東北城市規(guī)劃法治化思考

□文/劉星顯

（吉林省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 吉林·長(zhǎng)春）

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東北城市規(guī)劃法治化思考

□文/劉星顯

（吉林省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所 吉林·長(zhǎng)春）

［提要］ 新時(shí)期的東北城市規(guī)劃已步入法治化發(fā)展軌道，但仍存在公民參與度不高、監(jiān)督權(quán)威性不強(qiáng)、區(qū)域合作不足等問(wèn)題。東北城市規(guī)劃法治化水平需進(jìn)一步提升。本文從完善城市規(guī)劃的公眾參與機(jī)制，加強(qiáng)東北三省城市規(guī)劃的法律合作機(jī)制入手，助力東北三省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；法治化；區(qū)域法律合作

原標(biāo)題：公民參與和區(qū)域合作視域下的東北城市規(guī)劃發(fā)展

收錄日期：2016年6月13日

東北城市規(guī)劃正在經(jīng)歷從資源消耗型到節(jié)約型，從同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)到協(xié)調(diào)發(fā)展，從城鄉(xiāng)二元分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，從注重物質(zhì)形象到關(guān)注民生和諧的轉(zhuǎn)型。在法律層面，城市規(guī)劃管理手段的行政屬性向著具有公共決策的公共利益屬性進(jìn)行轉(zhuǎn)變，東北城市規(guī)劃法治化管理的水平需進(jìn)一步提升，助力東北三省社會(huì)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

一、東北城市規(guī)劃存在的主要問(wèn)題

（一）公民參與度不高?？傮w上來(lái)看，東北三省城市規(guī)劃中的公眾參與程度仍然較低，處于起步階段，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先在規(guī)范層面，雖然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及一系列地方性法規(guī)確認(rèn)了公眾參與權(quán)，為該權(quán)力的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障，但尚存在參與的范圍受限（如公眾參與被排除在規(guī)劃決策環(huán)節(jié)之外）、參與的效力不足（如書(shū)面異議無(wú)約束力）等問(wèn)題，同時(shí)由于相關(guān)規(guī)定比較原則，缺乏可操作性，影響了公民參與的廣度與深度；其次在程序?qū)用?，?duì)公民參與方式的規(guī)定較為單一，目前以公告、提出書(shū)面意見(jiàn)為主而缺少其他具體的程序性權(quán)力，對(duì)城市規(guī)劃過(guò)程中的程序性瑕疵缺乏救濟(jì)手段；最后在實(shí)效層面，一方面由于公眾受自身?xiàng)l件所限，導(dǎo)致參與的主觀性、隨意性和盲目性較大；另一方面相關(guān)管理部門(mén)也缺乏促進(jìn)公眾參與的動(dòng)力。這些原因?qū)е略诔鞘幸?guī)劃過(guò)程中公民參與的比例較小，仍停留在象征性參與層次，公民參與度較低的現(xiàn)狀在一定程度上直接影響了東北三省城市規(guī)劃管理過(guò)程中的民主性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（二）監(jiān)督權(quán)威性不強(qiáng)。目前，東北三省城市現(xiàn)行的規(guī)劃管理監(jiān)督體制在制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行方面距期望尚存在一定距離。根據(jù)現(xiàn)行體制及法律相關(guān)規(guī)定，城市規(guī)劃管理監(jiān)督主要有人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、公眾監(jiān)督與司法監(jiān)督等四種基本形式，在具體的實(shí)施過(guò)程中，存在事前事中監(jiān)督相對(duì)薄弱、監(jiān)督權(quán)行使缺乏獨(dú)立性、公眾監(jiān)督流于形式、司法監(jiān)督局限性大等問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)督的總體效力有限，不能完全杜絕城市規(guī)劃管理過(guò)程中的權(quán)力濫用現(xiàn)象。同時(shí)，由于城市規(guī)劃的專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，導(dǎo)致監(jiān)督難度較大，監(jiān)督效率偏低。未來(lái)尚需進(jìn)一步合理配置監(jiān)督權(quán)力，改進(jìn)監(jiān)督方法，拓寬監(jiān)督渠道，提升監(jiān)督的權(quán)威性。

（三）區(qū)域合作度有待提升。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化客觀上要求區(qū)域法律的一體化，特別針對(duì)一些跨省域的規(guī)劃項(xiàng)目更有賴于相關(guān)法律、制度、組織與財(cái)政等方面的保障。在區(qū)域立法、執(zhí)法、司法合作方面，東北三省區(qū)域法律合作機(jī)制構(gòu)建時(shí)間較早，運(yùn)行多年，但在城市規(guī)劃管理方面卻未能充分發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)，區(qū)域規(guī)劃在組織編制、落實(shí)實(shí)施、監(jiān)督檢查等方面作用有限，區(qū)域規(guī)劃的整體功能未充分彰顯。統(tǒng)一、系統(tǒng)的區(qū)域規(guī)劃體系的形成需要長(zhǎng)期的過(guò)程，在尚無(wú)單行的《區(qū)域規(guī)劃法》的前提下，東北三省區(qū)域城市規(guī)劃管理法律合作機(jī)制應(yīng)先易后難、循序漸進(jìn)、持續(xù)創(chuàng)新，著力提升區(qū)域合作度。

二、從單一封閉到開(kāi)放協(xié)同：完善城市規(guī)劃的公眾參與機(jī)制

（一）發(fā)揮地方立法優(yōu)勢(shì)，將公眾參與的原則性規(guī)定變?yōu)榭刹僮餍砸?guī)定。黨的十八屆四中全會(huì)公報(bào)提出：“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序?！本统鞘幸?guī)劃領(lǐng)域而言，公眾參與向來(lái)是建構(gòu)依法決策機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中雖確定了公眾參與規(guī)劃的基礎(chǔ)性制度框架，并就參與的對(duì)象、范圍、權(quán)利、義務(wù)及法律救濟(jì)等方面做出了原則性規(guī)定，但從總體來(lái)看相關(guān)條款仍很模糊，操作性有待提高，在參與主體、參與方式、參與事項(xiàng)及參與效力等方面需進(jìn)一步予以明確規(guī)定，這為東北三省相關(guān)地方性立法提供了廣闊空間。從我國(guó)城市規(guī)劃法律體系的發(fā)展路徑來(lái)看，地方性立法始終扮演著重要角色，帶動(dòng)了國(guó)家層面相關(guān)法規(guī)的完善，東北三省相關(guān)有權(quán)立法部門(mén)應(yīng)在不違背上位法基本原則的前提下，通過(guò)在條例中增加專項(xiàng)條款的方式，進(jìn)一步完善公眾參與的法律制度規(guī)定，完善公眾參與的法律程序細(xì)則，完善公眾參與的司法保障機(jī)制，增強(qiáng)公眾參與的實(shí)效，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用和效能。

（二）將公眾參與貫穿城市規(guī)劃的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)公眾對(duì)城市規(guī)劃的盡早與持續(xù)參與。在規(guī)劃編制階段和規(guī)劃草擬階段，應(yīng)賦予公眾及利害關(guān)系人對(duì)相關(guān)地塊規(guī)劃目標(biāo)與資訊的知情權(quán)，將公眾參與適度前移，有助于改變公眾參與缺位的現(xiàn)狀，防止由于信息壁壘導(dǎo)致的暗箱操作及腐敗行為，提升規(guī)劃決策的質(zhì)量。在規(guī)劃方案的確定與實(shí)施階段，相關(guān)部門(mén)及大眾傳媒的公布、宣傳與反饋機(jī)制的成熟與否在很大程度上決定了公眾知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)水平，應(yīng)在法定的公布機(jī)制基礎(chǔ)上，完善對(duì)宣傳機(jī)制和反饋機(jī)制的制度設(shè)計(jì)。

（三）豐富公眾參與方式，細(xì)化公眾參與流程，使不同利益主體的意見(jiàn)能得到有效的反映。沒(méi)有最好的公眾參與方式，只有最適當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式。應(yīng)針對(duì)不同的參與事項(xiàng)及不同的城市規(guī)劃階段規(guī)定適當(dāng)?shù)膮⑴c方式，在加強(qiáng)聽(tīng)證會(huì)、說(shuō)明會(huì)、研討會(huì)、民意調(diào)查等傳統(tǒng)參與方式的實(shí)效基礎(chǔ)上，根據(jù)參與主體的能力與成熟度進(jìn)一步拓展公眾參與方式的形式與內(nèi)容，綜合運(yùn)用單向度的通知反饋式、互動(dòng)型的咨詢協(xié)商式、合作型的深度介入式等公眾參與方式，健全多層級(jí)的公眾參與機(jī)制。針對(duì)一般性公眾參與的“個(gè)人參與”特點(diǎn)，相關(guān)部門(mén)在提供必要的技術(shù)支持的同時(shí)，應(yīng)在規(guī)劃委員會(huì)中規(guī)定增加公眾代表，增設(shè)公眾席位，加強(qiáng)引導(dǎo)、扶持社區(qū)及相關(guān)非政府組織，確認(rèn)其在城市規(guī)劃過(guò)程中的地位，避免公眾參與流于形式，保障公眾參與落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)不同利益主體分歧的協(xié)調(diào)，達(dá)到合理分配公共資源的目標(biāo)，減少實(shí)施中的矛盾。

（四）健全司法救濟(jì)與非司法救濟(jì)途徑，完善公民參與權(quán)利的多元保障機(jī)制?，F(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（第9條）和《政府信息公開(kāi)條例》（第33條）均確認(rèn)了對(duì)侵犯公眾參與權(quán)的可訴性，但尚缺乏明確的政府機(jī)構(gòu)滿足公民參與權(quán)強(qiáng)制性義務(wù)的責(zé)任條款，應(yīng)遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，完善相關(guān)責(zé)任制度，改變規(guī)劃主體責(zé)任范圍相對(duì)狹窄的現(xiàn)狀。在非司法救濟(jì)途徑方面，應(yīng)將公眾參與權(quán)納入到行政復(fù)議的受案范圍，加強(qiáng)保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；構(gòu)建人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解相互銜接聯(lián)動(dòng)的大調(diào)解體系，促使政府及相關(guān)部門(mén)自覺(jué)履行公眾參與義務(wù)；發(fā)揮作為補(bǔ)充性救濟(jì)途徑的信訪制度的優(yōu)勢(shì)，應(yīng)根據(jù)信訪的特點(diǎn)明確城市規(guī)劃的信訪事項(xiàng)范圍，排除涉訴信訪，協(xié)調(diào)、捋順?lè)撬痉ň葷?jì)途徑與司法救濟(jì)途徑的關(guān)系，促成公民參與權(quán)保障體系的制度化、效率化與法治化。

三、從各自為政到區(qū)域合作：加強(qiáng)東北三省城市規(guī)劃的法律合作機(jī)制

（一）加強(qiáng)規(guī)劃立法過(guò)程中的東北三省區(qū)域法律合作。自《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2008）頒布以來(lái)，東北三省省級(jí)立法主體及各有權(quán)城市對(duì)城市規(guī)劃相關(guān)法規(guī)的立法、修法活動(dòng)已持續(xù)六年，初步形成了以省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例為核心的地方性法規(guī)體系框架，立法工作還需在以下三個(gè)方面予以推進(jìn)：首先，針對(duì)國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)的城市規(guī)劃領(lǐng)域的法律法規(guī)，需通過(guò)地方立法方式予以細(xì)化，尚有一些地方立法空白亟需填補(bǔ)；其次，應(yīng)根據(jù)地方性立法數(shù)年來(lái)的執(zhí)行情況及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)行的各類條例、辦法予以進(jìn)一步的完善、修改。東北三省有關(guān)城市規(guī)劃方面的地方性法規(guī)特別是在較大市立法層面存在大量陳舊的地方規(guī)章，要繼續(xù)開(kāi)展與國(guó)家法律相悖、與時(shí)宜不符的地方性法規(guī)規(guī)章的清理工作，清理后及時(shí)向立法機(jī)關(guān)提出法規(guī)立、改、廢建議；最后，2015年3月十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定，賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。這意味著東北三省有立法權(quán)的城市將可能從10個(gè)擴(kuò)充到35個(gè)（黑龍江省12個(gè)，吉林省9個(gè)，遼寧省14個(gè)），可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)一個(gè)時(shí)期將進(jìn)入地方城市規(guī)劃立法的高峰。在這個(gè)背景下，地方有權(quán)立法機(jī)關(guān)如何科學(xué)立法、規(guī)范立法、民主立法，避免重復(fù)立法、主觀立法、口號(hào)式立法，將面臨新的挑戰(zhàn)，應(yīng)充分發(fā)揮東北三省區(qū)域法律合作的制度優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)城市規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域的立法合作。

早在2006年?yáng)|北三省就已經(jīng)達(dá)成了《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》，確立了分工負(fù)責(zé)、相互配合、通力合作的原則，明確了工作制度與要求。相對(duì)于長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域所采用的單一松散型立法合作模式，東北三省的立法合作針對(duì)不同的立法項(xiàng)目開(kāi)創(chuàng)了緊密型、半緊密型與松散型等三種立法合作模式，在實(shí)踐中取得了良好的效果。從東北三省近三年來(lái)在城市規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域的立法計(jì)劃來(lái)看，存在一定程度的趨同性，應(yīng)以降低立法成本，提高立法效率，避免立法資源浪費(fèi)為出發(fā)點(diǎn)，以東北三省區(qū)域立法合作平臺(tái)為載體，采取緊密型、半緊密型立法合作模式，針對(duì)城市規(guī)劃相關(guān)法規(guī)的不同情況，三省成立聯(lián)合工作組或由一省牽頭，其他兩省配合的方式進(jìn)行立法合作，共享立法成果，在實(shí)現(xiàn)立法統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，保持各地的立法差異性，解決三省在立法能力、水平、步驟、時(shí)間等方面參差不齊的問(wèn)題，提高城市規(guī)劃的立法水平和立法技術(shù)，優(yōu)化作為一個(gè)整體的東北三省區(qū)域城市規(guī)劃法治大環(huán)境。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃編制、實(shí)施過(guò)程中的東北三省區(qū)域法律合作。從大的趨勢(shì)來(lái)看，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以地方經(jīng)濟(jì)利益為基礎(chǔ)的剛性行政區(qū)劃為基本特征的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下逐步被區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體戰(zhàn)略所取代，勢(shì)必要求在各城市規(guī)劃的編制、實(shí)施過(guò)程中打破行政區(qū)劃壁壘，重新整合區(qū)域資源，形成區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的背景下，東北三省各城市規(guī)劃的組織編制不僅涉及到省域內(nèi)的跨地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，還延伸到跨省域，乃至跨國(guó)度的規(guī)劃安排，這為新時(shí)期的東北三省城市規(guī)劃提出了嶄新命題。

2015年3月，由國(guó)家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中強(qiáng)調(diào)“基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是‘一帶一路’建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域”，其中“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”與“技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)接”兩方面是基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，黑龍江、吉林、遼寧三省承擔(dān)著建設(shè)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的重要任務(wù)，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立的“先規(guī)劃后建設(shè)”原則的要求，東北三省在跨省域城市規(guī)劃的編制、實(shí)施過(guò)程中需統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、統(tǒng)一步調(diào)、統(tǒng)一行動(dòng)。為協(xié)調(diào)區(qū)域利益，凝聚執(zhí)行力量，應(yīng)考慮研究建立東北三省區(qū)域規(guī)劃管理合作協(xié)調(diào)組織。針對(duì)目前東北三省區(qū)域法律合作缺乏法律規(guī)范和制度保障等問(wèn)題，在條件成熟的前提下，針對(duì)跨省域的城市規(guī)劃的編制與實(shí)施活動(dòng)成立專門(mén)的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在決策、執(zhí)行、監(jiān)督、仲裁與研究方面，分別設(shè)立區(qū)域聯(lián)席會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、監(jiān)督與沖裁委員會(huì)與咨詢委員會(huì)，以法律形式明確規(guī)定其權(quán)責(zé)，在此基礎(chǔ)上建立區(qū)域利益分享與補(bǔ)償制度，加強(qiáng)政策性保障，為跨省域規(guī)劃的編制、實(shí)施創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，通過(guò)科學(xué)規(guī)劃提升城市總體實(shí)力，增強(qiáng)各城市在更大區(qū)域范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力。

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［4］邊經(jīng)衛(wèi)編著.城鄉(xiāng)規(guī)劃管理——法規(guī)、實(shí)務(wù)和案例.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2015.

中圖分類號(hào)：F29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A