發(fā)展型地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與治理

朱明仕 尹 華

發(fā)展型地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與治理

朱明仕 尹 華

在以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的政策導(dǎo)向下，地方政府官員的職位晉升訴求和經(jīng)濟(jì)績(jī)效訴求的結(jié)合成為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在動(dòng)因。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)表現(xiàn)出雙重效應(yīng)：良性的有序競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的積極效應(yīng)；惡性的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)則增加了地方政府治理難度，當(dāng)?shù)胤秸卫砟芰o(wú)法滿足治理需要的情況下，地方政府治理矛盾上移，國(guó)家整體性治理的壓力隨之加大。適應(yīng)國(guó)家整體性治理的需要，應(yīng)從調(diào)整政府間關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，完善地方政府和官員績(jī)效考核機(jī)制等方面來(lái)規(guī)范地方政府間競(jìng)爭(zhēng)行為，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的整體性，提升國(guó)家治理質(zhì)量。

發(fā)展型地方政府；政府間關(guān)系；競(jìng)爭(zhēng)；國(guó)家治理

引言

各級(jí)地方政府是我國(guó)行政管理體制的重要組成部分，在國(guó)家治理體系中占有非常重要的位置，是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性力量。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)，國(guó)家治理成為全面深化改革時(shí)期政府改革的重點(diǎn)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)家治理體系是一個(gè)由各個(gè)治理主體構(gòu)成的制度體系和各個(gè)領(lǐng)域的治理機(jī)制構(gòu)成的系統(tǒng)，必然包括作為治理主體的政府間關(guān)系的制度體系，這種制度體系的合理性和有效性將直接影響到國(guó)家治理能力和治理效果。因此，改善中央政府與地方政府之間的關(guān)系，優(yōu)化地方政府間關(guān)系是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和基本途徑。

近年來(lái)，推動(dòng)地方政府行為和地方政府間競(jìng)爭(zhēng)成為我國(guó)政治學(xué)、行政學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題。這一研究趨勢(shì)的出現(xiàn)，一方面是應(yīng)對(duì)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯的理論訴求，另一方面，涉及中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型和政府治理改革的政策需要。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略引導(dǎo)下，各級(jí)地方政府總體上采用以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為根本政策導(dǎo)向的政府管理模式，即發(fā)展型地方政府，同時(shí)地方政府間存在著較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。目前，對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的研究主要有兩種基本路徑：其一，是制度分析的路徑，從政府間關(guān)系的制度形態(tài)來(lái)解釋競(jìng)爭(zhēng)行為。根據(jù)郁建興等學(xué)者的研究，解釋中國(guó)地方政府行為邏輯和地方政府競(jìng)爭(zhēng)誘因主要有“中國(guó)特色財(cái)政聯(lián)邦主義”和“分權(quán)化權(quán)威主義”這兩種理論。*郁建興、高翔：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯及制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。這兩種理論基本上是在制度層面解釋地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；其二，是行為分析的路徑，主要從官員晉升動(dòng)機(jī)和激勵(lì)機(jī)制闡釋地方政府競(jìng)爭(zhēng)的深層原因。如周黎安等從官員晉升動(dòng)機(jī)來(lái)系統(tǒng)地分析了地方政府競(jìng)爭(zhēng)的根源。*周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。此外，2010年人民論壇問卷調(diào)查中心進(jìn)行了一項(xiàng)關(guān)于當(dāng)代中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況的調(diào)查，為了解地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況和原因提供了一些實(shí)證資料。本文認(rèn)為，理解地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系還是要把握地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為邏輯，具體來(lái)說(shuō)就是地方政府官員(特別是地方政府黨政主要領(lǐng)導(dǎo))的行為邏輯，把握地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的本質(zhì)才能構(gòu)建有效的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的治理機(jī)制，規(guī)范地方政府行為。

一、發(fā)展型地方政府與官員行為

(一)發(fā)展型地方政府及其行為特征

在宏觀上，政府職能包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面的職能。推動(dòng)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政府的基本責(zé)任，從這個(gè)角度來(lái)看，政府都與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有直接關(guān)系，但這并不能說(shuō)推動(dòng)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府就是發(fā)展型政府。一般來(lái)說(shuō)，發(fā)展型政府是指“發(fā)展中國(guó)家在向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的過程中，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要目標(biāo)，以長(zhǎng)期擔(dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體力量為主要方式，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政治合法性主要來(lái)源的政府模式?！?郁建興、徐越倩：《從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府——以浙江省為個(gè)案》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第5期?？梢?，判斷一個(gè)政府是否采用發(fā)展型管理模式主要看推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在政府職能體系中的地位，以及政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所采用的方式和手段。發(fā)展型政府把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為政府管理的中心工作，有關(guān)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo)成為衡量政府績(jī)效的核心指標(biāo)。從我國(guó)政府管理實(shí)踐來(lái)看，發(fā)展型地方政府特指以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為根本政策導(dǎo)向和行為邏輯的政府管理模式，在這種政府管理模式中，政府管理的中心是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度成為評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效的基本標(biāo)準(zhǔn)。

改革開放以來(lái)，發(fā)展型地方政府成為我國(guó)地方政府管理的基本模式，地方政府的管理實(shí)踐表現(xiàn)出以下一些基本特點(diǎn)：

第一，地方政府管理的重心是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。改革開放以來(lái)，各級(jí)地方政府主要是圍繞地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展開展工作，在地方政府的各項(xiàng)工作中，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有關(guān)的內(nèi)容占有非常大的比例，政府成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接力量。

第二，政府與市場(chǎng)邊界較為模糊。雖然我國(guó)早在上個(gè)世紀(jì)90年代就確立了建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，立足于讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用的基本政策導(dǎo)向，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控職能。但是在政府管理實(shí)踐中，地方政府對(duì)微觀市場(chǎng)行為的干預(yù)仍然較強(qiáng)，政府行政審批事項(xiàng)龐雜，政府始終是在“幫助”市場(chǎng)發(fā)揮作用，甚至是替代市場(chǎng)的作用，政府越位明顯。

第三，政府績(jī)效評(píng)價(jià)與官員的政績(jī)考核非常片面。地方政府績(jī)效評(píng)價(jià)與官員的政績(jī)考核主要是以GDP的增長(zhǎng)速度為基本考核指標(biāo)，忽視了績(jī)效的全面性，導(dǎo)致地方政府官員的政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，將政績(jī)單純地與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)劃等號(hào)。政府官員具有明確的經(jīng)濟(jì)績(jī)效動(dòng)機(jī)，無(wú)論是出于個(gè)人層面的政治考慮還是應(yīng)對(duì)上級(jí)的績(jī)效考核要求，追求較高的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然是其行為的基本邏輯。

第四，地方政府間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，表現(xiàn)出良性和惡性的雙重特征。一方面，地方政府間能夠在正式規(guī)則下進(jìn)行良性的有序競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，不符合國(guó)家整體性治理要求的地方本位的惡性無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)問題也非常突出，進(jìn)一步衍生成國(guó)家治理的困境。

(二)官僚體制與官員行為模式

理解地方政府行為可以從多個(gè)角度進(jìn)行，但是地方政府行為始終是以行政人員的行為為實(shí)踐基礎(chǔ)的。只有通過對(duì)官員行為邏輯的把握才能更好地理解地方政府行為，官僚行為是研究地方政府行為的切入點(diǎn)。關(guān)于官僚的行為動(dòng)機(jī)，公共選擇理論認(rèn)為官僚仍然是一種理性經(jīng)濟(jì)人，他們的行為仍然遵循基于自身利益的最大化的理性行為模式，經(jīng)濟(jì)利益和政治利益是其行為重要的動(dòng)機(jī)來(lái)源。雖然在官僚體制中，官員的具體的行為動(dòng)機(jī)是復(fù)雜的，但是其行為仍然符合“理性”的邏輯。在官員的行為激勵(lì)機(jī)制中，經(jīng)濟(jì)性的工資系統(tǒng)是相對(duì)穩(wěn)定的，同時(shí)與自身的職位密切相關(guān)，官員對(duì)其工資的預(yù)期是穩(wěn)定的，工資的持續(xù)性激勵(lì)作用并不明顯。排除經(jīng)濟(jì)因素的激勵(lì)作用，官僚體制的固有制度特征決定了職位的晉升是官員的深層次的行為動(dòng)機(jī)。“等級(jí)制中的大部分成員至少都有某種升職的意愿；而在已經(jīng)成功晉升到較高職位的那些人中，繼續(xù)升職的意愿會(huì)相當(dāng)強(qiáng)……政治人能以提升他們職位的方式行事?！?[美]戈登·塔洛克：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第33-34頁(yè)。所以，相比較經(jīng)濟(jì)性動(dòng)機(jī)，謀求職位的晉升是官僚行為的更為重要的動(dòng)機(jī)，官僚行為的績(jī)效訴求是這一動(dòng)機(jī)的外在表現(xiàn)。

二、發(fā)展型地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的邏輯

(一)發(fā)展型地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力機(jī)制

發(fā)展型地方政府間存在著競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，當(dāng)然也有合作的內(nèi)容，但是地方政府間合作具有較強(qiáng)的地方本位色彩，即合作的根本目的還是在于謀求地方政府的自身利益和本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府間的關(guān)系更多地還是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而不是良性的競(jìng)合關(guān)系。根據(jù)人民論壇進(jìn)行的調(diào)查，關(guān)于地方競(jìng)爭(zhēng)的主要原因這一問題，63%的受調(diào)查者認(rèn)為現(xiàn)行政績(jī)考核與升遷機(jī)制，驅(qū)使地方官員謀求政績(jī)。*人民論壇問卷調(diào)查中心：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能抑或政治晉升比拼——當(dāng)代中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況問卷調(diào)查狀況分析報(bào)告》，《人民論壇》2010年第5期。地方政府官員的晉升通常是通過組織程序?qū)崿F(xiàn)的，組織程序是一個(gè)自上而下的流程。由于官僚體制的等級(jí)特征和我國(guó)干部晉升機(jī)制的影響，隨著職位層級(jí)的上升，職位的稀缺性越強(qiáng)，地方政府官員都要去積極爭(zhēng)取這個(gè)稀缺的位置。當(dāng)然，職位的晉升是有條件的，良好的工作業(yè)績(jī)是官員職位晉升最重要的基礎(chǔ)性條件。在考核和提拔官員的過程中，政績(jī)是最為重要的標(biāo)準(zhǔn)和條件。在晉升激勵(lì)的驅(qū)動(dòng)下，地方政府官員普遍具有較強(qiáng)的政績(jī)?cè)V求，特別是處在晉升關(guān)鍵時(shí)期的官員的政績(jī)?cè)V求更為強(qiáng)烈。官員晉升的錦標(biāo)賽由此展開，“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的錦標(biāo)賽激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)使經(jīng)濟(jì)成就成了評(píng)判地方黨政官員表現(xiàn)的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是成就經(jīng)濟(jì)奇跡的重要推動(dòng)力?！?楊志軍：《中央與地方、國(guó)家與社會(huì)：推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的雙重維度》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第6期。

在以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的基本政策導(dǎo)向下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為地方政府官員的規(guī)定動(dòng)作，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展有多個(gè)向度，但是由于缺乏明確的官員績(jī)效考核機(jī)制，在實(shí)踐中往往把GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一指標(biāo)，進(jìn)而也成為衡量官員績(jī)效的基本標(biāo)準(zhǔn)。鄭永年在中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”理論中也提出，地方政府創(chuàng)新符合地方官員的利益，確立不同的地方發(fā)展模式，就是中國(guó)式政治競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要部分。改革的成功是地方干部政績(jī)最重要的證據(jù)。*鄭永年：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，北京：東方出版社，2013年。實(shí)際上，地方政府發(fā)展通常被片面地界定在了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面，地方政府官員主要是通過各種手段(比如招商引資、重復(fù)性建設(shè)等)來(lái)實(shí)現(xiàn)GDP的增長(zhǎng)。再有，財(cái)政分權(quán)也為促進(jìn)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造了制度條件，財(cái)政向地方的分權(quán)使得地方政府的利益意識(shí)更為明確，同時(shí)也為地方政府競(jìng)爭(zhēng)提供了基本運(yùn)作對(duì)象?？傮w來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向(實(shí)踐中被異化)、自上而下的干部管理體制、政府和行政人員績(jī)效評(píng)價(jià)方式、中央與地方的財(cái)政關(guān)系共同塑造了地方政府官員的強(qiáng)烈的晉升動(dòng)機(jī)，同時(shí)也進(jìn)一步提升了其政績(jī)?cè)V求。

(二)發(fā)展型地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域與途徑

以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為基礎(chǔ)的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)主要包括兩個(gè)方面：其一，地方政府自身的經(jīng)濟(jì)績(jī)效的獲??；其二，為了實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府對(duì)上級(jí)政府政策資源和經(jīng)濟(jì)資源的爭(zhēng)奪。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。地方政府間競(jìng)爭(zhēng)存在著正式途徑和非正式途徑兩種基本方式。在正式途徑層面，地方政府為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，積極地通過正式渠道爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目和政策等資源。在相關(guān)制度不完善的情況下，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)往往是通過官員的一些非正式運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)的。一些非正式關(guān)系在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)過程中發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也伴隨著一些腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如，被查處的一些腐敗案件中，許多都是通過背后的非正式權(quán)力關(guān)系和利益輸送來(lái)爭(zhēng)取到更多的財(cái)政和政策資源，使得政治體系的非規(guī)則化運(yùn)作更為突出，乃至形成了新的利益集團(tuán)。

三、發(fā)展型地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)與國(guó)家治理困境

毋庸置疑，規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動(dòng)力。發(fā)展型地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)雙重影響，客觀上，發(fā)展型地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)一步加強(qiáng)了地方政府行為的積極性和主動(dòng)性，創(chuàng)新動(dòng)力也更足。改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，地方政府作出了重要貢獻(xiàn)。但是，地方政府間的過度競(jìng)爭(zhēng)乃至非規(guī)則化的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)也帶來(lái)了諸多問題，負(fù)面效應(yīng)也不容小視。

(一)發(fā)展型地方政府間過度競(jìng)爭(zhēng)的負(fù)面效應(yīng)

發(fā)展型地方政府間競(jìng)爭(zhēng)并非都是良性競(jìng)爭(zhēng)，在很大程度上存在著過度競(jìng)爭(zhēng)和惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況，由此而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)也比較明顯。人民論壇問卷調(diào)查中心的調(diào)查顯示，超過72%的受調(diào)查者認(rèn)為當(dāng)前地方政府的競(jìng)爭(zhēng)程度相當(dāng)激烈；60%的受調(diào)查者認(rèn)為其負(fù)面效應(yīng)大于正面效應(yīng)；77%的受訪者認(rèn)為主要的負(fù)面效應(yīng)為“發(fā)展只見物、不見人，老百姓未得實(shí)惠”。*人民論壇問卷調(diào)查中心：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能抑或政治晉升比拼——當(dāng)代中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況問卷調(diào)查狀況分析報(bào)告》，《人民論壇》2010年第5期?？梢哉f(shuō)，地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)并不符合“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀和“協(xié)調(diào)”的新發(fā)展理念的要求，地方政府的過度競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，違背公共利益的短期效益與可持續(xù)發(fā)展的困境。一些地方政府官員為了取得良好的政績(jī)，積極推動(dòng)指標(biāo)化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視發(fā)展規(guī)律進(jìn)行大規(guī)模的投資，甚至是不顧投資效益，一些地方政府進(jìn)行重復(fù)建設(shè)。地方政府的短期經(jīng)濟(jì)利益訴求，導(dǎo)致地方政府往往不顧及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，粗放式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式就不能得到有效轉(zhuǎn)變?！坝捎趯蛹?jí)政府內(nèi)部的市場(chǎng)化改革、政府官員任期時(shí)限以及相對(duì)績(jī)效考核制度等多種因素的作用，使得地方政府會(huì)去追尋短期經(jīng)濟(jì)利益，從而可能會(huì)輕視、甚至忽視當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)期發(fā)展?！?周業(yè)安：《地方政府治理：分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)與轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)前沿》2014年第2(下)期。

第二，腐敗行為的隱蔽性與“合理化”。在經(jīng)濟(jì)績(jī)效壓力的推動(dòng)下和財(cái)政資源、政策資源的稀缺性約束下，一些地方政府官員往往通過一些非程序化的方式來(lái)爭(zhēng)取財(cái)政資源和政策資源，比如所謂的“跑部錢進(jìn)”(地方政府到中央部委或上級(jí)政府主管部門去爭(zhēng)取資金和政策)就是這一行為的形象表現(xiàn)。一些地方政府官員為了爭(zhēng)取到更多的資源來(lái)滿足自身的政績(jī)?cè)V求，不惜請(qǐng)客送禮、找人說(shuō)情乃至公款行賄等手段來(lái)影響上級(jí)官員的決策。這些行為往往都披著為了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合法外衣，表面上并沒有為自己謀求私利，但實(shí)際背后隱含的動(dòng)機(jī)卻是與自己的發(fā)展密切相關(guān)的政績(jī)和政治利益。利用私人關(guān)系來(lái)為自己謀求政績(jī)，從而導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政資源和政策資源沒有充分發(fā)揮整體性作用，降低了財(cái)政資源和政策資源的效益，而且還會(huì)引發(fā)更為扭曲的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。

第三，地方政府債務(wù)規(guī)模增加。政府性投資是推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最為直接的方式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的情況下更為明顯?！爸袊?guó)式分權(quán)體制下地方政府的競(jìng)爭(zhēng)是為了滿足地方政府官員政治升遷目的投資驅(qū)動(dòng)型競(jìng)爭(zhēng)?！?李淑娟：《解析政府競(jìng)爭(zhēng)視角下的地方政府融資行為——兼論我國(guó)地方政府債務(wù)形成與膨脹》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第1期。投資是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要手段，在競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方政府往往忽視自身的財(cái)政狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，通過向銀行貸款等方式進(jìn)行融資，以解決資金不足的矛盾。但是政府投資效益往往并不明顯，從而導(dǎo)致地方政府債務(wù)不斷攀升。從我國(guó)地方政府債務(wù)的狀況來(lái)看，地方政府債務(wù)還是比較嚴(yán)重的，中國(guó)社科院發(fā)布的《中國(guó)國(guó)家資產(chǎn)負(fù)債表2015》顯示，截至2014年末，地方政府總資產(chǎn)108.2萬(wàn)億元，總負(fù)債30.28萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)77.92萬(wàn)億元。*《“國(guó)家賬本出爐”：中國(guó)能應(yīng)對(duì)1.5次金融危機(jī)》，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》2015年7月27日。同時(shí)，投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)受到外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素的影響較大，特別是經(jīng)濟(jì)危機(jī)帶來(lái)的市場(chǎng)疲軟，使得政府投資效益壓力更大，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。非理性的地方政府債務(wù)將嚴(yán)重影響地方政府的治理能力，同時(shí)也進(jìn)一步加大了中央宏觀調(diào)控的難度。如果這一問題不能有效解決，地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力下，還會(huì)進(jìn)一步通過投資的方式來(lái)維持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

第四，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過多，導(dǎo)致市場(chǎng)在資源配置中的作用不能有效發(fā)揮。市場(chǎng)通過價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制配置資源有一個(gè)周期過程，其經(jīng)濟(jì)效果的取得具有一定的周期性。但是，政府官員的晉升機(jī)制又對(duì)他們的政績(jī)具有較為嚴(yán)格的時(shí)間約束，即各級(jí)干部晉升受到任職年限和年齡的制約，如果干部不能在合理的年齡晉升到一定的位置，其政治前途就會(huì)變得渺茫。因此，地方政府官員往往不遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，而是通過政策和行政手段來(lái)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以滿足其經(jīng)濟(jì)績(jī)效的訴求。地方政府往往不是進(jìn)行產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略布局，而是重點(diǎn)扶持那些能夠“立竿見影”的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，使得資源配置在相當(dāng)程度上處于畸形狀態(tài)。在地方政府間競(jìng)爭(zhēng)壓力下，地方保護(hù)主義嚴(yán)重，不利于資源的合理流動(dòng)和統(tǒng)一市場(chǎng)體系的形成，進(jìn)一步壓縮了市場(chǎng)的空間。加之，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制本身的不完善性，政府與市場(chǎng)的邊界比較模糊，政府干預(yù)市場(chǎng)的情況仍然比較普遍。

(二)發(fā)展型地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的國(guó)家治理困境

地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)既會(huì)影響整個(gè)區(qū)域間的平衡發(fā)展，同時(shí)也會(huì)在地方政府內(nèi)部產(chǎn)生深刻影響。會(huì)影響到整個(gè)國(guó)家的平衡發(fā)展，片面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也導(dǎo)致了嚴(yán)重的負(fù)面影響，積累了大量的社會(huì)矛盾，許多群體性事件的發(fā)生與地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、與民爭(zhēng)利不無(wú)關(guān)系。地方政府造成的大量社會(huì)問題不斷累積，就會(huì)不斷地向上級(jí)政府?dāng)U展?！暗胤秸g競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)在于爭(zhēng)取中央政府掌握的稅收、補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠的額度、大型公共項(xiàng)目的規(guī)劃與投資審批權(quán)限，試驗(yàn)區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的審批設(shè)立與升級(jí)、中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等稀缺資源，以及分散于社會(huì)的公眾與社會(huì)組織中的稀缺資源?！?張煥英、王德新：《地方政府間過度競(jìng)爭(zhēng)的影響及其戰(zhàn)略伙伴關(guān)系構(gòu)建》，《商業(yè)時(shí)代》2011年第31期。當(dāng)?shù)胤秸卫砟芰偷胤截?cái)政無(wú)法滿足治理需要的時(shí)候，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)進(jìn)一步演化到對(duì)中央財(cái)政和政策的競(jìng)爭(zhēng)，地方政府在政策執(zhí)行過程中，也會(huì)出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象，出現(xiàn)地方利益與國(guó)家整體利益的博弈，地方政府的惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)削弱中央政府的公信力，增加國(guó)家整體性治理的難度。

四、地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的治理路徑

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的走向來(lái)看，發(fā)展仍然是地方政府基本任務(wù)。競(jìng)爭(zhēng)仍然是地方政府行為的基本動(dòng)力，但是競(jìng)爭(zhēng)必須建立在合理的法律制度框架下來(lái)進(jìn)行，應(yīng)是良性的有序競(jìng)爭(zhēng)，而非惡性的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。從整個(gè)國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)家整體治理能力的提升來(lái)看，需要通過法律和制度建設(shè)來(lái)形成良性的地方政府的競(jìng)爭(zhēng)合作機(jī)制。

(一)從國(guó)家整體性治理的角度，明確各級(jí)政府的事權(quán)關(guān)系

國(guó)家治理是一個(gè)整體性的系統(tǒng)工程，國(guó)家治理的現(xiàn)代化就是要使各個(gè)治理主體在各領(lǐng)域公共事務(wù)治理過程中實(shí)現(xiàn)治理的制度化和法治化，通過治理能力的提升來(lái)提高治理的效果。事實(shí)上，正確處理政府間關(guān)系的關(guān)鍵還是政府職能的定位，一個(gè)是宏觀層面的不同政府層次的職能定位，即上下級(jí)政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，另一個(gè)就是微觀層面的地方政府職能定位，即地方政府到底應(yīng)該做什么，如何處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。所以，從宏觀制度框架上，必須要進(jìn)一步理順中央政府與地方政府、地方政府與地方政府的關(guān)系?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)?！?《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確了中央與地方的事權(quán)關(guān)系，“完善不同層級(jí)政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定責(zé)任和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。”*《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。這兩個(gè)決定從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)的層面明確了中央政府與地方政府的事權(quán)關(guān)系，具有明確的政策導(dǎo)向性和制度規(guī)定性。

(二)在政策導(dǎo)向上平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)，發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用

在國(guó)家宏觀政策方面，要平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)的關(guān)系，改善地方政府片面追求數(shù)字化、指標(biāo)化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。使發(fā)展的內(nèi)容更為豐富和全面，發(fā)展的主體更為多元，發(fā)展的過程更富有效率，發(fā)展的評(píng)價(jià)更為科學(xué)，發(fā)展的結(jié)果更能惠及廣大人民群眾。黨的十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。國(guó)家應(yīng)通過頂層設(shè)計(jì)，在法律和制度層面明確市場(chǎng)的主體性地位，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步加大行政審批制度改革的力度，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要因素。引導(dǎo)地方政府將工作的重心轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)和社會(huì)管理上來(lái)，推動(dòng)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

(三)完善地方政府官員的績(jī)效評(píng)價(jià)和問責(zé)機(jī)制

規(guī)范地方政府官員行為的根本還是通過制度約束來(lái)改變其行為預(yù)期?？茖W(xué)的地方政府間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制必須圍繞官員行為動(dòng)機(jī)和邏輯來(lái)進(jìn)行設(shè)計(jì)。在當(dāng)前我國(guó)干部管理體制下，如何對(duì)地方政府進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)將直接影響地方政府官員的行為邏輯。

第一，構(gòu)建合理的地方政府和官員的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。績(jī)效評(píng)價(jià)的核心要素是績(jī)效指標(biāo)。地方政府官員正常的晉升要求、利益訴求都是合理的，但是作為滿足其晉升和利益訴求的評(píng)價(jià)條件必須是科學(xué)的，這樣才能起到改變官員行為的作用。根據(jù)人民論壇問卷調(diào)查中心進(jìn)行的調(diào)查，就如何規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)行為這一問題，66%的受調(diào)查者認(rèn)為應(yīng)完善地方政府政績(jī)的考核指標(biāo)體系。*人民論壇問卷調(diào)查中心：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能抑或政治晉升比拼——當(dāng)代中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)狀況問卷調(diào)查狀況分析報(bào)告》，《人民論壇》2010年第5期。當(dāng)前，最為重要的是打破片面的以GDP增長(zhǎng)速度為核心指標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將公共服務(wù)水平、群眾滿意度等納入到地方政府評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系之中。在干部考核任用過程中，做到各類指標(biāo)權(quán)重的合理分配?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日。這為完善政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系指明了方向，也為干部考核、任用過程中的績(jī)效明確了標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實(shí)現(xiàn)地方政府和官員績(jī)效評(píng)價(jià)主體多元化。從技術(shù)的角度來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作。同時(shí)，政府績(jī)效也在相當(dāng)程度上反映了政府服務(wù)的水平。因此，政府績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅是政府自身的事情，要引入更為多元的評(píng)價(jià)主體，特別是人民群眾對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)。政府績(jī)效評(píng)價(jià)要本著多元化的原則，要充分發(fā)揮地方人大、政協(xié)、群眾在地方政府績(jī)效和干部績(jī)效評(píng)價(jià)中的主體性作用，加大多元主體對(duì)官員績(jī)效評(píng)價(jià)的權(quán)重，彌補(bǔ)上級(jí)和下級(jí)之間由于信息不對(duì)稱所帶來(lái)的評(píng)價(jià)盲區(qū)，改變地方政府官員唯上不唯下的局面，進(jìn)一步密切干群關(guān)系。

第三，建立嚴(yán)格的官員問責(zé)機(jī)制。官員問責(zé)機(jī)制是官員正確行使權(quán)力、履行職責(zé)的基本制度保障。在建立科學(xué)的官員績(jī)效指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步完善官員問責(zé)機(jī)制。這樣才能使官員始終有著明確的責(zé)任意識(shí)，樹立正確的權(quán)力觀和政績(jī)觀?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?！?《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月29日。這明確了官員問責(zé)機(jī)的法制化方向，官員問責(zé)機(jī)制將從柔性機(jī)制向剛性機(jī)制轉(zhuǎn)變，有利于全面推進(jìn)依法決策、依法行政。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)是一把雙刃劍，一方面可以提高政府工作的動(dòng)力，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，惡性的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)會(huì)加劇政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，導(dǎo)致公共投資失衡，公共服務(wù)供給乏力和不均衡。同時(shí)，也會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的不平衡。我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)主要是由被異化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向和以政績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的官僚晉升機(jī)制共同引發(fā)的，受制于中央與地方關(guān)系模式和治理資源的稀缺性，地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致國(guó)家整體治理的困境。因此，從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略要求出發(fā)，必須扭轉(zhuǎn)當(dāng)前一些地方政府無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的局面，通過法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)，推動(dòng)地方政府治理方式的轉(zhuǎn)變與治理能力的提升。

吉林省教育廳人文社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革中人員分流問題研究”(吉教科文合字[2011]第167號(hào))；長(zhǎng)春師范大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)項(xiàng)目“中國(guó)行政發(fā)展中的非正式制度研究”(長(zhǎng)師院社科合字[2011]第005號(hào))。

朱明仕(1976-)，男，法學(xué)博士，長(zhǎng)春師范大學(xué)政法學(xué)院副教授；尹華(1966-)，女，長(zhǎng)春師范大學(xué)政法學(xué)院教授(長(zhǎng)春 130032)