禁飛管制：無人機管理的現(xiàn)實選擇和有效途徑

錢季平

上海政法學(xué)院

禁飛管制：無人機管理的現(xiàn)實選擇和有效途徑

錢季平

上海政法學(xué)院

目前我國無人機法規(guī)缺失下的監(jiān)管困境，導(dǎo)致無人機飛行活動基本處于無序狀態(tài)，存在巨大安全隱患。而針對核心重要目標(biāo)劃設(shè)禁飛區(qū)域，不僅可以最大限度地保障公共安全，也是破解無人機監(jiān)管難題的一個有效“入口”，并成為逐步實行分級管理、促進無人機發(fā)展的一種有效努力。

無人機；禁飛區(qū)；分級管理

2016年9月1日，西部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部、民航西南地區(qū)管理局、民航西南地區(qū)空中交通管理局、四川省公安廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強全省軍民航機場凈空區(qū)域安全保護的通告》，即日起，涉及12個區(qū)縣的雙流國際機場凈空保護區(qū)內(nèi)，未經(jīng)軍民航空中管制部門許可，將禁止“進行無人機、航空模型等飛行活動”。與以往各種禁飛不同，此次禁令一是常規(guī)性的，而非臨時禁飛；二是明確將無人機、航模飛行列為禁止行為的首位。因此，這一舉措再次引發(fā)社會和業(yè)內(nèi)廣泛的關(guān)注和熱議。

而從無人機監(jiān)管的角度看，在無人機日益走熱和管理問題日益凸顯的背景下，類似舉措不僅僅是一種簡單的區(qū)域應(yīng)急安全措施，更是無人機分級管理的一種有效努力，具有示范和指導(dǎo)作用。

一、法規(guī)缺失下的監(jiān)管困境

無人機的監(jiān)管是目前全球性普遍性難題，世界各國都存在法規(guī)滯后和監(jiān)管無力的困境。即便是通用航空發(fā)達(dá)和監(jiān)管法規(guī)完備的美國，無人機的監(jiān)管也仍處在探索之中，一些管理規(guī)定也備受爭議。

究其原因，主要有三方面的因素。

首先，無人機技術(shù)新。無人機是現(xiàn)代航電技術(shù)、無線通訊技術(shù)、傳感和定位技術(shù)以及智能控制技術(shù)的集成者，在飛行控制、外觀體積、飛行特性上與傳統(tǒng)的飛行器有著顯著差異。已有的航空法規(guī)框架并不能適應(yīng)這一新技術(shù)的發(fā)展，存在明顯滯后和諸多盲點。

從安全的角度看，傳統(tǒng)的小型飛行器如遙控航模由于只能在視距內(nèi)飛行，因此并不具備較大的危險性。在日常管理中，只需將監(jiān)管的重點集中在體積較大的飛行器上。但現(xiàn)在同樣體積的小微型無人機，搭載了先進的智能飛控系統(tǒng)和圖傳系統(tǒng)，可以輕易飛到2000m以外，不僅航程遠(yuǎn)、升限高、操作簡易，而且可搭載任務(wù)模塊。無人機的不當(dāng)使用和飛行失序，給公共安全帶來的威脅，要遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)的航模。因此，不能簡單地套用已有的航模等小型飛行器的管理規(guī)定，而是需要有更為嚴(yán)謹(jǐn)和細(xì)致的制約。

第二，無人機應(yīng)用廣。由于無人機視野開闊、飛行靈活、成本低廉，除軍事用途外，無人機正逐步應(yīng)用在警用巡視、農(nóng)林植被、地質(zhì)勘探、氣象探測、電力檢測、搶險救災(zāi)、影視拍攝、快遞運輸、競技娛樂等行業(yè)，成為真正的跨界工具，其用途極為廣泛，其飛行活動也更為復(fù)雜多樣。

正因為如此，對無人機的合理監(jiān)管需要有更多的考量，既不能寬疏放任，有礙公共安全；也不能過于嚴(yán)苛，阻礙甚至扼殺無人機的行業(yè)應(yīng)用。顯然，這樣一個科學(xué)而完備的監(jiān)管體系的建立，并非一朝一夕可成。

以美國為例，美國航空管理局對無人機的技術(shù)研發(fā)和商業(yè)應(yīng)用一直嚴(yán)加管制。嚴(yán)管之下，像亞馬遜之類的商業(yè)巨頭，在無人機送貨的應(yīng)用開發(fā)上，舉步維艱，而谷歌則干脆移師澳大利亞進行無人機相關(guān)的測試活動。盡管在巨大的商業(yè)利益和行業(yè)輿論的推動下，目前美國航空管理局態(tài)度已經(jīng)趨緩，但依然十分謹(jǐn)慎。

第三，無人機用者多。以中國為例，我國小型民用無人機市場已步入快速成長期，iiMedia Research（艾媒咨詢）發(fā)布的《2016年中國無人機行業(yè)研究報告》數(shù)據(jù)顯示， 2015年中國民用消費級無人機市場規(guī)模約為8億元，2016年預(yù)計可達(dá)32億元①。按此測算，我國消費級民用無人機數(shù)量2016年將達(dá)至少40萬架以上，且增長勢頭迅猛。面對如此龐大的用戶群，監(jiān)管制度的制定和實施，既要考慮到安全可控，同時也要考慮到監(jiān)控措施的現(xiàn)實可行，其難度和復(fù)雜程度非同一般。

作為世界民用無人機增長最快的地區(qū)，我國的無人機監(jiān)管的困境尤其明顯。一方面是無人機用戶的爆發(fā)式增長，另一面相關(guān)的管理法規(guī)卻陳舊而粗疏，缺乏可行性②。

比如，按現(xiàn)行《通用航空飛行管制條例》、《低空空域使用管理規(guī)定（試行）》等規(guī)定，無人機的升空，需要事先申請管制空域準(zhǔn)入，而申請管制空域的準(zhǔn)入，使用者須同時具備飛行計劃獲得許可、航空器配備甚高頻通信設(shè)備、高精度高度表、二次雷達(dá)應(yīng)答機和廣播式自動相關(guān)監(jiān)視設(shè)備、無線電保持持續(xù)雙向暢通等等復(fù)雜條件。這對眾多民用無人機個人用戶而言，顯然是很難跨過的“門檻”。

這種缺乏可行性的表面上的嚴(yán)格管理，在實踐中帶來的卻是現(xiàn)實監(jiān)管的缺失，其結(jié)果就是民間大多數(shù)飛行活動基本都處于所謂的“黑飛”狀態(tài)。

也正是認(rèn)識到這一點，中國民航局正在積極醞釀和努力推動有關(guān)無人駕駛航空器飛行新的管理規(guī)定。但考慮到無人機管理的復(fù)雜性，完備的無人機管理規(guī)定的出臺和監(jiān)管制度的建全，或許仍然需要假以時日。

二、設(shè)立禁飛區(qū)域：無人機管理的現(xiàn)實選擇

在目前新舊管理制度交替的“真空期”內(nèi)，無人機引發(fā)的社會關(guān)注卻持續(xù)走高。一方面廣闊的發(fā)展前景正激發(fā)社會各界的投資和應(yīng)用熱情，另一方面多起無人機飛行事故所帶來的安全問題也日益引發(fā)公眾的擔(dān)憂。而細(xì)化空域管制、設(shè)立重點區(qū)域無人機禁飛區(qū)域，則是破解無人機監(jiān)管難題的一個有效“入口”。

在航空安全的監(jiān)管措施中，空域管制是保障飛行安全和地面設(shè)施安全的最有效方法。按《中國民用航空空中交通管理規(guī)則》規(guī)定，我國的空域被分為飛行情報區(qū)、管制區(qū)、限制區(qū)、危險區(qū)、禁區(qū)、航路和航線。長期以來，我國航空業(yè)一直執(zhí)行較為嚴(yán)格的空域管制，以確保飛行安全和國土安全。而為了適應(yīng)通用航空的發(fā)展，我國的空域管理尤其是低空管理正逐步走向開放。至2015年，我國已有約33%的低空空域告別全域管制，改為按管制、監(jiān)視、報告三類不同屬性管理。

其中，管制空域指通常設(shè)在飛行繁忙地區(qū)，機場起降地帶、空中禁區(qū)和危險區(qū)、地面重要目標(biāo)和國（邊）境地帶等區(qū)域的上空。這些區(qū)域事關(guān)國土安全和飛行安全，有著最為重要的安全價值，在此空域內(nèi)的一切空域使用活動，必須經(jīng)過飛行管制部門批準(zhǔn)并接受飛行管制。

就無人機飛行管理而言，既然管理法規(guī)的制定和完善、監(jiān)控手段的提升和強化、管理體系的建立還要較長時間才能全面達(dá)成，那么從保障公共安全的核心目標(biāo)出發(fā)，對重點區(qū)域設(shè)置禁飛區(qū)域，則是目前無人機管理中的可行性最強的管理措施之一。一方面，這是傳統(tǒng)航空管理制度的自然延伸；另一方面，設(shè)置禁飛區(qū)目標(biāo)明確，任務(wù)直接，管理可行。不僅可以從具體任務(wù)入手，破解目前無人機管理的盲點和困境，同時還可以和將來的無人機管理新規(guī)自然對接。

針對無人機使用的特點，至少可以在以下重點區(qū)域，逐步規(guī)劃和設(shè)立禁飛區(qū)域。

（一）機場航線。無人機無序飛行的最大威脅就是妨害機場和航線上的飛機。上述成都雙流國際機場“禁飛令”的出臺，其促成原因也正是因為該機場發(fā)生過一起航班受到無人機“黑飛”干擾的嚴(yán)重事故。而類似事件，全球已經(jīng)報告多起。因此，在機場和航線附近設(shè)置禁飛區(qū)域是無人機管理中的首要規(guī)定。

事實上，為了保障飛行安全和機場的正常使用，《中華人民共和國民用航空法》、《民用機場管理條例》以及國務(wù)院《關(guān)于加強民航飛行安全管理有關(guān)問題的通知》，已經(jīng)將在機場凈空區(qū)域內(nèi)“升放無人駕駛的自由氣球、系留氣球和其他升空物體”列為禁止行為；同時規(guī)定，在民用機場凈空保護區(qū)域外從事類似活動，不得影響民用機場凈空保護。

按國際慣例，機場凈空保護區(qū)一般為每一條跑道兩側(cè)各6公里、兩端各15公里范圍。面對日益凸顯的可能危險，民航管理部門和各地政府有必要逐一明確各機場的凈空區(qū)域，細(xì)化機場和航線附近無人機的禁飛區(qū)域，并將坐標(biāo)參數(shù)公布于眾。

（二）重要國家機關(guān)。作為社會管理的中樞，國家行政機關(guān)和管理機構(gòu)如立法、行政、司法機關(guān)和國家軍事機關(guān)等，身負(fù)社會管理的重任，其安全直接關(guān)系到社會政治、經(jīng)濟和民眾生活的穩(wěn)定，需要有良好保護，以免于外部沖擊和干擾，維持正常的辦公秩序。因此，重要和核心的國家機關(guān)所在地的上空，應(yīng)規(guī)劃無人機禁飛管制區(qū)域。

（三）重要金融機構(gòu)。從事金融服務(wù)業(yè)的銀行、證券、保險等金融機構(gòu)是國家金融體系的組成部分。重要的金融機構(gòu)如證券交易所、期貨交易所、銀行總部，如果受到突發(fā)事件的沖擊，可能會引發(fā)金融市場波動，影響金融穩(wěn)定。其附近地區(qū)和上空，應(yīng)免于無人機飛行活動的各種干擾。

（四）高速鐵路和公路。鐵路和公路附近是無人機常見的活動范圍。對高速運行的列車和汽車而言，如果受到無人機突發(fā)干擾，勢必會造成無法預(yù)計的危險和后果?！惰F路安全管理條例》規(guī)定“禁止擾亂鐵路建設(shè)、運輸秩序”，并明確了鐵路線路兩側(cè)設(shè)立鐵路線路安全保護區(qū)的范圍。如從鐵路線路路堤坡腳外側(cè)起向外的距離分別為：城市市區(qū)高速鐵路為10米，郊區(qū)居民居住區(qū)高速鐵路為12米等等，考慮到無人機飛行的速度和活動范圍，其鐵路附近和上空的禁飛區(qū)域應(yīng)大于這一區(qū)域。

高速公路相關(guān)管理規(guī)定中并未涉及道路安全保護區(qū)，但同樣可參照上述標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置禁飛區(qū)域，以保障行車安全。

（五）危險品倉庫。具有易燃、易爆、有毒、腐蝕、放射性特征的危險品，在運輸、裝卸和存儲過程中，容易造成人身傷害和財產(chǎn)損毀，需要特別加以隔離和防護。根據(jù)我國的《危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)開業(yè)條件和技術(shù)要求》，大中型危險化學(xué)品倉庫的選址應(yīng)與周圍公共建筑物、交通干線、工礦企業(yè)等至少保持1000米距離。這主要是防止危險品對周圍人群可能造成的傷害。而從危險品自身安全防護的角度看，無人機的活動范圍也應(yīng)遠(yuǎn)離化學(xué)品倉庫、大型油氣站之類的設(shè)施，保持在安全距離之外。

（六）重要設(shè)施。如大型水壩、核電廠、大型橋梁等，都是對地區(qū)安全具有重要意義的戰(zhàn)略要地，一旦發(fā)生意外，對公眾的安全有重大威脅，因此其周邊和上空應(yīng)有特別保護區(qū)。目前各有關(guān)法規(guī)中，尚無相關(guān)安全保護區(qū)域的規(guī)定和說明，但從安全角度出發(fā)，將上述重要區(qū)域列為無人機禁飛區(qū)域，也是合理和必要的措施。

（七）人群集中場所。盡管有先進的定位和穩(wěn)定系統(tǒng)，但以目前的飛控技術(shù)，無人機并不能保證萬無一失。同時無人機飛行受環(huán)境影響較大，在復(fù)雜的氣象和電磁環(huán)境中飛行的操作難度也大，容易在飛行中出現(xiàn)姿態(tài)不穩(wěn)甚至失控的情況，因此遠(yuǎn)離人群是民間無人機飛行公認(rèn)的操作守則之一。諸如比賽中的體育場、重要集會、人流密集的鬧市、中小學(xué)校等等，都是無人機安全飛行的敏感和危險區(qū)域。如果輕易闖入，一旦操控不慎或發(fā)生故障，極有可能直接造成人員傷亡并引發(fā)混亂。

（八）軍事要地、國境線。國境線是國防要地，事關(guān)國家主權(quán)；軍事管理區(qū)和軍事禁區(qū)涉及軍隊活動以及軍事機密、軍隊財產(chǎn)安全等問題，歷來都是飛行管制重點區(qū)域?！吨腥A人民共和國境內(nèi)飛行器飛行的基本規(guī)則》第十八條規(guī)定：位于航路、航線附近的軍事要地、兵器試驗場上空和航空兵部隊、飛行院校等航空單位的機場飛行空域，可以劃設(shè)空中限制區(qū)。根據(jù)需要還可以在其他地區(qū)上空劃設(shè)臨時空中限制區(qū)。在規(guī)定時限內(nèi)，未經(jīng)飛行管制部門許可的航空器，不得飛入空中限制區(qū)或者臨時空中限制區(qū)。作為民用飛行活動，如無許可，不得擅闖這些特定空域。

無人機的禁飛管制，各地在管理實踐中已多次施行。如天津市在2012年夏季達(dá)沃斯論壇期間、山東省在2012年亞洲沙灘運動會期間、海南省在2014年博鰲亞洲論壇年會期間、廈門市在2015年海峽論壇期間、浙江省在2015年第二屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會期間和2016 年G20杭州峰會都曾制定過針對特定區(qū)域的臨時空域管制措施，禁止包括無人機在內(nèi)的小型航空器的飛行活動，而北京作為政治活動中心，每逢重大活動實施臨時禁飛業(yè)已成為慣例。這些特定期間的臨時禁飛活動都取得良好的安保效果。

可以看出，無人機的禁飛管制目標(biāo)明確，重點突出，可行性高。如果能借鑒已有的管理經(jīng)驗，在重點和核心安全區(qū)域設(shè)置常規(guī)禁飛區(qū)，將能夠最大限度地減少各類無人機活動可能帶來的危險和傷害。在將來無人機管理體系中，禁飛區(qū)的設(shè)置應(yīng)是重要組成和突出環(huán)節(jié)。

三、禁飛管制的細(xì)化和落實

禁飛區(qū)的科學(xué)設(shè)定和有效監(jiān)管是一個細(xì)致而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各行業(yè)各部門的合作和努力。

首先，國務(wù)院和中央軍委以及民用航空局、交通運輸部、鐵道部、水利部、電力監(jiān)管委、核安全局等國家行政管理機構(gòu)，可以對國境線、軍用港口和機場、民用機場、高速公路、高速鐵路、大型水利設(shè)施、高壓輸電網(wǎng)、核電廠等重要區(qū)域，分別規(guī)劃并設(shè)立相應(yīng)的禁飛區(qū)域。

同時、地方政府應(yīng)會同駐軍及有關(guān)職能部門，對轄區(qū)內(nèi)軍事單位、軍事設(shè)施、政府辦公中心、人群集中地、重要商務(wù)區(qū)、地標(biāo)建筑、中小學(xué)校等，進行詳細(xì)的安全評估，申報并劃設(shè)安全保護區(qū)。

需要指出的是，禁飛是對飛行活動最為嚴(yán)格的管制，禁飛區(qū)的劃設(shè)應(yīng)本著保護核心目標(biāo)安全的原則，審慎進行。禁飛管制需要在保護公共安全和促進技術(shù)發(fā)展、尊重民眾使用新技術(shù)權(quán)利之間達(dá)到均衡與和諧，而不是僅僅出于管理的方便，簡單地“一禁了之”。對無人機而言，如果禁飛范圍過大，甚至“無地可飛”，可能會導(dǎo)致出現(xiàn)大量違規(guī)“黑飛”，反而不利于公共安全，也不利于無人機技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。

第二、各種無人機禁飛區(qū)一旦設(shè)立，其范圍和要求等信息，除涉及國家機密外，應(yīng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體予以充分公示，并通過飛行手冊、電子地圖等進行推介，同時提供各種數(shù)據(jù)查詢途徑。各禁飛區(qū)也應(yīng)有醒目的統(tǒng)一標(biāo)志予以明示。

從目前使用情況看，一般無人機用戶對飛行空間的安全性往往茫然無知，相關(guān)信息也查詢無門。這顯然和安全管理措施不到位有關(guān)。事實上，出于保護自身行業(yè)發(fā)展的目的，一些企業(yè)，如無人機巨頭大疆公司，已經(jīng)自覺地通過自身的網(wǎng)絡(luò)平臺，提供了一些禁飛信息。但民用航空主管部門以及地方政府，理應(yīng)收集和整理更多的禁飛信息，建立起完備的安全飛行信息數(shù)據(jù)庫，并提供更為權(quán)威的發(fā)布平臺和更為便捷的檢索平臺。

第三、為確保禁飛措施的落實，監(jiān)管部門還可與無人機生產(chǎn)企業(yè)合作，設(shè)立安全飛行標(biāo)準(zhǔn)，將一些禁飛參數(shù)，如禁飛區(qū)域坐標(biāo)、限高、限速等，植入無人機飛行控制系統(tǒng)中，實現(xiàn)安全飛行自動管理。目前一些企業(yè)已經(jīng)開始了這方面的嘗試，能夠?qū)崿F(xiàn)特定區(qū)域內(nèi)禁止啟動和自動返航，但全面推行還有待于國家無人機適航標(biāo)準(zhǔn)的明晰和新的無人飛行管理制度的出臺。

另外，不同于傳統(tǒng)航空飛行器，無人機用戶多，活動范圍大，相關(guān)禁飛區(qū)的劃設(shè)和有效推行，需要高效的監(jiān)管體系的支撐，這對監(jiān)管部門是一種新的要求和考驗。比如，就現(xiàn)行管理規(guī)定而言，無人機升空需向主管部門提出申請和報備，但實際上，申報過程途徑不明、手續(xù)繁瑣、耗時耗力，這反映出現(xiàn)有的管理力量已無法適應(yīng)新的無人機管理要求。如果不能盡快改善，禁飛區(qū)的推行和普及將困難重重。

應(yīng)該看到，禁飛區(qū)的設(shè)置，只是無人機管理中的一環(huán)，對包括無人機在內(nèi)的通用航空活動需要有著更為細(xì)致和靈活的管理和指導(dǎo)。隨著我國低空空域的逐步開放和通用航空的發(fā)展，空域安全管理進一步走向細(xì)化已是業(yè)內(nèi)共識。從這一趨勢出發(fā)，無人機的安全監(jiān)管也應(yīng)走分級管理模式，對大、中和小微型無人機實施不同的安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。2016年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出將我國低空空域范圍擴大，并指出要推動制定無人駕駛航空器飛行管理規(guī)定?？梢灶A(yù)見，無人機的監(jiān)管政策將進一步明晰。在目前，鑒于無人機的快速發(fā)展和通用航空監(jiān)管體制還不完善，因此突出重點，抓大放小應(yīng)是一種現(xiàn)實可行的監(jiān)管思路。無人機的禁飛區(qū)的設(shè)立和規(guī)范，將不僅是一種保障公共安全的現(xiàn)實選擇，也是一種實行分級管理、促進無人機發(fā)展的有效努力。

［1］艾媒咨詢：“2016年中國無人機行業(yè)研究報告”，http：//www. iresearch.com.cn/report/2588.html，2016年。

［2］錢季平：“民用微型無人機安全監(jiān)管的困境及對策”，《黑龍江科技信息》， 2015年33期。