檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制研究

□ 周卓軍，劉彩娥

(1、湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001；2、湖南省通道侗族自治縣，湖南 通道 418500)

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檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制研究

□ 周卓軍1，劉彩娥2

(1、湖南省人民檢察院，湖南 長沙 410001；2、湖南省通道侗族自治縣，湖南 通道 418500)

健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制才能形成反腐工作合力。但對此存在認識不夠、角色錯位等問題，因此檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接工作要強化思想認識，加強腐敗案件查辦責(zé)任追究，完善案件相互移送和配套銜接機制。

檢察機關(guān)；紀檢監(jiān)察機關(guān)； 銜接機制；反腐合力

隨著反腐敗斗爭工作的深入開展，檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察部門之間的職責(zé)分工以及相互協(xié)作機制逐漸明晰、順暢，但實踐中檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察部門在協(xié)作辦案過程中也存在一些問題，如現(xiàn)有制度的操作性不強、系統(tǒng)性不夠，致使協(xié)調(diào)配合工作效果不盡理想。這就凸顯加強檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制的重要性和緊迫性。

一、健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制的價值基礎(chǔ)

(一)健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制是全面推進從嚴治黨的必然要求

全面深化改革涉及政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明等各個領(lǐng)域各個方面，是一項巨大的系統(tǒng)工程。加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是全面深化改革的重要保障，是當(dāng)代中國改革開放取得成功的決定力量。隨著國際社會環(huán)境錯綜復(fù)雜變化，各種思想文化相互激蕩，各種社會矛盾日益加劇，一些黨員理想信念模糊動搖、精神空虛迷茫，組織觀念淡薄、組織紀律渙散，有的甚至損害群眾切身利益，吃拿卡要，創(chuàng)新發(fā)展能力不足等，這就凸顯加強黨的自身建設(shè)刻不容緩。實踐表明，黨風(fēng)政風(fēng)越正，社會風(fēng)氣就越淳。紀檢監(jiān)察機關(guān)承擔(dān)著治黨管黨的重要責(zé)任，在推進反腐倡廉建設(shè)中任務(wù)艱巨、使命光榮。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中具有不可替代的作用。建立協(xié)作機制有利于兩家明確偵查取證方向，準確把握辦案方式，充分運用各自的辦案權(quán)限，更好地及時獲取相關(guān)違紀違法犯罪證據(jù)，使案件實行違紀、違法犯罪處理分流。因此，健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間的工作機制，是形成科學(xué)有效權(quán)力制約和監(jiān)督機制的重要內(nèi)容。

(二)健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制是加強反腐倡廉建設(shè)的重要體現(xiàn)

反腐倡廉是一項長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到思想認識、機制銜接和制度完善各個方面。隨著我國社會主義民主政治制度建設(shè)深入發(fā)展，黨和國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制日益健全和完善，但也存在權(quán)力邊界模糊、權(quán)責(zé)不一致、權(quán)力運行不透明、權(quán)力缺乏法制約束、權(quán)力監(jiān)督合力不強等問題。這些問題的存在，使權(quán)力沒有受到應(yīng)有的監(jiān)督和制約。健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間的協(xié)作銜接機制在某種程度上恰好契合了進一步強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督的運作機理。這一機理與權(quán)力制約、權(quán)利保障的基本原理一脈相承，既要通過紀律教育約束人的行為，又要通過法治方式懲治和預(yù)防腐敗犯罪。紀檢監(jiān)察機關(guān)對黨員干部采取組織措施，使檢察機關(guān)較早地介入調(diào)查之中，盡早獲取相關(guān)直接證據(jù)，彌補紀檢監(jiān)察機關(guān)證據(jù)上的不足。因此，健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間的協(xié)作銜接機制是實現(xiàn)反腐資源共享、優(yōu)勢互補，形成反腐倡廉建設(shè)整體合力的重要舉措

(三)健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制是推進國家治理現(xiàn)代化的有效途徑

從本質(zhì)上來說，國家治理就是權(quán)力與權(quán)利的博弈。古往今來，公共權(quán)力在給人類帶來利益的同時，也給人類帶來了災(zāi)難?？梢姡瑱?quán)力的兩重性決定了推進國家治理的重要性。因為，健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制，就是要通過加大辦案工作力度、拓寬人民群眾參與反腐渠道、增強反腐監(jiān)督實效、提升反腐整體合力等措施，最終形成對公共權(quán)力的有效規(guī)范約束、對國家事務(wù)管理權(quán)限的有力監(jiān)督制約。也就是說，健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制，實際上是通過建立一整套嚴密規(guī)范科學(xué)有效的權(quán)力監(jiān)督制約體系，實行違法違紀信息共享，拓寬案件線索渠道，加大懲處職務(wù)犯罪的力度，確保權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督就跟進到哪里，推動反腐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這既是適應(yīng)當(dāng)前我國社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期反腐敗工作新要求的重要體現(xiàn)，也是注重源頭治理、把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的重要舉措。就此層面而言，健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)之間的協(xié)作銜接機制是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

二、檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制的現(xiàn)實困境

(一)辦案人員對協(xié)作銜接工作認識不夠

受本位主義思想的影響，紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)各自對執(zhí)法執(zhí)紀銜接工作認識不一，有的把執(zhí)紀和執(zhí)法兩者對立起來，認為紀檢監(jiān)察機關(guān)處理過的違紀違法案件，無需移送到檢察機關(guān)處理，有的把執(zhí)紀和執(zhí)法兩者等同起來，認為紀檢監(jiān)察或檢察機關(guān)自己處理過的案件，無需其他部門再次處理。個別紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)受利益驅(qū)動，對于涉案金額較大的案件相互爭著辦理，對于沒有經(jīng)濟效益的案件相互推諉扯皮，不認真履行職責(zé)。有的認為，協(xié)作銜接機制可有可無。有的認為，協(xié)作機制只不過是一種擺設(shè)而已。有的認為，協(xié)作機制不如一家自己獨立處理，等等。這些表象說明，部分同志沒有站在“四個全面”戰(zhàn)略布局來準確把握紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)協(xié)作銜接機制的政治意義和社會效果。

(二)辦案人員在協(xié)作銜接工作中容易發(fā)生角色錯位

個別紀檢監(jiān)察機關(guān)對違法犯罪的案件“降格”處理，個別檢察機關(guān)對違紀的案件不按照有關(guān)規(guī)定及時移送紀檢監(jiān)察機關(guān)或者“拔高”至違法犯罪的高度予以深挖案件線索擴大戰(zhàn)果。個別人員隨意放寬尺度，人為地為案件銜接移送設(shè)置各種障礙，影響協(xié)作銜接工作實效。有的在案件移送工作中隱瞞包庇，不按照有關(guān)規(guī)定及時辦理，影響反腐敗斗爭的深入開展。個別紀檢監(jiān)察機關(guān)對調(diào)查對象本應(yīng)立即采取強制措施，卻故意在解除“雙規(guī)”后才移送案件材料，導(dǎo)致檢察機關(guān)耗費大量的人力物力組織力量實施抓捕行動，甚至貽誤戰(zhàn)果。個別檢察機關(guān)在辦理案件中沒有堅持一把尺子量到底，隨意放寬處理尺度，對涉案違紀對象沒有或不及時向黨委和紀檢監(jiān)察機關(guān)匯報，甚至故意隱瞞包庇。個別紀檢監(jiān)察機關(guān)在查處違紀違法案件過程中，沒有及時、主動地將涉嫌犯罪的案件移送有管轄權(quán)的公安司法機關(guān)依法按照刑事司法程序先行處理。紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)在銜接程序中對證據(jù)的收集和轉(zhuǎn)化存有不同的標準，紀檢監(jiān)察機關(guān)的“確實、充分”僅要求在證據(jù)收集上，能夠證明行為人違反了黨紀政紀即可，而檢察機關(guān)的“確實、充分”則要達到我國刑事訴訟法規(guī)定的證據(jù)證明標準。加之，根據(jù)修改后刑事訴訟法的規(guī)定，被調(diào)查人在紀檢監(jiān)察機關(guān)采取的“兩規(guī)”、“兩指”期間獲取的供述，則需要轉(zhuǎn)化。如果把握不準，客觀上可能放縱犯罪分子，不利于懲治腐敗。

(三)協(xié)作銜接機制相關(guān)配套措施亟待加強

一些黨政部門和行政執(zhí)法單位主管或分管紀檢監(jiān)察工作的人員對協(xié)作銜接機制的相關(guān)法律法規(guī)掌握不夠、把握不準，有的認為本單位處理了干部就行，沒有及時按程序?qū)⒓o檢監(jiān)察對象移交紀檢監(jiān)察機關(guān)追究黨紀政紀責(zé)任。而是出于各種利益或績效考核考評，不太愿意將違紀違法對象移交紀檢監(jiān)察機關(guān)或檢察機關(guān)處理。紀檢監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)在案件立案標準、認定事實和證據(jù)采信等方面存有較大的差異，客觀上容易引起相關(guān)部門對案件的定性處理，使得一些案件不能及時移送。一些行政執(zhí)法機關(guān)恪守程序法定原則，對一些涉嫌違紀違法行為的特殊案源線索沒有及時移交給紀檢監(jiān)察機關(guān)或檢察機關(guān)，使得違紀或違法對象逃脫黨紀政紀處理，影響黨規(guī)法紀的嚴肅性和權(quán)威性。紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)辦案人員掌握案件信息后，通常都要層層請示匯報。由于這一銜接溝通時間過長、程序繁瑣，往往導(dǎo)致銜接效率不高，甚至貽誤戰(zhàn)機。此外，紀檢監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)對外宣傳報道不多，沒有很好地宣傳展示兩家查處違紀違法犯罪案件的政治效果、社會效果，人民群眾對兩家銜接機制缺乏足夠認識，老百姓對銜接機制的認同感還遠遠不夠。

三、健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制的基本路徑

(一)切實提高思想認識，保持反腐高壓態(tài)勢

紀檢檢察機關(guān)和檢察機關(guān)要站在“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度，深刻認識健全檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制的重要意義，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，嚴格遵守《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》和《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，加強黨員干部思想作風(fēng)建設(shè)，強化黨員干部的有效約束和監(jiān)督，突出監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)。注重運用法治思維和法治方式，充分發(fā)揮兩個部門聯(lián)動的職能優(yōu)勢，既要嚴格遵守黨紀法規(guī)，又要嚴格依法辦案，實行協(xié)作機制建設(shè)無縫對接，形成反腐強大合力。檢察機關(guān)要緊緊圍繞中心，服務(wù)大局，嚴格區(qū)分執(zhí)紀與執(zhí)法之間的關(guān)系，準確把握執(zhí)紀與執(zhí)法的適用條件，主動加強與紀檢監(jiān)察機關(guān)的請示匯報，充分利用紀檢監(jiān)察機關(guān)在反腐倡廉建設(shè)中的職能優(yōu)勢，注重銜接機制完善和職能匹配，善于收集和發(fā)現(xiàn)案件線索，實現(xiàn)案件線索移交制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，切實維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，提升協(xié)作銜接機制的運行效率。

(二)努力找準職能定位，實施反腐精準發(fā)力

紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)要準確把握憲法法律和黨內(nèi)法規(guī)賦予的職責(zé)定位，嚴格依法依規(guī)行使各自的權(quán)限，在明確各自職責(zé)的基礎(chǔ)上尋求協(xié)作，正確處理依法辦案、嚴格執(zhí)紀之間的關(guān)系，在健全協(xié)作機制中實行共享，完善協(xié)作銜接機制各項制度，避免產(chǎn)生職責(zé)混淆，在共享發(fā)展中保持獨立，促進黨員干部廉潔自律和依法辦事，提升人民群眾對反腐倡廉建設(shè)的獲得感。在明確各自性質(zhì)和職責(zé)的前提下，完善“紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責(zé)”的工作機制，紀檢監(jiān)察機關(guān)在不干涉檢察機關(guān)具體業(yè)務(wù)的前提下，充分發(fā)揮組織協(xié)調(diào)的職能作用，實現(xiàn)對檢察機關(guān)宏觀上的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，確保檢察機關(guān)在微觀上的依法獨立辦案。紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)明顯屬于對方管轄范圍內(nèi)的案件線索，應(yīng)當(dāng)及時將有關(guān)案件材料和處理建議移送給對方機關(guān)，并以書面的形式載明各自互相交接的案件手續(xù)。

(三)健全相關(guān)配套機制，形成反腐整體合力

紀檢監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)要完善涉案信息共享機制，實現(xiàn)有關(guān)腐敗案件線索的歸口受理、依法偵查、及時處理。通過召開聯(lián)席會議制度，建立健全案件情況通報制度，及時互相通報違紀案件和職務(wù)犯罪案件查處的情況，認真分析查辦案件中出現(xiàn)的新情況、新問題，討論查辦案件中遇到的法律政策問題，研究查辦案件中需要相互配合的事項和問題，做到案件線索通報、信息交流、案件查辦各個環(huán)節(jié)的有機協(xié)調(diào)。檢察機關(guān)要提升證據(jù)審查和判斷的能力，重點對紀檢監(jiān)察機關(guān)移送的證據(jù)材料加以甄別利用，及時做好證據(jù)轉(zhuǎn)化工作，確保案件經(jīng)得起歷史和法律的檢驗。紀檢監(jiān)察機關(guān)要充分利用黨風(fēng)政紀監(jiān)督的職能優(yōu)勢，及時將自己掌握國家工作人員貪污腐敗案件線索移交給檢察機關(guān)，檢察機關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，全力偵破腐敗案件，并及時將偵破的案件向紀檢監(jiān)察機關(guān)進行信息反饋，推動反腐敗工作均衡發(fā)展。同時，要強化查辦腐敗案件責(zé)任追究，對于既違紀又涉嫌犯罪的國家公職人員，要嚴格按照黨紀政紀和司法處理，絕對不能相互代替，對于應(yīng)當(dāng)移送而未移送的違法犯罪案件，由有管轄權(quán)的紀檢監(jiān)察機關(guān)或檢察機關(guān)獨立啟動調(diào)查或偵查程序，由檢察機關(guān)對未移送的刑事責(zé)任部分進行依法查處，由紀檢監(jiān)察機關(guān)對未移送的違紀事實部分進行依紀處理。紀檢監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)在違法犯罪案件立案后，應(yīng)當(dāng)尊重和支持檢察機關(guān)依法獨立辦案。對于職務(wù)犯罪的串案窩案以及查辦難度大的案件，檢察機關(guān)和紀檢監(jiān)察機關(guān)可以提前介入，共同開展調(diào)(偵)查、固定保全證據(jù)。

2015年度湖南省人民檢察院檢察理論研究課題“檢察機關(guān)與紀檢監(jiān)察機關(guān)銜接機制研究(XJ2015C30)”的階段性成果。

2016-08-16

周卓軍(1973— )，男，湖南郴州人，湖南省人民檢察院紀檢組檢察官，研究方向：刑法學(xué)。

D926.3

A

1008-4614-(2016)05-0041-03