基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對土地增值收益分配多元模式的構(gòu)建

李潔媚，鄒謝華（.中國地質(zhì)大學(xué)，湖北武漢430074；.國土資源部不動產(chǎn)登記中心，北京00034）

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基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)對土地增值收益分配多元模式的構(gòu)建

李潔媚1，鄒謝華2
（1.中國地質(zhì)大學(xué)，湖北武漢430074；2.國土資源部不動產(chǎn)登記中心，北京100034）

摘要：黨的十八大報(bào)告中明確提出：“堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果”；“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。要切實(shí)落實(shí)這一政策目標(biāo)，就要了解當(dāng)前土地增值收益分配制度呈現(xiàn)出的整體制度缺失、既有制度規(guī)范之外存在大量“隱性制度”的政策現(xiàn)狀，正視農(nóng)民主體參與分配方式有限等問題以及政策實(shí)施效果不佳等制度弊端，盡快確立起以發(fā)展權(quán)設(shè)立為主線，從頂層設(shè)計(jì)層面上進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在具體制度設(shè)計(jì)上靈活架構(gòu)，形成行政手段與經(jīng)濟(jì)手段多措并舉，多元化模式協(xié)調(diào)發(fā)展的制度局面，厘清政府、企業(yè)和農(nóng)民之間，以及地區(qū)之間的利益關(guān)系，才能從根本上推進(jìn)解決土地非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化過程中的增值收益分配問題。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；土地增值收益分配；政策設(shè)計(jì)

一、當(dāng)前土地增值收益分配整體制度缺失，政府規(guī)范與自發(fā)模式多元并存

從當(dāng)前我國現(xiàn)有的政策法律文件來看，明確針對土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的增值收益分配的制度規(guī)范較少，相關(guān)政策規(guī)范主要包含于土地征收制度規(guī)范和集體建設(shè)用地使用權(quán)管理制度規(guī)范的相關(guān)規(guī)定之中，沒有形成較為系統(tǒng)的、明確的制度規(guī)范體系，因而在地方具體制度的形成過程中，各地的制訂依據(jù)、制度特點(diǎn)以及主要制度內(nèi)容均差別較大。大致可以歸納為兩種類型、若干模式：

（一）政府規(guī)范型

這一類型的土地增值收益分配制度主要形成于政府發(fā)布的規(guī)范性文件之中，根據(jù)地區(qū)的不同社會情況，又可以分為兩種不同的模式。

1.“地區(qū)福利”模式

這種模式主要存在于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的有關(guān)規(guī)范性文件之中。由于相對發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早，城鎮(zhèn)化水平較高，征地行為已經(jīng)不再是主要管理內(nèi)容，因而政府對土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過程中增值收益分配制度的關(guān)注重點(diǎn)集中于對收益的二次分配與利用，著重于公共事物的管理與支出，以提升整個地區(qū)的社會福利水平。

2.“強(qiáng)化補(bǔ)償”模式

由于近幾十年來，特別是改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程實(shí)質(zhì)上采取的是以政府主導(dǎo)低成本供地為主的模式進(jìn)行的，該模式的低成本效益是建立在一定程度上剝奪農(nóng)民分享城市化收益的條件之上，集中表現(xiàn)為對被征地農(nóng)民補(bǔ)償偏低。隨著這種模式的持續(xù)深入，其弊端已日益顯現(xiàn)，因此，各地政府均認(rèn)識到提高對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償水平的重要性，并將此作為土地增值收益分配制度的重要內(nèi)容之一。具體做法上包括兩個方面：一是提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，二是建立和完善被征地農(nóng)民的社會保障制度。

（二）自發(fā)性成型

除了規(guī)范性文件確定的相關(guān)制度外，為了解決日益困難的土地征收問題，各地方在土地出讓收益的分配上做了很多探索，形成了多元化的操作模式。

1.“實(shí)物返還”模式

這種方式主要是根據(jù)土地利用的具體特點(diǎn)，將土地利用成果以某種實(shí)物形式與農(nóng)民進(jìn)行一定程度的分享。如在土地征收時(shí)通過談判，以一定的價(jià)格安排一定數(shù)量的留用房給村民作為村民公寓，或者是一定數(shù)量的商鋪給村民小組，保障村民有一定的商業(yè)收益，并在土地出讓中以合同的形式對此進(jìn)行明確。

2.“集體收益”模式

與實(shí)物返還的做法不同，“集體收益”模式傾向于一種相對長效的收益分配機(jī)制。即地方政府在土地收儲時(shí)與村集體商議，土地出讓收益中，屬于鎮(zhèn)收益部分，按一定比例分配給村集體，用于投入村集體公共事業(yè)建設(shè)，這一比例通常為4∶6或者3∶7，有的地方高達(dá)2∶8；在某些地區(qū)早期土地使用權(quán)出讓情形中，還存在著用地主體向村集體繳納建設(shè)用地土地使用費(fèi)的做法，一般是每年3-8元/平方米。

3.“自主經(jīng)營”模式

在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程較早，市場發(fā)展水平較高，農(nóng)民權(quán)利意識較強(qiáng)，權(quán)益訴求較多傾向于市場途徑，存在較多村民集體直接參與土地非農(nóng)化利用進(jìn)程的現(xiàn)象，如有的地區(qū)通過集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，村集體取得集體土地使用權(quán)經(jīng)營商業(yè)。對此，地方政府也注意并認(rèn)可此類行為的可行性，并出臺了相關(guān)規(guī)范性文件對此予以規(guī)范管理，以實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，維護(hù)村集體的相關(guān)權(quán)益。

二、現(xiàn)在制度環(huán)境存在的問題及成因

現(xiàn)行的土地增值收益分配機(jī)制存在著整體性政策制度缺失、農(nóng)民主體參與分配方式有限，政府政策實(shí)施效果不佳等問題，不利于保障農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果和我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步推動。

（一）政策規(guī)范零散化，目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

一是相關(guān)制度的指導(dǎo)性不強(qiáng)，導(dǎo)致部分制度存在虛無化的傾向。由于缺乏統(tǒng)一的專門性政策規(guī)范的指導(dǎo)，地方國土資源管理部門也難以形成有效的制度規(guī)范，造成土地增值分配收益制度事實(shí)上的空心化和虛無化。

二是政策制訂過于原則，缺乏可操作性。除了缺少針對性的立法規(guī)范，既有政策中的相關(guān)規(guī)定又過于原則，不夠細(xì)致具體，導(dǎo)致制度缺乏可操作性。如《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保險(xiǎn)用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)增加安置補(bǔ)助費(fèi)。該條規(guī)定旨在因地制宜、較為靈活維護(hù)被征地農(nóng)民的基本權(quán)益，但規(guī)定過于原則、簡單，不利于具體操作，調(diào)研過程中涉及的省市均未出臺相應(yīng)的配套措施，既有政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

（二）地區(qū)間差異化擴(kuò)大，形成區(qū)域分配不均衡

由于缺乏統(tǒng)一的立法規(guī)范，各地的土地增值收益政策隨著地區(qū)環(huán)境的差異往往不盡相同，客觀上形成了不同區(qū)域農(nóng)民主體利益獲取不甚均衡的現(xiàn)象。這種區(qū)域不均衡包括宏觀（全國）和微觀（地區(qū)）兩個層次。

在全國層面上，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地相對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地，存在著級差地租的優(yōu)勢，因此經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的原住農(nóng)民往往可以更多地分享城市化帶來的級差收益。在地區(qū)層面上，也存在著不同地段不同收益的現(xiàn)象。如一個地方不同的地段的地價(jià)不一樣，土地不同用途的出讓價(jià)也不一樣，結(jié)果導(dǎo)致進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的土地就進(jìn)行增值收益的分配，劃撥的土地就沒有收益分配，造成了明顯不公的分配結(jié)果。

（三）制度規(guī)范與實(shí)踐規(guī)范相背離，管理公信力受損

從實(shí)地調(diào)研的情況來看，各個地區(qū)在實(shí)際操作中都存在著不少相關(guān)利益主體自發(fā)形成的“實(shí)踐規(guī)范”，在既有制度規(guī)范之處形成了為數(shù)眾多的“隱性制度”。在事實(shí)運(yùn)行制度體系之中，形成了“政府規(guī)范型”與“自發(fā)形成型”兩種規(guī)范機(jī)制并存的制度形態(tài)。從內(nèi)涵上來看，“政府規(guī)范型”實(shí)質(zhì)上秉承的是“漲價(jià)歸公”的政策理念，無論是其中的地區(qū)福利模式還是強(qiáng)化補(bǔ)償模式，都是政府主導(dǎo)土地增值收益二次分配的運(yùn)作機(jī)制，農(nóng)民集體沒有成為初次分配的直接參與者，難以充分分享土地在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的級差收益。因而產(chǎn)生了諸如“實(shí)物返還”、“集體收益”和“自主經(jīng)營”等實(shí)質(zhì)為“漲價(jià)歸私”的制度機(jī)制。若不正視這種規(guī)范制度與實(shí)踐制度的差異與背離，國土資源管理的公信力將會被逐漸削弱。

三、以雙重農(nóng)地發(fā)展權(quán)為主線，實(shí)現(xiàn)市場為本、政府保障、國家調(diào)控的三元化政策體系

要切實(shí)保護(hù)廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，提高農(nóng)民主體在土地增值收益中的分配比例，就要充分重視以往土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民主體未能獲取的應(yīng)有權(quán)益，就要賦予農(nóng)民主體獲取權(quán)益的制度保障，就要從制度上明確農(nóng)民主體的農(nóng)地發(fā)展權(quán)利。

（一）以確立雙重農(nóng)地發(fā)展權(quán)的頂層設(shè)計(jì)為主線

一是從形式上要賦予土地增值收益分配制度的政策獨(dú)立性。構(gòu)建具有針對性和系統(tǒng)性的政策法規(guī)體系，制訂全國層面的、以農(nóng)地發(fā)展權(quán)為制度主線的頂層設(shè)計(jì)框架，改變當(dāng)前相關(guān)政策規(guī)范零散化、制度實(shí)施效果不佳的制度環(huán)境，為確保農(nóng)民主體分享現(xiàn)代化成果打造必要的制度空間。

二是從內(nèi)容上要明確農(nóng)地發(fā)展權(quán)的雙重內(nèi)涵。完整的農(nóng)地發(fā)展權(quán)既包括區(qū)域農(nóng)地發(fā)展權(quán)，也包括國家農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

區(qū)域農(nóng)地發(fā)展權(quán)是指特定地區(qū)內(nèi)的農(nóng)民依法改變農(nóng)地的原有用途，進(jìn)一步開發(fā)和利用的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。既能保障農(nóng)民主體參與收益的初次分配，充分保證其分享現(xiàn)代化成果的權(quán)利，從根本上維護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，又能極大調(diào)動農(nóng)民參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的積極性，順應(yīng)實(shí)踐中業(yè)已存在的“自發(fā)形成型”諸多操作模式，保證了國土資源管理工作的嚴(yán)肅性與一致性。

國家農(nóng)地發(fā)展權(quán)是整個國家的農(nóng)民主體共同享有的土地變更現(xiàn)有用途而獲利的權(quán)利。土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化帶來的增值收益在時(shí)間上是不均衡的，在空間上是不均等的。經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)土地增值收益一般比欠發(fā)達(dá)地區(qū)要高出許多，同一地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期的土地增值收益相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展后期往往要豐厚不少。設(shè)立國家農(nóng)地發(fā)展權(quán)，通過征收全國性的土地增值稅收，有利于調(diào)節(jié)地區(qū)間的收益平衡，縮小地區(qū)差異化，避免區(qū)域分配不均衡，維護(hù)土地增值收益的公平性、公共性和保障性。

（二）圍繞農(nóng)地發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)多元化的政策體系

以雙重農(nóng)地發(fā)展權(quán)為制度主線的頂層設(shè)計(jì)，有利于調(diào)節(jié)現(xiàn)實(shí)中存在的以“漲價(jià)歸公”為代表的政府主導(dǎo)分配機(jī)制，與以“漲價(jià)歸私”為代表的市場主導(dǎo)分配機(jī)制沖突與博弈。雙重內(nèi)涵的農(nóng)地發(fā)展權(quán)既包涵了主要代表市場調(diào)節(jié)手段的區(qū)域農(nóng)地發(fā)展權(quán)，又涵蓋了主要代表行政調(diào)節(jié)手段的國家農(nóng)地發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)市場為本、政府保障、國家調(diào)控的三元化土地增值收益分配政策體系奠定了制度基礎(chǔ)。

一是市場為本—發(fā)展完善健康的土地市場，充分發(fā)揮農(nóng)地發(fā)展權(quán)效能。要保障農(nóng)民主體充分享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)土地使用權(quán)的市場化改革，充分發(fā)揮市場機(jī)制對土地配置的基礎(chǔ)性作用，將農(nóng)民主體作為平等、完全的市場主體納入到土地市場中來，尊重、引導(dǎo)農(nóng)民主體在實(shí)踐中自發(fā)形成的諸如“實(shí)物返還”、“集體收益”、“自主經(jīng)營”等市場運(yùn)行模式。

二是政府保障—強(qiáng)化政府公共職能，切實(shí)落實(shí)被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)保障。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的完全實(shí)現(xiàn)，還必須依賴于政府的職能保障，要保留、完善既有的“地區(qū)福利”、“強(qiáng)化保障”等有益的政策實(shí)踐，為被征地農(nóng)民提供與城市市民同等待遇的社保、養(yǎng)老和其他公共服務(wù)，幫助健全農(nóng)村集體組織結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)民集體長期、公平的分享土地增值收益。

三是國家調(diào)控—建立全國性的土地收益基金，均衡土地增值收益與分配。完全享有國家農(nóng)地發(fā)展權(quán)要求充分發(fā)揮國家的宏觀調(diào)控功能，需要通過征收全國性的土地增值稅收，建立以土地出讓收入為主要資金來源的全國性土地收益基金，將部分地區(qū)，以及收益豐厚期獲得的超額收益存儲起來，協(xié)調(diào)全國使用，同時(shí)研究制定國家土地收益基金條例等配套制度。

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