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核的“雙超”企業(yè)，應(yīng)當(dāng)在名單公布后一個(gè)月內(nèi)，公布其基本信息和排污情況等，但并未對(duì)公眾參與清潔生產(chǎn)審核作出規(guī)定。因此，國(guó)家可考慮完善相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)公眾參與清潔生產(chǎn)以及清潔生產(chǎn)審核的時(shí)機(jī)、主體、形式、平臺(tái)和渠道、意見(jiàn)反饋機(jī)制等作出明確規(guī)定。

2.2清潔生產(chǎn)審核階段公眾參與

清潔生產(chǎn)審核是企業(yè)推行清潔生產(chǎn)、提升自身清潔生產(chǎn)水平的重要方法。其思路可概括為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、分析問(wèn)題和解決問(wèn)題。其中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是審核工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，此過(guò)程可在前期公布重點(diǎn)企業(yè)基本信息、主要污染物的排放情況等基礎(chǔ)上，征求公眾對(duì)重點(diǎn)企業(yè)所在地環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)和看法、對(duì)重點(diǎn)企業(yè)環(huán)境守法和清潔生產(chǎn)的意見(jiàn)等等。重點(diǎn)企業(yè)和咨詢單位及時(shí)對(duì)公眾提出的意見(jiàn)進(jìn)行分析，公眾合理的意見(jiàn)要采納，納入清潔生產(chǎn)方案，后期進(jìn)行實(shí)施，并將公眾意見(jiàn)采納的情況反饋至公眾。

2.3清潔生產(chǎn)審核評(píng)估階段公眾參與

清潔生產(chǎn)審核評(píng)估是指對(duì)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核過(guò)程、審核報(bào)告和清潔生產(chǎn)方案等進(jìn)行全面評(píng)估。該評(píng)估過(guò)程通常包括四個(gè)階段：1)重點(diǎn)企業(yè)提出評(píng)估申請(qǐng)；2)環(huán)保部門(mén)初審；3)環(huán)保部門(mén)組織專家組進(jìn)行技術(shù)評(píng)估；4)環(huán)保部門(mén)公示通過(guò)評(píng)估的重點(diǎn)企業(yè)名單。在重點(diǎn)企業(yè)提出評(píng)估申請(qǐng)階段，重點(diǎn)企業(yè)或其委托的咨詢機(jī)構(gòu)可在當(dāng)?shù)刂饕襟w上公開(kāi)審核主要過(guò)程及審核報(bào)告，并采取問(wèn)卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)。公眾意見(jiàn)作為環(huán)保部門(mén)初審的依據(jù)之一。

2.4清潔生產(chǎn)審核驗(yàn)收階段公眾參與

清潔生產(chǎn)審核驗(yàn)收是指在企業(yè)通過(guò)清潔生產(chǎn)審核評(píng)估后，驗(yàn)證其清潔生產(chǎn)中高費(fèi)方案實(shí)施完成情況和取得的效果，并做出是否通過(guò)驗(yàn)收的結(jié)論性意見(jiàn)。該驗(yàn)收過(guò)程通常包括三個(gè)階段：1)申請(qǐng)單位提出申請(qǐng)和相關(guān)材料；2)環(huán)保部門(mén)組織驗(yàn)收專家組審閱有關(guān)材料；3)驗(yàn)收專家組實(shí)地查勘、質(zhì)詢并驗(yàn)證清潔生產(chǎn)方案的實(shí)施效果，提出驗(yàn)收意見(jiàn)。驗(yàn)收階段可讓公眾參與現(xiàn)場(chǎng)考察等工作，讓公眾實(shí)地查看其意見(jiàn)的采納、落實(shí)情況及取得的效果，評(píng)述重點(diǎn)企業(yè)自實(shí)施清潔生產(chǎn)審核以來(lái)的環(huán)境守法情況以及對(duì)周圍環(huán)境的改善作用。此階段公眾參與意見(jiàn)可為驗(yàn)收專家組結(jié)論性意見(jiàn)提供參考。

3　結(jié)論與展望

1)實(shí)施清潔生產(chǎn)審核是提高我國(guó)環(huán)境管理水平、促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和環(huán)境質(zhì)量改善、提高企業(yè)清潔生產(chǎn)水平和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核全過(guò)程引入公眾參與機(jī)制，對(duì)提高我國(guó)環(huán)境保護(hù)決策透明度和科學(xué)性以及清潔生產(chǎn)審核的全面性和實(shí)效性具有重要意義。

2)重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)審核公眾參與應(yīng)有“度”的要求。對(duì)公眾公開(kāi)的信息，涉及重點(diǎn)企業(yè)商業(yè)機(jī)密、關(guān)系國(guó)家安全等信息應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行保密制度；公眾在提出意見(jiàn)時(shí)，也應(yīng)有理、有據(jù)，不可利用公眾參與作為謀取不當(dāng)利益的工具。

[1]王玉，吳銳，董富春.我國(guó)清潔生產(chǎn)審核現(xiàn)狀分析[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014，(3)：92～93.

[2]曲向榮.清潔生產(chǎn)[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2012.

[3]白艷英，周長(zhǎng)波，周奇，等. 重點(diǎn)企業(yè)清潔生產(chǎn)推行十年的現(xiàn)狀與推進(jìn)建議[J].環(huán)境保護(hù)，2014，(6)：42～44.

[4]張?zhí)熘? 中國(guó)清潔生產(chǎn)的十年[J].產(chǎn)業(yè)與環(huán)境，2003，(S1)：21～26.

[5]朱并強(qiáng). 公眾參與國(guó)家治理的實(shí)效性[J].電子政務(wù)，2015，(9)：39～45.

[6]王彬輝. 新《環(huán)境保護(hù)法》“公眾參與”條款有效實(shí)施的路徑選擇——以加拿大經(jīng)驗(yàn)為借鑒[J].法商研究，2014，(4)：153～160.

[7]第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).清潔生產(chǎn)促進(jìn)法[Z].2012-02-29.

[8]吳克強(qiáng), 劉顯慶. 公眾參與在行政決策中的價(jià)值定位[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2012，5(6)：44～49.

[9]潘楊. 我國(guó)行政決策公眾參與機(jī)制優(yōu)化研究[J].法制與社會(huì)，2015，(23)：147～148.

Discussion on public participation mechanism in cleaner production audit of key enterprises

WU Hong-tao，LI Li-chang，WANG Hu-kun，WANG Dai-zhi，MA Xiao

(College of Urban and Environmental Sciences，Hubei Normal University，Huangshi435002，China)

Cleaner production audit is a new system of environmental management. It is an effective means of energy-saving and emission-reduction and an important measure to promote cleaner production. Its purpose is to find out the problems which don't comply with the cleaner production by certain procedure and technical means and to solve these problems by feasible schemes. For the current status of low public participation in cleaner production audit，this paper elaborates the necessity of importation of public participation mechanism in cleaner production audit of key enterprises. It also presents a basic conception of the public participation mechanism in the whole step of cleaner production audit.

key enterprises；cleaner production audit；public participation mechanism；discussion

2016—03—21

吳宏濤(1981—)，男，湖北廣水人，碩士，國(guó)家清潔生產(chǎn)審核師，主要從事環(huán)境工程專業(yè)教學(xué)、清潔生產(chǎn)審核咨詢、環(huán)境污染治理和修復(fù)研究等工作。

X38

A

1009-2714(2016)02- 0018- 03

10.3969/j.issn.1009-2714.2016.02.004