空頭支票行政處罰管理存在的問(wèn)題及法律建議

李森

摘要：人民銀行作為票據(jù)管理部門(mén)，依法對(duì)空頭支票進(jìn)行行政處罰管理，但由于現(xiàn)行法律對(duì)“簽發(fā)空頭支票行為”界定存在一定的局限性，空頭支票行政處罰相關(guān)規(guī)范性文件存在法律依據(jù)、效力不足的風(fēng)險(xiǎn)，空頭支票行政處罰管理仍存在一定程度的法律障礙。

關(guān)鍵詞：人民銀行 空頭支票 法律建議

一、引言

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中指出，“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定?！?，人民銀行作為票據(jù)管理部門(mén)，依法對(duì)空頭支票進(jìn)行行政處罰管理，但由于現(xiàn)行法律對(duì)“簽發(fā)空頭支票行為”界定存在一定的局限性，空頭支票行政處罰相關(guān)規(guī)范性文件存在法律依據(jù)、效力不足的風(fēng)險(xiǎn)，空頭支票行政處罰管理仍存在一定程度的法律障礙。

二、我國(guó)空頭支票行政處罰管理的相關(guān)法律依據(jù)

（一）法律層面

《票據(jù)法》規(guī)定了空頭支票的基本概念，明確禁止簽發(fā)空頭支票?！缎姓幜P法》賦予了中國(guó)人民銀行可在法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)制定金融規(guī)章，對(duì)空頭支票行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的作出具體規(guī)定的職權(quán)。

（二）部門(mén)規(guī)章層面

《票據(jù)管理實(shí)施辦法》第31條明確規(guī)定，“簽發(fā)空頭支票或者簽發(fā)與其預(yù)留的簽章不符的支票，不以騙取財(cái)物為目的的，由中國(guó)人民銀行處以票面金額5%但不低于1000元的罰款。”

（三）規(guī)范性文件層面

隨著票據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，人民銀行以規(guī)范性文件形式對(duì)空頭支票行政處罰進(jìn)行更為細(xì)致、具體的規(guī)定。如：2005年6月1日?qǐng)?zhí)行的《關(guān)于對(duì)簽發(fā)空頭支票行為實(shí)施行政處罰有關(guān)問(wèn)題的通知》（銀發(fā)〔2005〕114號(hào)），規(guī)定將空頭支票的行政處罰主體由原來(lái)的商業(yè)銀行改為人民銀行，明確空頭支票行政處罰的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)是《票據(jù)管理實(shí)施辦法》第31的內(nèi)容；2010年3月制定的《關(guān)于對(duì)違法簽發(fā)支票行為行政處罰若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》（銀發(fā)〔2010〕88號(hào)），規(guī)定對(duì)簽發(fā)空頭支票行為實(shí)施行政處罰要按照“處罰與教育相結(jié)合”的原則，列舉施行減輕和免于行政處罰的情形。

三、空頭支票行政處罰管理存在的問(wèn)題

（一）“簽發(fā)空頭支票行為”界定存在一定的局限性

現(xiàn)行法律、規(guī)章僅對(duì)出票人簽發(fā)空頭支票或者簽發(fā)與其預(yù)留的簽章不符的支票，并且不以騙取財(cái)物為目的的兩種“簽發(fā)空頭支票行為”進(jìn)行行政處罰管理。而在具體法律事務(wù)實(shí)踐中，常有金融消費(fèi)者投訴不法分子以拖延付款為目的，故意簽發(fā)支付密碼錯(cuò)誤或故意簽發(fā)賬戶已被凍結(jié)、撤銷(xiāo)的支票，使持票人利益受損。從行為性質(zhì)看，故意簽發(fā)支付密碼錯(cuò)誤或者故意簽發(fā)賬戶已被凍結(jié)、撤銷(xiāo)的支票，只是與規(guī)定的兩種“簽發(fā)空頭支票行為”在形式上有所不同，其造成的后果和實(shí)質(zhì)是相同的，都使持票人無(wú)法及時(shí)拿到款項(xiàng)，都在一定程度上損害了銀行信用，但基層人民銀行在受理此類(lèi)投訴時(shí)，卻困于法律依據(jù)不足而不能將其納入“簽發(fā)空頭支票行為”行政處罰管理范圍。

（二）空頭支票行政處罰管理的相關(guān)規(guī)范性文件存在法律依據(jù)、效力不足的風(fēng)險(xiǎn)

人民銀行總行下發(fā)的規(guī)范性文件，對(duì)空頭支票行政處罰管理進(jìn)行了具體的操作性規(guī)定，是基層人民銀行開(kāi)展空頭支票行政處罰管理工作的重要依據(jù)，但上述文件從法律形式上看，僅是人民銀行制定的規(guī)范性文件，法律層級(jí)和效力低，并且是以人民銀行內(nèi)部公文的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)印發(fā)，并未正式對(duì)外界進(jìn)行公布，而根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第四條規(guī)定，“行政處罰遵循公正、公開(kāi)的原則?！薄皩?duì)違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布；未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)?！?，從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，上述文件存在法律依據(jù)不足的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）停止對(duì)出票人票據(jù)使用權(quán)存在法律風(fēng)險(xiǎn)

人民銀行總行下發(fā)的空頭支票行政處罰管理相關(guān)文件中規(guī)定，對(duì)逾期不繳納空頭支票罰款出票人，人民銀行分支機(jī)構(gòu)可以要求銀行停止其簽發(fā)支票，對(duì)屢次簽發(fā)空頭支票的出票人，銀行有權(quán)停止為其辦理支票或全部支付結(jié)算業(yè)務(wù)。但上述規(guī)定在內(nèi)容上不符合《行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類(lèi)和設(shè)定要求，在法律事務(wù)實(shí)踐中，若空頭支票出票人以人民銀行要求停止票據(jù)造成損失為由提起訴訟，人民銀行及開(kāi)戶銀行可能面臨一定程度的法律風(fēng)險(xiǎn)。

四、空頭支票行政處罰管理的法律建議

（一）擴(kuò)充相關(guān)法律、規(guī)章中關(guān)于“簽發(fā)空頭支票行為”的法律外延

建議在《票據(jù)法》中增加“出票人不得故意簽發(fā)支付密碼錯(cuò)誤或簽發(fā)銀行結(jié)算賬戶已被凍結(jié)、撤銷(xiāo)的支票”等內(nèi)容；補(bǔ)充完善《票據(jù)管理實(shí)施辦法》，將“故意簽發(fā)支付密碼錯(cuò)誤或故意簽發(fā)銀行結(jié)算賬戶已被凍結(jié)、撤銷(xiāo)的支票，不以騙取財(cái)物為目的”的行為納入“簽發(fā)空頭支票行為”，由人民銀行進(jìn)行行政處罰管理。

（二）補(bǔ)充完善《票據(jù)管理實(shí)施辦法》，提高空頭支票行政處罰的法律位階

修改《票據(jù)管理實(shí)施辦法》，明確可以減輕或者免于空頭支票行政處罰的具體情形，補(bǔ)充完善對(duì)出票人逾期不繳納罰款的進(jìn)行空頭支票行政處罰的相關(guān)措施及程序，并以政務(wù)公開(kāi)的形式及時(shí)對(duì)外界公布，提高空頭支票行政處罰的法律位階。

（三）暫停人民銀行各級(jí)分支機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行對(duì)空頭支票出票人停止票據(jù)使用權(quán)的行為

對(duì)拒不履行行政處罰決定的，停止“要求銀行停止其簽發(fā)支票”的措施，防范法律風(fēng)險(xiǎn)，可將逾期不繳納罰款的“黑名單”與征信管理系統(tǒng)相銜接，通過(guò)征信記錄這一激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)其呵護(hù)信用。建議根據(jù)《企業(yè)信息公示暫行條例》（國(guó)務(wù)院令 第654號(hào)）規(guī)定，聯(lián)合工商行政管理部門(mén)積極推動(dòng)空頭支票行政處罰信息的公開(kāi)公示，將逾期不繳納空頭支票罰款的單位銀行結(jié)算賬戶不良信息納入金融基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)管理范圍并向社會(huì)進(jìn)行公布，督促企業(yè)及時(shí)繳納逾期罰款。

參考文獻(xiàn)：

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