網(wǎng)約車背景下地方出租車市場法律監(jiān)管的改革與完善

許明月　劉恒科

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網(wǎng)約車背景下地方出租車市場法律監(jiān)管的改革與完善

許明月劉恒科

[提要]《城市出租汽車管理辦法》的廢止與網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車的興起，對出租車市場的法律監(jiān)管提出了挑戰(zhàn)，地方出租車市場法律監(jiān)管的改革已勢在必行。出租車市場是為消費(fèi)者提供出行服務(wù)的市場，出租車市場的法律監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)消費(fèi)者的基本利益訴求。應(yīng)以消費(fèi)者利益保護(hù)為制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，通過市場準(zhǔn)入和運(yùn)行環(huán)節(jié)的制度調(diào)適，建立以消費(fèi)者利益維護(hù)為基本導(dǎo)向的、統(tǒng)一的地方出租車市場法律監(jiān)管體系。

地方監(jiān)管出租車網(wǎng)約車消費(fèi)者利益市場準(zhǔn)入

一、引言

2016年3月16日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、公安部頒布《關(guān)于廢止<城市出租汽車管理辦法>的決定》，實(shí)施近20年的《城市出租汽車管理辦法》(以下簡稱《辦法》)被廢止，從而將新形勢下如何完善城市出租車市場的法律監(jiān)管擺在了各地監(jiān)管機(jī)構(gòu)的面前。除了該《辦法》的廢止，城市出租車市場監(jiān)管改革的另一個(gè)背景則是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(以下簡稱“網(wǎng)約車”)的興起，對既有的巡游出租車市場秩序及監(jiān)管體系帶來相當(dāng)程度的沖擊。在消費(fèi)者普遍叫好的同時(shí)，傳統(tǒng)巡游出租車(以下簡稱“巡游車”)行業(yè)卻是一片聲討和集體抵制，政府對待網(wǎng)約車的態(tài)度則逐漸從“剛性監(jiān)管、打擊黑車”轉(zhuǎn)向“鼓勵(lì)創(chuàng)新，完善監(jiān)管”。①

從已有的研究來看，有學(xué)者以我國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決為導(dǎo)向，從網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)的性質(zhì)、定位和傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)管制現(xiàn)狀出發(fā)，②論證網(wǎng)約車的合法性和經(jīng)濟(jì)合理性；③也有學(xué)者從法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，對出租車市場管制現(xiàn)狀進(jìn)行評析，并提出改革的建議；④還有一些學(xué)者則專門針對《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》展開討論，指出其存在的缺陷，并提出改進(jìn)建議。⑤這些探索對于我國出租車市場監(jiān)管改革提供了良好的理論鋪墊。筆者認(rèn)為，發(fā)展出租車市場的目的是為消費(fèi)者提供更好的出行服務(wù)。出租車市場的法律監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)消費(fèi)者的利益訴求，消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)是出租車市場監(jiān)管成敗的最終評判者。本文擬循此思路，就網(wǎng)約車背景下地方出租車市場法律監(jiān)管的改革及完善進(jìn)行研究，并提出相應(yīng)的建議。

二、基于消費(fèi)者利益保護(hù)的地方出租車市場監(jiān)管模式

出租車市場是滿足消費(fèi)者出行需求的服務(wù)市場。對其的監(jiān)管，不能不考慮消費(fèi)者的利益訴求。消費(fèi)者利益訴求應(yīng)當(dāng)成為出租車市場監(jiān)管的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，出租車市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)從維護(hù)消費(fèi)者利益出發(fā)，通過各種監(jiān)管制度和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對消費(fèi)者利益最大限度的維護(hù)。同時(shí)，無論是巡游出租車，還是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車，盡管其經(jīng)營方式(主要是締約方式)不同，對于接受服務(wù)的消費(fèi)者而言，其基本的利益訴求是相同的，相同的消費(fèi)者的利益訴求決定了對于兩種不同的出租車經(jīng)營形式，可以統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)管。⑥同時(shí)，對出租車市場而言，侵害消費(fèi)者利益的情況主要發(fā)生在兩個(gè)基本環(huán)節(jié)，即準(zhǔn)入環(huán)節(jié)和運(yùn)行環(huán)節(jié)，因此，出租車市場的法律監(jiān)管也應(yīng)當(dāng)以這兩個(gè)基本的環(huán)節(jié)為重點(diǎn)。因此，地方出租車市場的法律監(jiān)管應(yīng)當(dāng)采取以消費(fèi)者利益保護(hù)為基本出發(fā)點(diǎn)，以準(zhǔn)入監(jiān)管和運(yùn)行監(jiān)管為重點(diǎn)，對不同形式的出租車市場業(yè)態(tài)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管的市場監(jiān)管模式。

(一)以消費(fèi)者利益維護(hù)為出發(fā)點(diǎn)

法律監(jiān)管首先必須明確監(jiān)管者通過監(jiān)管所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。缺乏明確的目標(biāo)，監(jiān)管便失去基本的努力方向。監(jiān)管是公共權(quán)力作用于市場的一種方式，根據(jù)目的決定手段的規(guī)則，監(jiān)管目標(biāo)決定監(jiān)管的手段，因此，監(jiān)管目標(biāo)也是各種監(jiān)管措施和手段合理性、科學(xué)性評判的基礎(chǔ)，監(jiān)管措施和手段的選擇和采用，應(yīng)當(dāng)以是否能夠保障監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效果為依據(jù)，只有根據(jù)目標(biāo)追求選擇符合目標(biāo)的監(jiān)管手段和措施，才能保證監(jiān)管目的的實(shí)現(xiàn)。對于監(jiān)管者而言，監(jiān)管目標(biāo)的選擇可能是多元的，但在多元的監(jiān)管目標(biāo)中，通常有一項(xiàng)目標(biāo)是基礎(chǔ)和終極性的。例如，反壟斷法的目的可能包括維持市場的競爭性，維護(hù)消費(fèi)者利益，但是，為何要維持市場的競爭性呢？顯然，反壟斷法并非是為了維持競爭性而維持競爭性，之所以要維持市場的競爭性，是因?yàn)楦偁幍氖袌龈欣谙M(fèi)者。因此，相對于消費(fèi)者利益而言，維持市場的競爭性只能算是一種實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者利益保護(hù)的直接目的(或手段)。保護(hù)消費(fèi)者利益才是反壟斷法的終極目的。對于出租車市場而言，情況也是如此。消費(fèi)利益保護(hù)應(yīng)當(dāng)成為出租車市場監(jiān)管的基本出發(fā)點(diǎn)。這是因?yàn)椋?/p>

第一，發(fā)展出租車市場的目的是為了使消費(fèi)者出行需求得到更好的滿足。社會(huì)主義生產(chǎn)的目的是為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化生活需求，消費(fèi)是生產(chǎn)的目的，對出租車市場而言，同樣如此，發(fā)展出租車市場的目的是為了更好的滿足消費(fèi)者的出行需求。生產(chǎn)與消費(fèi)的關(guān)系決定，對出租車市場進(jìn)行法律監(jiān)管，也必須以消費(fèi)者利益保護(hù)為基本的出發(fā)點(diǎn)。

第二，與其他消費(fèi)市場一樣，消費(fèi)者利益在出租車市場更容易受到侵害。在出租車消費(fèi)市場中，消費(fèi)者與經(jīng)營者除了在信息占有、交易實(shí)力等方面存在巨大的差距以外，還有一個(gè)基本的弱勢，即消費(fèi)者是在經(jīng)營者控制的出租車中接受服務(wù)的，這也就決定了經(jīng)營者(包括駕駛?cè)藛T)在是否為消費(fèi)者提供服務(wù)、盡多大的努力為消費(fèi)者提供服務(wù)，以什么對價(jià)對消費(fèi)者提供服務(wù)等等方面，經(jīng)營者都具有明顯的優(yōu)勢。經(jīng)營者不僅出于經(jīng)濟(jì)利益最大化追求可能損害消費(fèi)者利益，而且，甚至?xí)趯οM(fèi)者個(gè)人的印象或感受而對消費(fèi)者實(shí)施歧視，并基于這種歧視而降低服務(wù)質(zhì)量，使消費(fèi)者的利益受到損害。因此，在出租車服務(wù)市場中，消費(fèi)者的利益更容易受到經(jīng)營者的損害。這表明，在出租車市場中消費(fèi)者弱勢地位更加明顯，法律基于消費(fèi)者的弱勢地位應(yīng)當(dāng)給予消費(fèi)者特別的保護(hù)。

以消費(fèi)者利益為基本出發(fā)點(diǎn)，意味著在出租車市場監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)從保護(hù)消費(fèi)者利益出發(fā)對出租車市場進(jìn)行監(jiān)管。出租車市場管理應(yīng)當(dāng)采取怎樣的管理體制、對經(jīng)營者進(jìn)入市場是否應(yīng)當(dāng)限制以及如何限制、對經(jīng)營者提供服務(wù)行為是否應(yīng)予約束以及如何約束，等等，都應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)消費(fèi)者的利益訴求，損害或犧牲消費(fèi)者利益的監(jiān)管，都不具備法律上的正當(dāng)性，應(yīng)當(dāng)予以廢止。

(二)出租車監(jiān)管的統(tǒng)與分

隨著網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車這一新型業(yè)態(tài)的出現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于出租車市場監(jiān)管的統(tǒng)與分的問題也形成了不同的看法。不少學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)約車服務(wù)體現(xiàn)了共享經(jīng)濟(jì)的理念，是交通網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)而非運(yùn)輸服務(wù)，不宜納入傳統(tǒng)出租車的監(jiān)管框架，應(yīng)實(shí)行新老業(yè)態(tài)分類監(jiān)管的模式，有些則認(rèn)為，網(wǎng)約出租車市場暫無監(jiān)管必要，應(yīng)該“讓子彈再飛一會(huì)兒”；⑦亦有學(xué)者認(rèn)為，網(wǎng)約車與巡游車既有聯(lián)系又有區(qū)別，應(yīng)建立一種連接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的監(jiān)管模式。⑧筆者認(rèn)為，從消費(fèi)者利益出發(fā)，對出租車市場實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管是一種更為科學(xué)理性的選擇。這是因?yàn)椋?/p>

首先，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車和巡游出租車服務(wù)都是以出租車方式滿足消費(fèi)者出行需求的服務(wù)，它沒有改變 “一人一車”組合提供服務(wù)這一基本特點(diǎn)，兩種出租車提供的服務(wù)并沒有本質(zhì)的區(qū)別，所不同的只是服務(wù)提供者與服務(wù)消費(fèi)者在達(dá)成服務(wù)交易的方式上。相對于巡游出租車應(yīng)消費(fèi)者招呼而提供服務(wù)而言，網(wǎng)約出租車消費(fèi)者需預(yù)先向網(wǎng)約出租車經(jīng)營平臺(tái)發(fā)出要約，由平臺(tái)發(fā)布需求信息，為消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)具體的服務(wù)提供者，促成服務(wù)提供者與消費(fèi)者交易的實(shí)現(xiàn)。但在交易達(dá)成后，兩種出租車所提供的服務(wù)并沒有差別，都是以專車形式將消費(fèi)者送達(dá)指定地點(diǎn)的服務(wù)。

其次，不論在巡游車抑或是網(wǎng)約車，前文所述的消費(fèi)者在獲得服務(wù)、安全保障、公平價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、個(gè)人隱私和個(gè)人信息保護(hù)以及救濟(jì)渠道等方面的基本利益訴求并沒有區(qū)別。對出租車市場進(jìn)行法律監(jiān)管主要是從消費(fèi)者利益出發(fā)對經(jīng)營者的行為提出要求，鑒于網(wǎng)約出租車和巡游出租車消費(fèi)者在基本的利益訴求方面沒有明顯的差異，因而，在對經(jīng)營者的要求方面，也不可能存在很大的差異，因此，人為地將其區(qū)別對待，不僅沒有必要，而且可能導(dǎo)致制度資源的浪費(fèi)。

第三，分別監(jiān)管還可能帶來其他一些不必要的問題。如，分別監(jiān)管必須以網(wǎng)約出租車與巡游出租車嚴(yán)格的界線區(qū)分為前提，但實(shí)際上，這兩者是難以區(qū)分的。對于巡游出租車而言，利用約車平臺(tái)發(fā)現(xiàn)交易機(jī)會(huì)，更好地為消費(fèi)者提供服務(wù)，并不應(yīng)當(dāng)受到譴責(zé)。當(dāng)他采用這種方式時(shí)，網(wǎng)約車與巡游車的界線就很難劃清。難道同一輛出租車在巡游時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循一套規(guī)則，而在網(wǎng)約時(shí)又要遵循另一套不同的規(guī)則？此外，長期以來，實(shí)踐中就大量存在一些通過電話預(yù)約出租車等非典型巡游出租的情況，是否也應(yīng)當(dāng)對此制定一套規(guī)則予以特別監(jiān)管呢？回答顯然應(yīng)當(dāng)是否定的。

以網(wǎng)約方式鏈接出租車服務(wù)提供者和消費(fèi)者，是出租車市場服務(wù)的一種創(chuàng)新，而不是某一類特定的出租車的專利，它應(yīng)當(dāng)使整個(gè)的出租車服務(wù)提供者和消費(fèi)者從這一創(chuàng)新中獲得利益，而不應(yīng)人為的劃出界線限制只能一部分人從中獲得利益。隨著網(wǎng)約平臺(tái)的普遍建立和技術(shù)不斷進(jìn)步，出租車市場對網(wǎng)約方式的運(yùn)用必然日益普遍，巡游與網(wǎng)約的融合必然進(jìn)一步加強(qiáng)，在人為分割的基礎(chǔ)上實(shí)行分別監(jiān)管實(shí)無必要，統(tǒng)一監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是更科學(xué)、理性的選擇。

(三)以準(zhǔn)入監(jiān)管和運(yùn)行監(jiān)管為兩個(gè)基本環(huán)節(jié)

1.市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的監(jiān)管。安全保障和便捷地獲得服務(wù)是消費(fèi)者的基本利益訴求，而這兩種基本的利益訴求與出租車市場的準(zhǔn)入制度設(shè)計(jì)有著密切的關(guān)系。服務(wù)的可得性意味著出租車服務(wù)的數(shù)量和種類是充分可選的，服務(wù)提供量與消費(fèi)的需求量能夠大致實(shí)現(xiàn)平衡。因此，市場的需求量應(yīng)當(dāng)成為決定出租車供給量的一個(gè)基本因素。異質(zhì)化消費(fèi)者時(shí)空分布的隨機(jī)性、客流變化的不穩(wěn)定性使得供需關(guān)系處于經(jīng)常性的動(dòng)態(tài)非均衡狀態(tài)，這種復(fù)雜動(dòng)態(tài)供需平衡需要相應(yīng)的調(diào)節(jié)機(jī)制具備超強(qiáng)的信息抓取、映射和反饋能力，這顯然只能通過市場才能實(shí)現(xiàn)。相比之下，政府計(jì)劃指標(biāo)管理缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，往往導(dǎo)致僵化和短缺，⑨不能滿足消費(fèi)者的動(dòng)態(tài)隨機(jī)訴求。網(wǎng)約車獲得消費(fèi)者的支持，正是源于互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)代替政府有限理性，科學(xué)測量并滿足了真實(shí)的市場需求。⑩為了滿足消費(fèi)者更便利的獲得出租車服務(wù)，就應(yīng)當(dāng)讓消費(fèi)者需求在供給上發(fā)揮更大的決定作用，取消量的限制，讓市場決定出租車的供給，是一種更符合消費(fèi)者利益的制度選擇。

由于出租車客運(yùn)合同訂立的隨機(jī)性和獲取信息的高成本性，消費(fèi)者事前無法獲取出租車車況、司機(jī)狀況和投保信息，也不可能同時(shí)比較兩個(gè)及以上服務(wù)提供者的安全信息，或者這種比較會(huì)產(chǎn)生很大的個(gè)別成本和社會(huì)資源的損耗，因此，事前的安全保障就顯得尤為必要。影響出租車服務(wù)消費(fèi)者安全的基本因素是出租車本身與駕駛?cè)藛T，從保障消費(fèi)者安全的角度出發(fā)，進(jìn)入市場的出租車必須在技術(shù)性能上達(dá)到一定的安全要求，如果允許低劣的、不符合安全要求的出租車進(jìn)入市場，便可能使消費(fèi)者的安全隨時(shí)受到威脅。同樣，允許缺乏安全意識(shí)、安全操作技術(shù)和危險(xiǎn)應(yīng)對能力的駕駛?cè)藛T進(jìn)入出租車服務(wù)市場，也是對消費(fèi)者的安全的不負(fù)責(zé)任。因此，為保障消費(fèi)者安全，在市場準(zhǔn)入階段就必須盡可能地消除影響消費(fèi)者安全的各種隱患。這就需要政府通過準(zhǔn)入階段的審查、考察，對申請進(jìn)入市場的出租車輛和駕駛?cè)藛T進(jìn)行甄別，只有通過甄別的車輛和駕駛?cè)藛T才能進(jìn)入市場，為消費(fèi)者提供服務(wù)。因此，在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，實(shí)行基于消費(fèi)者安全考慮的審批許可制度，有其正當(dāng)性依據(jù)。

2.市場運(yùn)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管。市場準(zhǔn)入階段不利于消費(fèi)者的制度設(shè)計(jì)通常情況下只能形成損害一般意義上消費(fèi)者利益的一種隱患，使消費(fèi)者各種利益受到實(shí)際侵害的情況通常在市場運(yùn)行環(huán)節(jié)發(fā)生。在市場運(yùn)行環(huán)節(jié)，消費(fèi)者在安全、便利、公平價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量、隱私與個(gè)人信息保護(hù)、救濟(jì)等各方面的利益都有可能受到實(shí)際的損害。因此，出租車市場運(yùn)行方面的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)成為出租車服務(wù)市場監(jiān)管的另一個(gè)重要方面。出租車市場運(yùn)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出租車市場運(yùn)行的特點(diǎn)，并完善相關(guān)制度和機(jī)制的建構(gòu)。

三、基于消費(fèi)者利益考量的出租車市場準(zhǔn)入監(jiān)管的改革建議

根據(jù)相關(guān)立法規(guī)定，我國出租車行業(yè)市場準(zhǔn)入監(jiān)管主要形成了以下制度：第一，數(shù)量管制的特許經(jīng)營。在一定行政區(qū)劃范圍內(nèi)，政府主管部門按照城市總體規(guī)劃，采取特許的方式，通過經(jīng)營權(quán)許可證的發(fā)放量控制出租車運(yùn)力規(guī)模。第二，經(jīng)營權(quán)指標(biāo)一般采公開招標(biāo)為主，協(xié)議取得為輔的方式取得。各地一般鼓勵(lì)企業(yè)法人競標(biāo)取得經(jīng)營權(quán)指標(biāo)，但也沒有絕對排斥個(gè)體經(jīng)營和掛靠經(jīng)營。取得經(jīng)營權(quán)指標(biāo)的經(jīng)營者，與城市交通運(yùn)輸管理部門簽訂特殊經(jīng)營協(xié)議，領(lǐng)取出租汽車經(jīng)營許可證。取得經(jīng)營許可證的經(jīng)營者可在規(guī)定期限內(nèi)從事出租車經(jīng)營業(yè)務(wù)。第三，經(jīng)營權(quán)實(shí)行有償取得制度，已經(jīng)取得的經(jīng)營權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓、繼承。第四，出租車車型由政府確定，經(jīng)營者購買。出租車車輛應(yīng)當(dāng)符合政府規(guī)定的條件，并有使用年限的限制。符合條件的車輛，發(fā)給車輛營運(yùn)證。第五，出租車駕駛員應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的條件，經(jīng)考試合格，取得出租車客運(yùn)從業(yè)資格證，方可從事出租車客運(yùn)服務(wù)。第六，未取得的經(jīng)營許可證的經(jīng)營者、未取得出租車輛營運(yùn)證的車輛以及未取得出租車從業(yè)資格證的駕駛員，從事出租車經(jīng)營、營運(yùn)、駕駛的，為非法行為，應(yīng)依法取締并追究責(zé)任。

從網(wǎng)約出租車經(jīng)營平臺(tái)產(chǎn)生以來，現(xiàn)行的各項(xiàng)制度受到了顛覆性的挑戰(zhàn)。第一，目前，通過網(wǎng)約方式為消費(fèi)者提供出租車服務(wù)者在全國各大城市大量存在已是不爭的事實(shí)。然而，網(wǎng)約車出租服務(wù)經(jīng)營者大多沒有按照規(guī)定的程序取得經(jīng)營許可證。數(shù)量管制的特許經(jīng)營制度近乎名存實(shí)亡。第二，通過網(wǎng)約提供出租車經(jīng)營服務(wù)者只要受到網(wǎng)約平臺(tái)接受便可開展出租車服務(wù)，原有的政府控制的出租車經(jīng)營特許程序?qū)τ谶@類經(jīng)營者而言已完全失去作用。第三，通過網(wǎng)約提供出租車服務(wù)者無需付費(fèi)便可從事出租車經(jīng)營業(yè)務(wù)現(xiàn)象的普遍存在，已經(jīng)使得經(jīng)營權(quán)有償取得制度成為一紙空文，已經(jīng)付費(fèi)取得經(jīng)營許可的傳統(tǒng)出租車經(jīng)營者深感自己做了“冤大頭”而無法控制內(nèi)心的平衡，并頻頻付諸抗議的行動(dòng)。第四，現(xiàn)行關(guān)于出租車車型和其他方面的車輛準(zhǔn)入條件的規(guī)定已完全失去約束力。各種不同型號(hào)和技術(shù)條件的私家車接入網(wǎng)約平臺(tái)使政府對出租車輛的要求根本無法實(shí)現(xiàn)。第五，駕駛?cè)藛T的要求方面，盡管網(wǎng)約平臺(tái)一般對駕駛?cè)藛T也提出了要求，但這些要求與政府規(guī)范中提出的要求也存在很大的出入。尤其是，通過網(wǎng)約提出出租車服務(wù)者很多并沒有經(jīng)過政府組織的專門考試取得出租車駕駛從業(yè)人員資格證，也使得政府對于出租車駕駛?cè)藛T的管理制度形同虛設(shè)。最后，大量通過網(wǎng)約經(jīng)營出租車業(yè)務(wù)者在沒有經(jīng)營許可證、車輛營運(yùn)證和從業(yè)人員資格證的情況下仍能坦然地參與出租車經(jīng)營活動(dòng)而沒有受到取締，表明取締非法經(jīng)營的制度也已經(jīng)失去效力。

以上的分析表明，網(wǎng)約出租車的出現(xiàn)已經(jīng)導(dǎo)致現(xiàn)行管理制度名存實(shí)亡。因此，出租車市場監(jiān)管改革在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的重塑。

(一)合理定位出租車網(wǎng)約服務(wù)

(二)取消基于數(shù)量控制的特許經(jīng)營制度

現(xiàn)行出租車準(zhǔn)入數(shù)量控制特許經(jīng)營制度是出租車服務(wù)市場監(jiān)管的一大特色，但也是出租車市場監(jiān)管的一大弊端。應(yīng)當(dāng)逐步取消這種制度以及與此相關(guān)的經(jīng)營權(quán)出讓制度、經(jīng)營權(quán)有償取得和轉(zhuǎn)讓制度。究其原因，主要有以下方面：

首先，僵化的數(shù)量管制人為控制了出租車服務(wù)的供給數(shù)量，造成供小于求的市場格局，消費(fèi)者的需求無法得到滿足，卻形塑了經(jīng)營者的壟斷地位，引發(fā)普遍質(zhì)疑。政府管制出租車市場的出發(fā)點(diǎn)是為了保護(hù)消費(fèi)者利益。但實(shí)際上，政府部門既不能充分掌握監(jiān)管所需的充分必要信息，也不能保證自身在市場監(jiān)管中居于超然中立的地位?！肮苤品@論”對于出租車市場的政府管制極具解釋力。該理論認(rèn)為，政府管制與其說是為了社會(huì)公益的目的，毋寧說是特殊的利益集團(tuán)“尋租”的結(jié)果，管制無助于解決市場既有的問題，還導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，對整個(gè)社會(huì)而言是有害無益。特許經(jīng)營的壟斷租金主要在政府主管部門和出租車公司之間分配，二者實(shí)際上成為某種形態(tài)的“攻守同盟”。國外的相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，“放松管制如果改革措施得當(dāng)，是可以取得成功的”，否則，“尋租而自私的官僚集團(tuán)”就會(huì)支配“出租車市場政策的制定過程?！?/p>

其次，數(shù)量管制導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量難以保證，損害消費(fèi)者權(quán)益。政府對出租車行業(yè)的數(shù)量管制，連同統(tǒng)一定價(jià)和限定經(jīng)營區(qū)域，完全消解了同一區(qū)域內(nèi)不同出租車公司之間的競爭，出租車公司提升服務(wù)質(zhì)量的激勵(lì)和約束機(jī)制缺失。出租車公司濫用優(yōu)勢地位單方面確定“份子錢”，侵害出租車司機(jī)的權(quán)利。為了能在單位時(shí)間內(nèi)盡量“多拉快跑”，司機(jī)有挑客、拒載、議價(jià)、超速等“理性選擇”動(dòng)機(jī)，服務(wù)質(zhì)量下降成為必然，最終買單的只能是弱勢的消費(fèi)者。

最后，網(wǎng)約車的“異軍突起”使傳統(tǒng)數(shù)量管制喪失了合理的基礎(chǔ)?；ヂ?lián)網(wǎng)專車平臺(tái)通過信息交換機(jī)制突破資源配置的時(shí)空局限和在所有權(quán)基礎(chǔ)上占有使用的思維定勢，促成具有短暫且分散供需意愿雙方的共享行為，盤活社會(huì)閑置存量資源。通過實(shí)時(shí)在線交易撮合，實(shí)現(xiàn)線下供需精準(zhǔn)對接，網(wǎng)約車打破了巡游車數(shù)量管制下政府平臺(tái)—出租車公司的“中心化”及其人力資本和物質(zhì)資本的“專用性”，有效解決了復(fù)雜動(dòng)態(tài)供需平衡問題，適應(yīng)了消費(fèi)者的需要。網(wǎng)約車運(yùn)營的盲目性減小，空駛率降低，提高道路資源利用集約效率，在這種情況下，對其實(shí)施數(shù)量管制既不合理也無必要。

取消數(shù)量控制特許經(jīng)營制度后，經(jīng)營權(quán)出讓制度、有償取得和轉(zhuǎn)讓制度也隨之喪失了存在的意義，應(yīng)一并取消。同時(shí)，政府對車型要求也不符合消費(fèi)者出行多樣化、差異性的要求，也應(yīng)予以取消，但從消費(fèi)者利益出發(fā)，對有助于消費(fèi)者進(jìn)行識(shí)別出租車的標(biāo)示要求，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維持。

(三)建立消費(fèi)者利益導(dǎo)向的出租車經(jīng)營準(zhǔn)入制度

在取消數(shù)量控制的特許經(jīng)營制度前提下，以營利為目的進(jìn)入市場提供出租車服務(wù)經(jīng)營活動(dòng)在性質(zhì)上仍然是服務(wù)經(jīng)營行為，因而，其經(jīng)營者必須取得市場經(jīng)營資格(即通過工商登記獲得營業(yè)執(zhí)照)，這應(yīng)當(dāng)成為對出租車經(jīng)營者的統(tǒng)一要求。無論是專門從事網(wǎng)約出租車服務(wù)的經(jīng)營者，還是專門從事巡游出租車服務(wù)的經(jīng)營者，抑或同時(shí)進(jìn)行巡游和網(wǎng)絡(luò)出租車服務(wù)經(jīng)營者，都不應(yīng)當(dāng)有所例外。否則，便可能導(dǎo)致出租車服務(wù)市場完全無序化，出租車市場管理也會(huì)因此而陷入癱瘓。但是，盡管應(yīng)當(dāng)要求所有經(jīng)營出租車業(yè)務(wù)的經(jīng)營者都應(yīng)當(dāng)事先取得經(jīng)營資格，對出租車經(jīng)營者取得經(jīng)營資格則不應(yīng)以事先的許可為條件。成立企業(yè)提供出租車服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)法人登記管理的有關(guān)規(guī)定，取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照；公民個(gè)人以自己或他人私家車從事出租車服務(wù)經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)取得個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照。在經(jīng)營執(zhí)照的分類上，可以考慮將營業(yè)執(zhí)照區(qū)分為兩類，一類為專門從事出租車經(jīng)營業(yè)務(wù)的執(zhí)照，另一類為由業(yè)余經(jīng)營者執(zhí)照，個(gè)人愿意為出租車經(jīng)營服務(wù)的，可以發(fā)給第二類執(zhí)照。這樣，可以在保證所有經(jīng)營者都具備經(jīng)營資格的同時(shí)，為個(gè)人利用私家車通過網(wǎng)約等方式提供出租車服務(wù)敞開大門。在方便消費(fèi)者的同時(shí)，也為出租車經(jīng)營者相互之間公平競爭和工商、稅務(wù)等部門實(shí)行有效的管理創(chuàng)造了條件。

(四)建立和完善統(tǒng)一的出租車輛與駕駛?cè)藛T準(zhǔn)入制度

對于進(jìn)入市場提供出租車服務(wù)的車輛，應(yīng)建立統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。這種準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)主要基于消費(fèi)者安全和最低程度的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來確定，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮車輛對其他公共利益(如環(huán)境)的影響。對符合條件的車輛發(fā)給出租營運(yùn)證，準(zhǔn)許其進(jìn)入市場，作為提供出租車服務(wù)的合格車輛，不符合要求的，不得進(jìn)入市場。

從消費(fèi)者的角度來看，法律對參與出租車市場提出出租車服務(wù)的駕駛?cè)藛T的技術(shù)、能力、服務(wù)態(tài)度、職業(yè)操守等方面的要求，并不應(yīng)因?yàn)槠涫蔷W(wǎng)約車還是巡游車而有所區(qū)別，因此，在出租車駕駛?cè)藛T的準(zhǔn)入條件方面也不應(yīng)有所區(qū)別。我國對從事出租汽車客運(yùn)服務(wù)的駕駛員實(shí)行從業(yè)資格制度，對其準(zhǔn)入條件、資格考試、注冊備案、教育培訓(xùn)等有嚴(yán)格的規(guī)定。這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)在巡游車和網(wǎng)約車層面具有同等的適用性。

在完成以上制度改革的前提下，取消巡游出租車補(bǔ)貼等不利于出租車市場公平競爭的制度，為出租車市場的公平競爭，優(yōu)勝劣汰創(chuàng)造條件。出租車市場轉(zhuǎn)入制度改革是一個(gè)重塑出租車市場管理體系的過程，這個(gè)過程可能是漫長的、漸進(jìn)的。應(yīng)允許各城市根據(jù)自己的情況逐步推進(jìn)。

四、基于消費(fèi)者利益考量的出租車市場運(yùn)行監(jiān)管的完善建議

從消費(fèi)者角度來看，進(jìn)入市場為消費(fèi)者提供服務(wù)的出租車經(jīng)營者、出租車和出租車駕駛?cè)藛T，無論其是否采用網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式提供服務(wù)，消費(fèi)者的基本要求是相同的，故法律對其提出的要求也不應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。因此，無需建立專門針對網(wǎng)約出租車的專門監(jiān)管體系，而應(yīng)將以網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式提供的出租車服務(wù)納入出租車統(tǒng)一市場的運(yùn)行監(jiān)管體系當(dāng)中。與準(zhǔn)入監(jiān)管制度不同，現(xiàn)行出租車市場運(yùn)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管制度在總體上是合理和可行的，但在某些方面，也需要進(jìn)一步改進(jìn)。

(一)加強(qiáng)對消費(fèi)者安全保障權(quán)與隱私權(quán)的保護(hù)

在消費(fèi)者安全保障方面，應(yīng)當(dāng)以維持車輛本身的持續(xù)的安全性和駕駛?cè)藛T安全意識(shí)、嚴(yán)格地遵守交通安全規(guī)則及職業(yè)道德準(zhǔn)則為重點(diǎn)。特別是當(dāng)取消出租車數(shù)量控制后，各種類型的私人車輛會(huì)大量進(jìn)入出租車服務(wù)市場，為保障出租車輛持續(xù)的安全性，應(yīng)當(dāng)將這些車輛納入出租車定期安全檢測制度的適用范圍。

在消費(fèi)者隱私和個(gè)人信息保護(hù)方面，首先，應(yīng)加強(qiáng)對網(wǎng)約平臺(tái)、經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T對消費(fèi)者個(gè)人信息收集、存儲(chǔ)、傳播和利用的監(jiān)管，確保消費(fèi)者個(gè)人信息不被非法獲取、擴(kuò)散和濫用。其次，應(yīng)加強(qiáng)對經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T行為約束，防止經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T利用提供出租車服務(wù)，侵害消費(fèi)者個(gè)人隱私或非法獲取、存儲(chǔ)、傳播和利用個(gè)人隱私信息。

(二)加強(qiáng)對服務(wù)價(jià)格與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管

在公平價(jià)格方面，首先，應(yīng)當(dāng)確立既符合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平又反映優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)要求價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。在允許不同檔次出租車輛進(jìn)入市場的前提下，以出租車檔次為基礎(chǔ)，建立多檔次出租車價(jià)格體系。其次，在堅(jiān)持巡游出租車服務(wù)明碼標(biāo)價(jià)的基礎(chǔ)上，對預(yù)約出租車應(yīng)確保消費(fèi)者預(yù)定前明確的知曉其服務(wù)收費(fèi)計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。再次，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化計(jì)量監(jiān)督和價(jià)格監(jiān)督，打擊計(jì)量欺詐(打表不準(zhǔn))、價(jià)格欺詐(不按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)價(jià))和乘人之危(利用消費(fèi)者急需)的暴利行為。

在服務(wù)質(zhì)量方面，應(yīng)建立出租車服務(wù)基本質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對包括網(wǎng)約車在內(nèi)的所有出租車經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T提出基本的服務(wù)質(zhì)量要求，并在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人提供更高質(zhì)量的服務(wù)。其次，應(yīng)建立有效的服務(wù)質(zhì)量評價(jià)機(jī)制，并基于消費(fèi)者評價(jià)建立對經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T的約束和淘汰機(jī)制。最后，應(yīng)保障消費(fèi)者能夠便利地獲得服務(wù)。除對巡游出租車加強(qiáng)出租車投放的區(qū)域布局和站點(diǎn)設(shè)置外，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)態(tài)供求關(guān)系調(diào)節(jié)機(jī)制的建設(shè)，通過信息平臺(tái)建設(shè)使出租車經(jīng)營者和駕駛?cè)藛T及時(shí)獲得需求信息并向消費(fèi)者提供服務(wù)。

(三)完善消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

在消費(fèi)者救濟(jì)方面，一方面應(yīng)當(dāng)健全各種消費(fèi)者救濟(jì)渠道，另一方面應(yīng)著力提高消費(fèi)者救濟(jì)效率。鑒于消費(fèi)者事后救濟(jì)存在“高成本低收益”的缺陷，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換思路，依靠自我監(jiān)管性的即時(shí)救濟(jì)、保險(xiǎn)機(jī)制的事后救濟(jì)和基于保險(xiǎn)約束機(jī)制的事前預(yù)防提高總體救濟(jì)效率。自我監(jiān)管性的即時(shí)救濟(jì)已經(jīng)在網(wǎng)約車場域成為經(jīng)驗(yàn)事實(shí)，基本實(shí)現(xiàn)了侵權(quán)證據(jù)的即時(shí)固定，侵權(quán)責(zé)任的即時(shí)認(rèn)定，索賠流程的即時(shí)簡易操作和侵權(quán)賠償款項(xiàng)的即時(shí)在線支付四大功能?？梢酝ㄟ^大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，將其移植到統(tǒng)一出租車監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)出租車市場運(yùn)營的全覆蓋。應(yīng)借助互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)保險(xiǎn)公司、交通執(zhí)法部門、出租車統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)之間信息的互聯(lián)互通，以提高消費(fèi)者的救濟(jì)效率。同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)網(wǎng)約平臺(tái)和出租車經(jīng)營者建立理賠基金，以更好地保障消費(fèi)者的損害能夠得到及時(shí)的賠付。此外，應(yīng)建立有效的責(zé)任約束機(jī)制，對于網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車服務(wù)，可以借鑒《消費(fèi)者權(quán)益保障法》第44條之規(guī)定，如果損害是由司機(jī)造成的，而網(wǎng)約車經(jīng)營平臺(tái)不能提供車主的真實(shí)姓名、地址和有效聯(lián)系方式等身份信息，消費(fèi)者可以要求平臺(tái)經(jīng)營者先行賠付；如果平臺(tái)“明知或應(yīng)知”侵害風(fēng)險(xiǎn)而沒有采取必要措施的，應(yīng)與車主就消費(fèi)者損害承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

①張彬、鄭燃：《十個(gè)城市叫停專車服務(wù)，業(yè)界呼吁打破出租車行業(yè)壟斷》，北京：《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，2015年1月9日，第03版。

②2015年1月8日，交通運(yùn)輸部首次對“專車”軟件的積極作用進(jìn)行肯定，稱“專車”是新時(shí)期跨越出租汽車與汽車租賃傳統(tǒng)界限的創(chuàng)新服務(wù)模式，但堅(jiān)決禁止私家車參與專車經(jīng)營。10月8日，上海市交通委正式宣布向滴滴快的專車平臺(tái)頒發(fā)網(wǎng)絡(luò)約租車經(jīng)營資格許可。10月10日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，將專車定位為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，擬將其合法化并納入出租車管理體系合并監(jiān)管。

③張冬陽：《專車服務(wù)：制度創(chuàng)新抑或違法行為》，北京：《清華法學(xué)》，2016年第2期，第149頁。

④王靜：《中國網(wǎng)約車的監(jiān)管困境及解決》，北京：《行政法學(xué)研究》，2016年第2期，第49頁。

⑤曹煒、熊靜：《行政監(jiān)管視角下“應(yīng)召專車”的性質(zhì)、定位與前景》，北京：《行政法學(xué)研究》，2015年第6期，第62頁。

⑥羅清和、潘道遠(yuǎn)：《“專車”進(jìn)入后的出租車市場監(jiān)管策略研究》，西安：《長安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2015年第4期，第34頁。

⑦劉乃梁：《出租車行業(yè)特許經(jīng)營的困境與變革》，北京：《行政法學(xué)研究》，2015年第5期，第61頁。

⑧唐清利：《專車類共享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管路徑》，北京：《中國法學(xué)》，2015年第4期，第286頁。

⑨李昌麒、許明月：《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法(第四版)》，北京：法律出版社，2014年，第77頁。

⑩李環(huán)宇：《男子用滴滴打車軟件約車，沒上車卻被扣276元》，北京：《北京晚報(bào)》，2015年10月28日，第4版。

[責(zé)任編輯周聯(lián)合]

D922.291

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1000-114X(2016)05-0249-08

許明月，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；劉恒科，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院博士生。重慶401120