論《行政訴訟法》的修改和對行政機關的影響

黃維瀚

（安徽公安職業(yè)學院，　安徽　合肥　230031）

論《行政訴訟法》的修改和對行政機關的影響

黃維瀚

（安徽公安職業(yè)學院，安徽合肥230031）

將《行政訴訟法》的修改內容，概況為“擴大司法審查范圍、提升程序效率和完善證據規(guī)則”三個方面，其也相應地對行政機關產生影響。

行政訴訟；修改；行政機關；影響

2014年11月1日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過“關于修改《中華人民共和國行政訴訟法》的決定”，《行政訴訟法》經歷實施25年后的首次大修。此次《行政訴訟法》修改，主要聚焦司法實踐中的“立案難、審理難、執(zhí)行難”1行政訴訟面臨的“立案難、審理難、執(zhí)行難”的現實困境，既有法律層面的問題，如法律條文不夠嚴謹等問題，也不能忽視法律層面意外的問題，如體制機制未能理順、行政權的干預、法官素質的短板等制度外的問題也是不能忽視的。的突出問題，在堅持行政訴訟基本原則的基礎上，堅持面向實際、回應現實需要，為進一步提升司法權威，保障訴訟程序有效運轉提供更為有力的制度保障。此次修改的主要變化，筆者概況為“擴大司法審查范圍、提升程序效率和完善證據規(guī)則”三個方面，其也相應地對行政機關產生影響。

一、擴大司法審查范圍

（一）以“解決行政爭議”定位制度功能

將行政訴訟的功能定位于“解決行政爭議”，意在強化通過行政訴訟這一司法途徑更好地化解當前存在的行政爭議。筆者認為，行政訴訟在當初制度設計層面是以司法權來實現保護公民、法人和其他組織的合法權益與監(jiān)督行政機關依法行使職權的雙重功能預期，但受制于包括現行司法管理體制等法外因素，人民法院往往被“維護行政機關依法行使行政職權”2新法改“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”為“監(jiān)督行政機關依法行使職權”，幾字之差，對行政訴訟功能定位的糾偏意圖體現較為明顯。的現實所裹挾，從而在實現功能上有所偏向。與此同時，現實中還存在著與行政訴訟并行的制度外解決行政爭議的途徑，如信訪途徑，甚至在效果方面更能達成或接近權益爭議主體的訴求，也影響了行政訴訟功能的發(fā)揮。行政訴訟制度回歸“解決行政爭議”的功能，既是回應現實的需要，更亟待具體制度的銜接和保障。因而在司法制度方面，此次修改補充了“民事爭議和行政爭議交叉處理機制”，明確了一定范圍的行政訴訟案件允許調解以及增設一審案件簡易審理程序，這是從司法實踐層面上體現“化解行政爭議”的功能定位。

應當指出，對于行政機關來說，行政訴訟回歸“化解行政爭議”的功能，更加有利于包括行政機關在內的主體共同構筑具有中國特色的公法秩序。當然，這對行政機關提出了更高要求：一方面要始終堅持依法行政原則，強化公正執(zhí)法理念，以規(guī)范化執(zhí)法，從源頭上減少行政爭議。要引導行政機關和執(zhí)法人員增強依法行政觀念，通過加強法治理念教育和執(zhí)法能力培訓，培養(yǎng)執(zhí)法人員樹立和增強尊重保障人權和維護社會公平正義的法治觀念，學會運用法治思維分析問題和處理問題，提升執(zhí)法人員的整體執(zhí)法素養(yǎng)。同時，行政機關還要完善行政執(zhí)法審查和監(jiān)督機制，以內部監(jiān)督構筑執(zhí)法質量提升的“高墻”。另一方面也要求行政機關在面對相對人提出的行政訴訟時，靈活地選擇應訴策略，要積極適應行政訴訟“化解行政爭議”功能定位，善用諸如行政訴訟調解制度，選擇更有利于節(jié)省行政成本的化解行政爭議的方法和途徑。

（二）漸進式擴大行政訴訟受案范圍

原《行政訴訟法》對于受案范圍的規(guī)定，采用了“概括式1即以“具體行政行為”作為劃定受案范圍的核心概念。+正向列舉+反向否定”的立法模式，由此帶來的問題在于：一是對“具體行政行為”的界定界限模糊，這一概念無形之中成了法院拒絕受理一些行政案件的理由。二是這種概括式的規(guī)定帶來的概念封閉性以及內涵的模糊性，引發(fā)了較大的爭議和質疑?；诖?，此次在受案范圍上的修改，將“具體行政行為”改為“行政行為”2有學者認為，這是通過改用上位概念（行政行為相對具體行政行為屬于上位概念）實現擴大受案范圍之目的。這一觀點筆者并不認同。從相關條文（新法第12條、第13條之規(guī)定）來看，行政訴訟受案范圍并沒有延伸到對規(guī)章以上的“抽象行政行為”進行審查。。筆者認為，此次修改不是單純概念外延的變化，而是摒棄了對受案范圍進行概括式的規(guī)定方法，因為當初將“具體行政行為”引入到《行政訴訟法》的做法是值得商榷的，由于“具體行政行為”與“抽象行政行為”概念的外延界分在現實中難以周延，實質上限制了行政訴訟的受案范圍，導致一些本該受理的案件被排除在外。這也是《行政訴訟法》修正案審議稿中有以“行政爭議”代替“具體行政行為”的觀點，卻不被最終采納的原因，這只會導致使用一個難以界定概念代替另一個難以界定的概念，缺乏實質意義。

應當看到，最終關于受案范圍方面的修改，還是具有積極意義的。其主要體現在：一是摒棄概括式立法模式，采用“正向列舉+反向否定”的立法模式。雖然列舉方式也是相對封閉式的，但“行政行為”概念在學界是具有相對統一共識的概念，按照奧托邁耶（Otto Mayer）創(chuàng)設的狹義行政行為概念，其具有公權力、單方性和法律效果三大特征，在現實中是極易辨識的，這有助于受案范圍的明晰。3余凌云：《論行政訴訟法的修改》，《清華法學》2014年第3期。二是實實在在地擴大了行政訴訟的受案范圍，從原先的8項拓展到12項，增加了“對征收、征用及其補償決定不服的”以及“行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”等類型的受訴案件?！半m然這一做法似難直接把一些社會組織的行為納入行政訴訟范圍，但為未來通過單行法甚至司法裁判拓展行政訴訟受案范圍消除了立法上的障礙，仍有潛在的意義2。”4楊偉東：《行政訴訟制度和理論的新發(fā)展——行政訴訟法修正案評析》，《國家檢察官學院學報》2015年第1期。三是可以反映出立法機關在受案范圍上是立足實際、循序漸進的態(tài)度，逐步擴大受案范圍，即，強化司法權對行政權的監(jiān)督范圍，同時也促使行政機關進一步規(guī)范行政行為，提高行政執(zhí)法質量來減少行政爭議進入訴訟環(huán)節(jié)。

（三）在訴訟程序中引入附帶性審查機制

此次修改，規(guī)定了在對行政行為審查的同時，可對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行附帶審查。原《行政訴訟法》雖將審查范圍限于“具體行政行為的合法性”，但在司法解釋和司法實踐中是有所突破的。5最高人民法院在《執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年）第62條中規(guī)定：“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！痹凇蛾P于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（2004年）中指出：“人民法院經審査認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當進行評述?！睓嗔傩泽w現為提出司法處理建議，但不一定影響規(guī)范性文件現實效力?！缎姓V訟法》吸收了《行政復議法》關于“對規(guī)范性文件附帶性審查”的有益成果，允許公民、法人或其他組織在對行政行為提起訴訟的過程中，一并申請對據以做出行政行為的規(guī)范性文件進行審查。問題在于，人民法院的附帶審查權，說到底是決定規(guī)范性文件在司法程序中的適用與否的權力，6地方在“行政首長出庭應訴”方面的嘗試，多是非強制性的，甚至是“表率”性的，又因為現實中行政首長日常事務繁忙等因素制約，實際效果往往大打折扣。這相對當初審議稿的修改幅度來說，新《行政訴訟法》還是相對保守的。托行政機關相應的工作人員出庭”的特殊情形。筆者認為，為確?！靶姓组L出庭應訴”得到落實，需要進一步明確：一是行政首長應當出庭應訴的情形。如明確“在行政機關管轄范圍內有重大影響的行政訴訟案件，可能對行政機關的行政管理或者行政執(zhí)法行為產生較大影響的行政訴訟案件”2參見《重慶市行政機關行政應訴辦法》第9條的相關內容。等具體情形，防止出庭應訴例外規(guī)定的擴大運用。二是行政首長不能出庭時的程序規(guī)制，如設置相應報告或批準程序，這有助于敦促行政首長出庭應訴。三是明確行政首長出庭應訴的監(jiān)督約束機制?！耙胗行Оl(fā)揮行政首長出庭應訴制度的積極功能，必須健全相應的監(jiān)督考核制度”3黃學賢：《行政首長出庭應訴的機理分析和機制構建》，《法治研究》2012年第10期。?？梢越梃b一些地方的實踐做法，如將行政首長出庭應訴納入依法行政的考核指標體系，一旦和考核掛鉤，更能引起被訴行政機關，特別是行政首長的重視。

（二）增加化解“執(zhí)行難”的有效措施

通過完善強制執(zhí)行措施和手段，從而強化執(zhí)行力度。“執(zhí)行是實現法律文書所確定的權利和義務的程序，是行政訴訟中一個重要的，也是最后一個環(huán)節(jié)”4佟昕雨：《淺析行政訴訟執(zhí)行難及其對策》，《法制與社會》2014年第20期，第152頁。。而行政訴訟的執(zhí)行難，往往多見于行政機關敗訴時，受制于司法管理體制等現實因素，法院往往不敢對行政機關“動真碰硬”。難怪有學者感嘆“行政機關之所以敢于挑戰(zhàn)法院的權威，是因為它有著藐視法院的資本或資源，以及對上級機關不會干預的自信”5余凌云：《論行政訴訟法的修改》，《清華法學》2014年第3期。。新《行政訴訟法》在促使行政機關履行判決決定的措施上增加了相應措施。行政機關拒不執(zhí)行法院判決裁定的，可以“將行政機關拒絕履行的情況予以公告”，發(fā)揮社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，這種修改贏得了學界贊譽，但實踐效果還有待檢驗。對“行政機關拒不執(zhí)行，造成惡劣社會影響的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留”，對此變化存有質疑之聲，“對行政機關施以罰款、對主管人員和其他直接責任人員施以拘留，看似在立法上加強了執(zhí)行力度，但既缺乏現實可行性，又與公法原理相?！?參見北京大學憲法與行政法研究中心提交的《關于〈行政訴訟法修正案（草案）〉的修改意見》。。筆者認為，此

對行政機關來說，既然行政訴訟明確了“附帶性審查”規(guī)定，一方面，行政機關要努力提升規(guī)范性文件的制定質量。行政機關在規(guī)范性文件制定過程中，要堅持法律保留、法律優(yōu)位的底線原則，同時要建立相應的規(guī)范性文件的合法性審查機制，如規(guī)范性文件普遍設置事前合法性審查程序環(huán)節(jié)，還要通過完善執(zhí)法制度定期清理機制，維護規(guī)范性文件與法律、法規(guī)的統一性。另一方面，對于法院提出處理建議的規(guī)范性文件，還是要按照規(guī)范性文件的合法性審查程序予以變更或撤銷，這就需要行政機關針對附帶性審查行為，做好制度的完善配套工作。

二、提升司法程序效率

（一）增加“行政首長出庭應訴”之規(guī)定

明確“行政首長出庭應訴”，是此次《行政訴訟法》修訂的一大亮點。其實，之前一些地方立法中在“行政首長出庭應訴”方面已經有過“試水”，但實際效果1地方在“行政首長出庭應訴”方面的嘗試，多是非強制性的，甚至是“表率”性的，又因為現實中行政首長日常事務繁忙等因素制約，實際效果往往大打折扣。似乎有限，在學術界也一直存有爭議。但是這不意味著要否定“行政首長出庭應訴”的積極意義。應當指出，明確“行政首長出庭應訴”，其積極意義在于：一是有利于行政爭議的解決。行政訴訟又被稱為“民告官”案件，但過去“告官不見官”現象較為突出，這種情況容易引起當事人的抵觸情緒，進而會影響到行政爭議的解決。二是有利于減少程序空轉情況。以往，行政首長不出庭應訴，被訴行政機關委托律師參加訴訟活動，代理律師既不了解被訴行政行為的具體情況，又做不了被訴行政機關的“主”，這就容易導致程序空轉、久拖不決，訴訟效率無法體現。三是有利于樹立依法行政意識。行政機關負責人通過出庭應訴，切實參與到訴訟程序中來，既是對當事人訴權的尊重，也是增強行政機關負責人法治意識的重要制度設計，進而有助于提升行政機關負責人乃至整個行政機關的依法行政的能力。

新法明確了“被訴行政機關負責人應當出庭應訴”的規(guī)定，但考慮到現實因素，法律上還是預留了“被訴行政機關負責人不能出庭的，應當委次增加的強制執(zhí)行措施是否能夠解決現實中“執(zhí)行難”的問題，恐怕不單純是補充強制執(zhí)行手段的問題，更應該從理順司法管理體制和完善行政系統銜接措施等方面著手，協調推進配套性改革，從根本上化解“執(zhí)行難”頑疾。

三、進一步完善證據規(guī)則

原《行政訴訟法》中有關證據規(guī)定，只有區(qū)區(qū)6條內容。這種狀況是難以滿足實踐需要的。在司法實踐中，行政訴訟證據規(guī)則的構建是通過兩個重要的司法解釋來支撐的。一個是最高人民法院《執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，另一個是最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規(guī)定》。此次在證據制度和證據規(guī)則方面，就體現為將司法解釋中相對成熟的內容升格至法律層面。這恰恰說明“凡經過實踐驗證，確實是必要的和合理的，而且應該在法律層面規(guī)定的……都應吸收到《行政訴訟法》中”1薛剛凌：《行政訴訟法修訂基本問題之思考》，《中國法學》2014年第3期。。

（一）完善舉證責任的法條內涵

被訴行政機關對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規(guī)范性文件。同時規(guī)定“被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據”，使舉證責任的內涵在法條層面得到完善。內涵的趨于完善，將敦促行政機關更好地履行行政程序中的取證行為和訴訟程序中的舉證責任，避免承擔不能提供證據的證明不力責任。

（二）禁止在訴訟過程中自行取證

新《行政訴訟法》延續(xù)原有的“禁止被告在訴訟過程中自行收集證據”的規(guī)定，并將禁止自行收集證據的范圍擴大到“第三人”。因為“從理論上講，無論原告、被告原則上都不能在訴訟過程中添加新的證據、理由和依據”2余凌云：《論行政訴訟法的修改》，《清華法學》2014年第3期。。同時將司法解釋的有益成果升格到法律層面，明確了“延期提供證據”和“補充證據”的例外規(guī)定2。3《行政訴訟法》第36條規(guī)定：“被告在作出行政行為時已經收集了證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經人民法院準許，可以延期提供。原告或者第三人提出了其在行政處理程序中沒有提出的理由或者證據的，經人民法院準許，被告可以補充證據?！毙路ㄟ€列明原告舉證責任，即針對行政機關“不作為”案件提供原告曾向被告提出申請的證據以及賠償、補償案件中證明造成損害的證據。

《行政訴訟法》關于證據規(guī)則的完善，對規(guī)范行政程序中取證、舉證等環(huán)節(jié)具有傳導作用，對于有效提升行政機關的證據意識也具有積極意義。對于行政機關來說，要進一步完善行政程序的取證、舉證、認證環(huán)節(jié)的制度規(guī)范。此外，還應強化復議機關在復議過程中的證據審查職能，發(fā)揮好執(zhí)法監(jiān)督作用。

On the modification of administrative procedure law and its impact on administrative organizations

HUANG Weihan

The modifications of administrative procedure law can be summarized as follows:expanding the scope of judicial investigation，enhancing the procedural efficiency；and perfecting the rule of evidence. The modifications have impact on administrative organizations.

administrative procedure；modify；administrative organization；impact

D922.1

A

1009-9530（2016）02-0059-04

2015-11-10

黃維瀚（1982-），男，安徽公安職業(yè)學院講師，碩士，主要研究方向為行政執(zhí)法、交通管理法律法規(guī)。