推動以財(cái)稅體制改革為突破口的供給側(cè)改革*

□ 吳嬋丹，邱益林，余 婧

(湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430064)

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推動以財(cái)稅體制改革為突破口的供給側(cè)改革*

□ 吳嬋丹，邱益林，余 婧

(湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院，湖北 武漢 430064)

當(dāng)前供給側(cè)改革進(jìn)退維谷，收效甚微，究其根源在于社會權(quán)益關(guān)系結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。財(cái)稅體制作為鏈接社會各方權(quán)益關(guān)系的核心紐帶，發(fā)揮著牽一發(fā)而動全身的功能，理解財(cái)稅體制改革作為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革突破口這一邏輯，是理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革脈絡(luò)、把握中國經(jīng)濟(jì)未來走向的重要內(nèi)容。

供給側(cè)改革；財(cái)稅體制改革；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；社會權(quán)益關(guān)系

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出要發(fā)揮財(cái)稅體在國家現(xiàn)代化治理中的基礎(chǔ)性作用，凸顯了財(cái)稅改革的突破口和先行軍的作用。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國十三五時(shí)期引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、建成社會主義小康社會的重大舉措，其改革涉及諸多利益關(guān)系，其成敗的關(guān)鍵就在于財(cái)稅體制改革是否能順利推進(jìn)。理解財(cái)稅體制改革是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成敗的突破口，是理解供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革脈絡(luò)和把握中國經(jīng)濟(jì)未來走向的重要內(nèi)容。本文試圖通過分析供給側(cè)改革的時(shí)代背景，探討供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的深層財(cái)稅體制原因，為把握中國特色的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”提供有借鑒意義的解讀。

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸推動供給側(cè)改革

全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，世界經(jīng)濟(jì)砥礪前行。以中國為代表的新興市場雖然是世界經(jīng)濟(jì)增長的重要力量，但普遍身陷衰退囹圄，以美國為代表的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)復(fù)蘇，但復(fù)蘇基礎(chǔ)并不牢固；全球產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局深度調(diào)整，智能制造、綠色制造、新能源成為主導(dǎo)世界產(chǎn)業(yè)調(diào)整的新趨勢；世界地緣政治形勢日趨復(fù)雜，國際貿(mào)易保護(hù)主義繼續(xù)抬頭，以美國、日本為首的西方發(fā)達(dá)國家，積極重構(gòu)國際經(jīng)濟(jì)新規(guī)則，中國全球化戰(zhàn)略備受遏制。

中國經(jīng)濟(jì)霧霾重重，需求側(cè)刺激空間逼仄，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾成為當(dāng)前阻礙中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的頑癥。十三五開局之年，全國固定資產(chǎn)投資增速持續(xù)下滑屢創(chuàng)新低，民間固定資產(chǎn)投資出現(xiàn)斷崖式增長下滑，實(shí)體經(jīng)濟(jì)整體疲弱。民間固定資產(chǎn)投資增速從2012年25%的超高速增長，下滑至2016年1-6月份的2.8%①。供給基本面已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的改變。一是勞動力絕對供給量下降，相對供給過剩，勞動力結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配，人口紅利正在消失而以高素質(zhì)人力資本為主的人才紅利沒有有效形成。2012年中國15歲以上不滿60周歲的勞動年齡人口比重首次下降，勞動年齡人口的絕對數(shù)減少了345萬人，按總和生育率1.5測算，2020到2030年將年均減少790萬人②。與此同時(shí)，到2020年，勞動年齡人口中大專及以上學(xué)歷比重將升至21.6%，到2030年將超過30%，高校畢業(yè)生占青年勞動力的比例將進(jìn)一步加大③，新常態(tài)下大學(xué)生就業(yè)難問題短期內(nèi)難以解決。二是要素供給成本、環(huán)保成本持續(xù)上升，資本投入對經(jīng)濟(jì)增長的邊際貢獻(xiàn)率持續(xù)下降。以農(nóng)民工為例，“十二五”期間月平均收入由2010年1690元增加到2015年3072元，年平均增長12.7%④；生態(tài)環(huán)境壓力增加已達(dá)到與逼近紅線，環(huán)保監(jiān)管力度與環(huán)保成本趨勢性上升。三是以技術(shù)和體制創(chuàng)新為主的全要素生產(chǎn)率對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率越來越低。2003到2012年，資本投入對工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率由年均34.07%大幅提升為89.28%，而全要素生產(chǎn)率進(jìn)步的貢獻(xiàn)率則由年均47.34%驟降為年均-4.08%。與此同時(shí)，全要素生產(chǎn)率增長率由年均4.60%急劇下降至年均-0.05%。新經(jīng)濟(jì)增長理論指出，在TFP未能實(shí)現(xiàn)較快增長的情況下，即使能夠通過一系列政策和制度在一定時(shí)期內(nèi)扭曲資源配置、撬動資金投入實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的較快增長，最終仍然將在邊際產(chǎn)出遞減的約束下陷入停滯。這表明當(dāng)前由政府主導(dǎo)、投資驅(qū)動的工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長方式面臨嚴(yán)峻的效率問題，其可持續(xù)性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

可見，中國經(jīng)濟(jì)正在遭遇長期結(jié)構(gòu)性減速，而非單純的短期周期性衰退，已經(jīng)不以人的意志為轉(zhuǎn)移進(jìn)入了一個(gè)“新常態(tài)”。需求側(cè)刺激空間逼仄，成效甚微的根源在于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾根深蒂固，然而，近半年來供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革收效甚微，甚至南轅北轍。以去產(chǎn)能為例，今年2月國務(wù)院6號文提出5年內(nèi)要化解鋼鐵過剩產(chǎn)能1-1.5億噸，結(jié)果在房地產(chǎn)復(fù)蘇帶動下，3月、4月鋼鐵產(chǎn)量連續(xù)增長，許多依靠政府補(bǔ)貼續(xù)命的鋼鐵企業(yè)又開始復(fù)產(chǎn)。在去庫存方面，地方政府將其抬高為中央政府交給的“政治任務(wù)”，重新啟動了樓市刺激政策，以達(dá)到增加政府稅收、緩解地方政府財(cái)政壓力的目的，最終導(dǎo)致地產(chǎn)政策失效與房地產(chǎn)市場失控的跡象。顯然，不對供給側(cè)背后的制度問題進(jìn)行改革，讓市場發(fā)揮決定性作用和政府在公共服務(wù)方面發(fā)揮好的作用，就不可能從根源上解決“三去一降一補(bǔ)”的問題。

二、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾的財(cái)稅體制依賴

作為從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的中國，供給側(cè)改革一直伴隨著中國經(jīng)濟(jì)前進(jìn)，尤其是改革開放的前半頁財(cái)稅體制改革是解放中國生產(chǎn)力的重要供給側(cè)改革措施。因此理解當(dāng)前中國供給側(cè)改革必須放到中國財(cái)稅體制改革的歷史中，才能更準(zhǔn)確地把握中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵。

1978年的財(cái)政包干到1994年分稅制的不斷演進(jìn)是影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制度內(nèi)容。改革開放初期 “分灶吃飯”的財(cái)政包干制，賦予了地方政府“剩余占有者”的地位，改變了地方政府的激勵，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，地方政府的逐利性使得自主投資產(chǎn)業(yè)選擇空前一致，地區(qū)低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，全國“大而全、小而全”的地區(qū)產(chǎn)業(yè)格局，加劇了市場分割和地區(qū)經(jīng)濟(jì)保護(hù)主義，阻礙了全國統(tǒng)一的市場化進(jìn)程，造成了投資波動和膨脹，嚴(yán)重影響宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。而且，稅收由地方代收，使得地方可隨意減免稅，藏富于企業(yè)，同時(shí)以各種行政收費(fèi)取代稅收，并將其轉(zhuǎn)化為預(yù)算外和制度外收入，實(shí)現(xiàn)自身可支配收入的最大化。地方政府的這種策略性行為，使得中央收入不可避免地出現(xiàn)下降，削弱了中央對全國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的能力。在此背景下，1994年的分稅制按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，劃分中央稅、地方稅和共享稅。一方面，財(cái)政收入迅速向上集中，增強(qiáng)了中央財(cái)政組織收入的能力，強(qiáng)化了市場經(jīng)濟(jì)條件下的中央宏觀調(diào)控職能；另一方面，分稅制改革卻沒有按照“一級政府、一級事權(quán)、一級財(cái)權(quán)”的基本原則改變財(cái)政支出任務(wù)在中央政府與地方政府之間的劃分格局，尤其是在層級制政府系統(tǒng)內(nèi)，支出任務(wù)逐層下放，使得財(cái)政支出方面的權(quán)力即事權(quán)頻頻向下轉(zhuǎn)移，地方財(cái)力與事權(quán)不相稱的趨勢越來越明顯，地方財(cái)政壓力非常明顯。

與此同時(shí)，相伴而行的縱向分權(quán)以及GDP考核制左右了地方政府的財(cái)政偏向。在縱向分權(quán)制下，政治權(quán)利向上集中，尤其是地方官員人事任免權(quán)由上級黨政機(jī)關(guān)把握，地方政府掌握大量地方行政和經(jīng)濟(jì)控制權(quán)服務(wù)本地社會。作為政府代理人的地方官員自身政治追求的實(shí)現(xiàn)是以滿足上級政府對他們的政績考核為目的，其中地方GDP量的增長是地方官員晉升的主要考核指標(biāo)。由于我國戶籍制對人口流動的限制，以及與此制度掛鉤的醫(yī)療、教育和社會保障權(quán)利的不可移動，本地居民即使對政府不滿，也無法實(shí)現(xiàn)低成本遷移，基本喪失“用腳投票”的權(quán)利。因此，進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)競爭，促經(jīng)濟(jì)增長長期以來成為地方政府的第一目標(biāo)。在以流轉(zhuǎn)稅為主的而不是以利潤為導(dǎo)向的稅收體制下，地方財(cái)政支出必然出現(xiàn)偏向，尤其在財(cái)政緊缺時(shí)，首先滿足的就是基礎(chǔ)設(shè)施投資，以醫(yī)療、教育和環(huán)境保護(hù)為代表的地方公共品供給必然普遍不足。且財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配和國有企業(yè)的改制，使得地方政府對工業(yè)發(fā)展由改革前的追求“所有”改為追求“所在”，憑借信息不對稱的優(yōu)勢采取選擇性執(zhí)行策略，大力推動各種優(yōu)惠的“招商引資”，加大對流動資本的吸引，成為拉動地方經(jīng)濟(jì)增長和充裕地方財(cái)政的第一法寶，造成全國普遍的產(chǎn)業(yè)趨同與產(chǎn)能過剩。

進(jìn)入2003年以來，面對非典和全球金融危機(jī)帶來的對經(jīng)濟(jì)增長的沖擊，財(cái)政需求刺激成為宏觀調(diào)控常態(tài)。在原有的財(cái)稅體制和政治晉升考核制度的安排下，地方政府進(jìn)一步將經(jīng)濟(jì)增長的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“城鎮(zhèn)化”建設(shè)，以保證土地財(cái)政和地方主體稅種的優(yōu)先增長，同時(shí)以土地和地方稅收為抵押獲得進(jìn)一步城鎮(zhèn)化的資金，從而推動地區(qū)GDP增長。在2008年四萬億財(cái)政政策的刺激下，地方政府更是全面走上了“以政府財(cái)政投資為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的模式，地方政府債臺高筑，房地產(chǎn)綁架中國經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步失衡，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾被進(jìn)一步固化。

三、財(cái)稅體制改革是供給側(cè)改革成敗突破口

在以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為改革目標(biāo)的前20多年里，中國作為典型雙缺型經(jīng)濟(jì)體，即缺資本、缺技術(shù)，中國分權(quán)競爭下的地方政府財(cái)政行為，促使地方政府在推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長中發(fā)揮了積極的作用(沈坤榮、付文林，2005)。 但是，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，地方政府對經(jīng)濟(jì)增長的積極推動一定程度上是以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的失衡作為代價(jià)的(楊帥，溫鐵軍，2010)，呈現(xiàn)出了不同于一般分權(quán)體制下的政府行為特征，如規(guī)模上的擴(kuò)張性(方紅生、張軍，2009)和結(jié)構(gòu)上的偏向性(傅勇、張晏，2007)等。另外，嵌入經(jīng)濟(jì)競爭當(dāng)中的政治晉升競爭使得我國地方政府和官員同時(shí)處于兩種競爭之中，既有為地區(qū)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和稅收基礎(chǔ)而競爭，同時(shí)又為自身的政治晉升而競爭。這樣的競爭機(jī)制扭曲了地方政府行為，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 “惡性競爭”，造成了當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問題積重難返，已經(jīng)成為阻礙中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的關(guān)鍵性頑疾。根源在于體制創(chuàng)新的滯后無法實(shí)現(xiàn)市場在資源配置上起決定作用，從而無法推動廣泛的技術(shù)創(chuàng)新，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級缺乏真正的市場驅(qū)動力與土壤。沒有真正的體制創(chuàng)新就不可能有真正的技術(shù)創(chuàng)新，就不可能實(shí)現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

體制創(chuàng)新的關(guān)鍵就是全面深化財(cái)稅體制改革。研究普遍認(rèn)為新中國成立以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)從封閉的計(jì)劃體制向開放的社會主義市場體制轉(zhuǎn)型，中央政府、地方政府、政府代理人、國企管理者、民營企業(yè)家之間的社會權(quán)益關(guān)系結(jié)構(gòu)不斷被重塑。正是這種社會權(quán)益結(jié)構(gòu)在本質(zhì)上決定著市場資源配置行為，激勵或阻礙著中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，財(cái)稅體制作為社會主義國家形態(tài)的重要制度安排，在社會權(quán)益結(jié)構(gòu)重塑中發(fā)揮著核心紐帶作用。解決中國供給側(cè)結(jié)構(gòu)性失衡的根本在于重塑社會權(quán)益關(guān)系結(jié)構(gòu)，其突破口就是通過深化財(cái)稅體制改革理清各層次的主體間利益關(guān)系，尤其是理清中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系，使整個(gè)社會權(quán)益關(guān)系結(jié)構(gòu)有利于市場在資源配置中起決定性作用。根據(jù)十八屆三中全會提出的深化財(cái)稅體制改革目標(biāo)，建立統(tǒng)一完整、法制規(guī)范、公平透明、運(yùn)行高效，有利于資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的可持續(xù)的現(xiàn)代財(cái)政制度。根據(jù)這一目標(biāo)加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度；建立有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系；建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。大力推進(jìn)稅收方面的供給側(cè)改革，注重推動整個(gè)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的結(jié)構(gòu)性減稅，圍繞增值稅、資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境保護(hù)稅、房產(chǎn)稅、個(gè)稅和稅收征管法展開。其中“營改增”是撬動整個(gè)財(cái)稅體制改革的杠桿。從宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控視角看，“營改增”不僅是完善現(xiàn)行流轉(zhuǎn)稅制的基礎(chǔ)性舉措，而且是推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。從全面深化改革央地財(cái)政關(guān)系視角看，“營改增”可以倒逼地方主體稅種和地方稅體系的重建，催生直接稅體系建設(shè)的提速，進(jìn)而倒逼分稅制財(cái)政體制的不斷完善。而這一系列的地方稅改革中，可能倒逼包括地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等在內(nèi)的新一輪全面改革按照“五大發(fā)展理念”全面啟動 。

可見，只有圍繞財(cái)稅體制改革展開，理順中央地方權(quán)責(zé)關(guān)系，才能真正解決中央地方責(zé)任 “相互推諉”；只有合理確定中央和地方財(cái)稅關(guān)系，解決地方 “錢少活多”的尷尬境地 ，才能促進(jìn)政府職能的服務(wù)化轉(zhuǎn)型，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，讓市場在資源配置中起決定性作用，才能實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制在中國現(xiàn)代化治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

注釋

① 國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù).

②國家統(tǒng)計(jì)局2013年統(tǒng)計(jì)公報(bào).

③社科院2015年《社會藍(lán)皮書》.

④國家人社部數(shù)據(jù).

[1]沈坤榮，付林文．中國財(cái)政分權(quán)制度與地區(qū)經(jīng)濟(jì)管理 [J].管理世界，2005(1).

[2]楊帥，溫鐵軍．經(jīng)濟(jì)波動、財(cái)稅體制變遷與土地資源資本化[J]．管理世界，2010(4).

[3]方紅生，張軍．中國地方政府競爭、預(yù)算軟約束與擴(kuò)張偏向的財(cái)政行為 [J]．經(jīng)濟(jì)研究，2009(12).

[4]高覺民，李曉慧．生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)的互動機(jī)理：理論與實(shí)證[J]．中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011(6).

[5]江飛濤，武鵬，李曉萍．中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長動力機(jī)制轉(zhuǎn)換[J]．中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014(5).

[6]高培勇．“營改增”的功能定位與前行脈絡(luò)[J]．稅務(wù)研究，2013(7).

2016-09-24

吳嬋丹(1979— )，女，湖北赤壁人，湖北財(cái)稅職業(yè)學(xué)院繼續(xù)教育處講師，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)與財(cái)稅體制。

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