做出選擇：美埃關(guān)系的未來

做出選擇：美埃關(guān)系的未來

在上一代人的時(shí)候，緊密的美埃關(guān)系為許多問題提供了答案。如，美國如何幫助召集阿拉伯國家反對(duì)薩達(dá)姆?侯賽因（Saddam Hussein）入侵科威特？美國如何幫助以色列確保安全？ 美國軍隊(duì)如何保護(hù)中東的重要資產(chǎn)？在埃及方面，埃及如何使其軍隊(duì)現(xiàn)代化？誰是支持埃及發(fā)展的強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)伙伴？答案就是緊密的美埃關(guān)系。當(dāng)時(shí)埃及是美國戰(zhàn)略的基石，美國是埃及戰(zhàn)略的基石，這樣的表述合情合理。

現(xiàn)在，特別是在過去的5年里，美埃關(guān)系中的問題比答案多。埃及政府的一系列劇烈變動(dòng)，以及隨之發(fā)生變化的美國政策，使得雙方關(guān)系開始緊張，雙方的人民都認(rèn)為當(dāng)前的雙邊關(guān)系是不符合形勢的。

在過去5年的大部分時(shí)間里，雙方損失的是如何讓緊密的美埃關(guān)系繼續(xù)為兩國利益服務(wù)。在安全、軍事以及經(jīng)濟(jì)方面，雙方存在著重要的合作，這些領(lǐng)域的合作既有利于兩國的相互利益，又有利于兩國的各自利益。此外，自1979年以來，雙方一直保持密切的合作，要尋找可替代的政策選項(xiàng)對(duì)雙方而言都需要付出代價(jià)。

許多美國人試圖施壓或者說服埃及領(lǐng)導(dǎo)層去遵循那種對(duì)美國很有效的治理模式。許多埃及人不信任美國的意圖，不同意美國對(duì)埃及未來發(fā)展所開出的藥方。這種對(duì)雙方意志的考驗(yàn)不可能帶來大的成功。一種更有希望的途徑是，雙方都欣賞彼此對(duì)保持美埃密切關(guān)系的承諾，在這對(duì)雙邊關(guān)系中，使自己成為對(duì)另一方有吸引力的伙伴，并使自己成為這種關(guān)系的有吸引力的合作伙伴。然而在許多方面，美埃關(guān)系似乎正在朝相反的方向發(fā)展。

四十年穩(wěn)定，五年動(dòng)蕩

美埃是在20世紀(jì)70年代末建立關(guān)系，當(dāng)時(shí)，埃及與以色列和平相處，并尋求與美國建立關(guān)系，體現(xiàn)了中東政治發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，這是美國中東安全戰(zhàn)略的巨大勝利，也是美國在冷戰(zhàn)中取得的重大進(jìn)步。然而，隨著美埃關(guān)系的逐漸發(fā)展成熟，雙方都開始感到不滿意。一些埃及人抱怨說，埃及一直讓自己的國家利益服從于美國的關(guān)切。一些美國人認(rèn)為，他們?yōu)榘＜疤峁?shù)十億美元，卻常常沒什么成果。援助是美埃關(guān)系中的中心議題，問題也主要由此產(chǎn)生。援助在兩國關(guān)系中的中心地位使得雙方將交往視為一種交易，雙方都專注于自己沒有得到什么，而不是得到了什么。從20世紀(jì)70年代末到今天，已經(jīng)過去了1/4個(gè)世紀(jì)，美埃交往密切但是雙邊關(guān)系并不是十分良好，很少有人認(rèn)為美埃關(guān)系得到了充分發(fā)展。在過去的5年里，美埃之間越來越不密切，也越來越不信任。

過去5年的變化動(dòng)搖了美埃關(guān)系的核心。許多埃及人認(rèn)為，美國長期盟友穆巴拉克總統(tǒng)離職，而美國政府努力平息這一事件，這是不恰當(dāng)?shù)?，其他人認(rèn)為這是一種背叛。很少有人認(rèn)為這是一個(gè)好的政策。美國對(duì)穆罕默德?穆爾西（Mohammed Morsi）和阿卜杜勒?法塔赫?塞西（Abdel Fattah al-Sisi）政府的立場，也沒有幫助美國贏得許多朋友。許多埃及人已經(jīng)相信，美國過于包容一個(gè)濫用權(quán)力的民選政府，對(duì)于一個(gè)未經(jīng)選舉但明顯得到民眾支持的政府又批評(píng)太多。

這種惡化從雙方的層面都在進(jìn)行。美國方面，許多人認(rèn)為埃及人正在浪費(fèi)寶貴的機(jī)會(huì)，他們應(yīng)該首先推動(dòng)真正的民主開放，并利用開放制定一個(gè)新的、更有效的方針，來解決埃及長期存在的一些問題，包括貧窮和極端主義。

在美埃建立密切關(guān)系的40多年里，當(dāng)前的這種緊張程度從未出現(xiàn)過。然而，美埃關(guān)系正在讓雙方都不滿意，找到替代選項(xiàng)也是不可想象的。埃及人和美國人都擔(dān)心過度修正美埃關(guān)系會(huì)對(duì)這一關(guān)系構(gòu)成威脅。更容易的做法是掩飾差異，把重新思考雙邊關(guān)系的工作留到以后。然而，埃及在過去5年發(fā)生種種變化，美國也重新思考其在中東的地位，在此背景下，重新思考美埃關(guān)系的時(shí)間已經(jīng)到來。下文的討論列舉了密切的雙邊關(guān)系需要符合哪些利益，也突出了不同類型的美埃關(guān)系會(huì)帶來什么后果。沒有任何政策是不需要付出成本或毫無缺點(diǎn)的，但美國決策者需要了解與埃及保持密切關(guān)系可能帶來的影響，以及替代政策可能帶來的后果。

安全聯(lián)系

美埃關(guān)系的基石是兩國的安全聯(lián)系。埃及在地理上跨越兩個(gè)大陸，人口數(shù)量在阿拉伯世界中占據(jù)重要份額，再加上埃及在文化和政治上的影響，其在以色列邊境的存在，這些因素都使得埃及成為冷戰(zhàn)中被爭奪的目標(biāo)。當(dāng)埃及還是美國的敵人時(shí)，它對(duì)抗美國在中東的利益，威脅美國的盟國，是阿拉伯心臟地帶中一股不穩(wěn)定的軍事力量。20世紀(jì)70年代后期，埃及開始與美國發(fā)展友好關(guān)系，這從根本上改變了美國在該地區(qū)的立場，一種緊密的同盟關(guān)系取代了原先美埃之間脆弱的聯(lián)系。

對(duì)埃及而言，從原蘇聯(lián)的盟友轉(zhuǎn)變成美國的盟友是一步戰(zhàn)略性的妙棋。安瓦爾?薩達(dá)特（Anwar Sadat）喜歡說“美國持有90﹪的牌”，埃及與一個(gè)全球主導(dǎo)力量結(jié)盟，而不是和一個(gè)崩塌的大國結(jié)盟，是一個(gè)精明的決定。作為與美國結(jié)盟的交換，薩達(dá)特不僅從美國的援助中獲取了數(shù)百億美元，而且還大大提高了埃及的軍事裝備，改進(jìn)了部隊(duì)的訓(xùn)練，并消除了埃及在戰(zhàn)場上最可能遇到的敵人。

埃及人經(jīng)常抱怨美國對(duì)埃及的軍事援助是支持了美國供應(yīng)商和承包商。這的確是事實(shí)。在美國的援助中，約1/3的援助資金用于購買新裝備，1/3用于升級(jí)現(xiàn)有設(shè)備，另外1/3用于物流、維護(hù)以及培訓(xùn)。即使如此，美國的經(jīng)費(fèi)對(duì)埃及的防務(wù)也做出了重要的貢獻(xiàn)。總體而言，美國的軍事援助約占埃及國防開支的1/4。

30年的重點(diǎn)采購模式已經(jīng)取得了一些成績。首先，埃及的軍事能力得到了顯著提高。埃及現(xiàn)在擁有和使用超過200架F-16，這是世界上最強(qiáng)的戰(zhàn)機(jī)之一。埃及還擁有和使用超過1000輛M1坦克，這是一種重型裝甲、高速移動(dòng)、遠(yuǎn)程作戰(zhàn)的坦克。雖然在該地區(qū)，埃及不一定擁有最先進(jìn)的武器，擁有最先進(jìn)武器的首先是以色列，然后是那些人口不多但經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大的海灣君主國家，但是埃及的軍事能力仍然可以使它成為一個(gè)地區(qū)強(qiáng)國。在技術(shù)層面上，相比于原蘇聯(lián)在20世紀(jì)50年代和60年代給埃及提供武裝的時(shí)候，埃及現(xiàn)在的能力要強(qiáng)得多。

其次，美國的援助促進(jìn)了埃及與美國及其盟國軍隊(duì)的協(xié)同作戰(zhàn)能力。當(dāng)埃及加入美國及其盟友的戰(zhàn)斗時(shí)，埃及的協(xié)同作戰(zhàn)能力使那些國家受益，就像阻止薩達(dá)姆?侯賽因入侵科威特時(shí)發(fā)生的那樣。協(xié)同作戰(zhàn)能力也一直讓埃及獲益。西方軍隊(duì)與埃及軍方密切合作，有助于遏制對(duì)埃及的侵略，強(qiáng)化埃及的國家安全。同樣，共同的武器平臺(tái)和戰(zhàn)術(shù)也促進(jìn)了埃及和阿聯(lián)酋在埃及西部邊界以及西奈半島的軍事合作。

第三，美國的援助幫助埃及增強(qiáng)了工業(yè)能力。例如，為M1坦克裝配油箱套件的專業(yè)技能也有助于提高埃及的汽車制造能力。AAV汽車公司（Arab American Vehicles）由克萊斯勒和阿拉伯國家工業(yè)組織（Arab Organization for Industrialization，一家埃及國有軍事制造商）聯(lián)合組建，為消費(fèi)者市場生產(chǎn)牧馬人（Wrangler）和切諾基（Cherokee）吉普車，并為埃及生產(chǎn)供其使用和銷售的輕型軍用車輛。

將埃及作為一個(gè)密切的伙伴，也直接幫助了美國。在正常的年份里，每年有超過30艘美國軍艦，包括核動(dòng)力航空母艦，快速通過蘇伊士運(yùn)河，有超過2000架美國軍機(jī)通過埃及領(lǐng)空。在戰(zhàn)爭期間，這些數(shù)字會(huì)增加數(shù)倍。雖然有更多的繞行方案可供選擇，埃及可以使美國更加容易地使用這些線路，這對(duì)美國在中東、歐洲和非洲開展防衛(wèi)非常重要。雖然條約義務(wù)要求埃及允許所有船舶通過運(yùn)河，但埃及人認(rèn)為他們可以自由確定通過船只的優(yōu)先次序，他們還保留權(quán)利為核動(dòng)力船舶通過運(yùn)河設(shè)置條件。即便如此，埃及也還是允許美國海軍艦艇，包括核動(dòng)力艦艇，快速通過運(yùn)河，并沒有為此設(shè)置繁瑣的條件。對(duì)美國海軍而言，能夠保證便捷地進(jìn)行快速通過，也是其重要的一筆財(cái)富。

對(duì)美國而言，與埃及合作的另一個(gè)好處是埃及向其購買武器。當(dāng)美國軍售出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，埃及的這些購買幫助美國維持了其軍事工業(yè)的基礎(chǔ)。向埃及市場進(jìn)行大量的軍售，可以滿足美國的一些需求。

數(shù)千名埃及人通過美國培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（從飛行學(xué)校到獸醫(yī)學(xué)校再到拆彈項(xiàng)目）參加培訓(xùn)，美埃兩國都能從中受益。很難評(píng)估這種培訓(xùn)的金錢價(jià)值，但對(duì)埃及人和美國人來說，持續(xù)的培訓(xùn)有助于提高雙方的協(xié)作能力，建立合作和雙邊關(guān)系的模式，這些在危機(jī)時(shí)期都能得到應(yīng)用。從美國的角度來看，與埃及長期密切合作，有助于促進(jìn)全球標(biāo)準(zhǔn)，這將使美國與埃及以及其他盟國的聯(lián)系更加容易。除了對(duì)軍隊(duì)的改進(jìn)，埃及也能從美埃關(guān)系中獲得更廣泛的好處。美埃關(guān)系的內(nèi)涵在于消除該區(qū)域最強(qiáng)大的軍事力量對(duì)埃及的威脅。埃及已經(jīng)和以色列軍隊(duì)遭遇過4次，雖然它也取得過成功，但在戰(zhàn)爭準(zhǔn)備和戰(zhàn)場消耗方面往往也付出了巨大的代價(jià)。美國與埃及、以色列的關(guān)系，不僅阻止了過去的戰(zhàn)爭，而且使得戰(zhàn)爭在未來也不太可能發(fā)生。雖然埃及公開的軍事演習(xí)有時(shí)顯示部隊(duì)與一支“藍(lán)軍”戰(zhàn)斗，這只“藍(lán)軍”顯然是代表以色列，但事實(shí)是，密切的美埃關(guān)系使得埃及不需要準(zhǔn)備未來有可能與以色列發(fā)生的戰(zhàn)爭，讓埃及更有精力去關(guān)注一系列更小規(guī)模的安全威脅。

對(duì)于美國政府來說，使埃及不再成為以色列的威脅，是對(duì)以色列這個(gè)美國關(guān)鍵盟友的巨大幫助。雖然有些人認(rèn)為戰(zhàn)爭不再可能爆發(fā)，因此埃及不值得美國繼續(xù)支持，但是有兩種可能性需要考慮。第一種可能性是，埃及對(duì)那些損害以色列安全的行動(dòng)視而不見。埃及不需要明確地?cái)骋曇陨?，但它可以決定，在資源匱乏的時(shí)候不再把資金投入到維護(hù)西奈的邊境安全。另一種可能性是，邊境安全嚴(yán)重惡化，導(dǎo)致以色列和埃及之間發(fā)生戰(zhàn)爭，盡管這可能只是偶然事件。目前，對(duì)埃及軍方而言，與以色列發(fā)生沖突是不可想象的，但不應(yīng)該認(rèn)為這種想法就會(huì)一直存在。這只是反映了當(dāng)前不僅是美國，還有以色列、歐洲等給埃及提供了獎(jiǎng)勵(lì)。但是隨著時(shí)間的推移，不同的獎(jiǎng)勵(lì)可以產(chǎn)生不同的想法，帶來不同的結(jié)果。

更廣泛的戰(zhàn)略收益

埃及從美埃關(guān)系中獲得的另一個(gè)好處是其在地區(qū)事務(wù)中的作用得到強(qiáng)化。埃及能夠發(fā)揮作用，部分原因是埃及有更強(qiáng)大的軍隊(duì)，另一方面也是由于美國政府在該地區(qū)提供支持。美國通過埃及實(shí)現(xiàn)在該地區(qū)的主要倡議，這就使埃及不僅能夠影響美國，還能影響美國的地區(qū)性盟國。埃及一直非常謹(jǐn)慎，不成為美國權(quán)力的延伸，例如，埃及沒有參加2003年的伊拉克戰(zhàn)爭，穆巴拉克總統(tǒng)擔(dān)心這場戰(zhàn)爭過于魯莽，是一場受到了誤導(dǎo)的戰(zhàn)爭。但埃及也常常能夠讓美國的權(quán)力倍增，作為回報(bào)，美國也常常能讓埃及的權(quán)力倍增。埃及在地區(qū)防擴(kuò)散行動(dòng)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，某種程度上也是因?yàn)楹兔绹P(guān)系密切。埃及在1990年領(lǐng)導(dǎo)阿拉伯世界發(fā)出聲音批評(píng)薩達(dá)姆?侯賽因入侵科威特的行動(dòng)，其聲譽(yù)也得到了提升。當(dāng)然，埃及并不需要美國的支持就能成為該地區(qū)的一個(gè)重要國家，在美國出現(xiàn)在該地區(qū)之前的很長時(shí)期，埃及一直就是一股重要的力量。但是埃及的地區(qū)影響力已經(jīng)衰退，美國及其盟友的支持幫助埃及強(qiáng)化了這種影響力。

同樣，通過與埃及這一地區(qū)主要國家建立密切關(guān)系，美國在該地區(qū)的地位也得到了加強(qiáng)。不管是在1991年建立反薩達(dá)姆?侯賽因聯(lián)盟時(shí)，還是在2011年幫助掀起“阿拉伯之春”運(yùn)動(dòng)時(shí)，埃及長期以來一直是阿拉伯世界的中心國家。有人認(rèn)為埃及政府太弱，無法對(duì)地區(qū)事務(wù)產(chǎn)生持續(xù)影響，但這種觀點(diǎn)忽視了最近發(fā)生的一切。當(dāng)埃及發(fā)生革命，該地區(qū)就能感到革命的氛圍，當(dāng)埃及傾向伊斯蘭時(shí)，該地區(qū)似乎就會(huì)傾向于伊斯蘭。同樣，原先人們認(rèn)為穆斯林兄弟會(huì)在該地區(qū)的勝利即將到來且不可避免，但是隨著穆斯林兄弟會(huì)政府在埃及的倒臺(tái)，人們也不再有這樣的認(rèn)識(shí)。埃及政府的能力已不如往昔，但在所在地區(qū)仍然有相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

兩國不僅從軍事合作中受益，而且從反恐合作中獲得好處。雖然許多細(xì)節(jié)仍然保密，但有證據(jù)表明，美國與埃及密切合作，通過遙感技術(shù)、邊界強(qiáng)化措施（包括地下措施）和高空監(jiān)控來保護(hù)該國的邊界。此外，美國在西奈半島向埃及提供了反恐方面的支持。據(jù)報(bào)道，美國提供了空中監(jiān)控，可能還有一些涉及當(dāng)?shù)貓F(tuán)體的通信情報(bào)。美國還向埃及出售阿帕奇直升機(jī)和輔助準(zhǔn)備，以打擊“耶路撒冷支持者”組織（Ansar Bayt al-Maqdis，現(xiàn)在是“伊斯蘭國”組織的一個(gè)分支）和在西奈半島的類似組織。最后，據(jù)報(bào)道，美國和埃及還分享有關(guān)危險(xiǎn)分子的信息。埃及有許多訓(xùn)練有素的情報(bào)人員，在中東開展活動(dòng)的極端組織中也有大量的埃及人，埃及可能已經(jīng)利用這些優(yōu)勢，幫助美國政府滲透進(jìn)了諸如“基地”組織和“伊斯蘭國”等恐怖組織。

未來的困難

雖然有人強(qiáng)烈支持美埃保持密切關(guān)系，但前提條件并不總是存在。一些美國官員私下質(zhì)疑埃及安全人員的能力，包括他們?cè)谖髂伟雿u和西部沙漠的反叛亂行動(dòng)，以及在尼羅河谷的反恐行動(dòng)。在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上的根本差異使得兩國政府產(chǎn)生分歧，埃及的行動(dòng)導(dǎo)致一些看似無辜的平民成為政府行動(dòng)的受害者，美國官員對(duì)此并不贊成。與此同時(shí)，埃及高官也毫不掩飾自己的想法，他們認(rèn)為美國對(duì)當(dāng)前埃及政府有一種特別的反感。一位埃及高官抱怨道：“我不明白為什么美國不支持一個(gè)充滿活力且強(qiáng)大的埃及。一個(gè)強(qiáng)大、穩(wěn)定、安全的埃及符合美國的利益，難道不是嗎？

在經(jīng)濟(jì)上，埃及不足以吸引大規(guī)模投資。雖然有一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)令人鼓舞，而且埃及已經(jīng)進(jìn)行重要的財(cái)政補(bǔ)貼改革，但許多投資者仍然對(duì)埃及的未來表示擔(dān)憂。埃及更廣泛的政治問題仍然懸而未決，在這一時(shí)期，法律框架缺乏，官僚機(jī)構(gòu)龐大低效，財(cái)政補(bǔ)貼繼續(xù)消耗政府財(cái)力，為解決根本性的問題采取行動(dòng)可能造成政治上的反彈。2015年7月至2016年7月期間，埃及鎊相對(duì)于美元的價(jià)值損失了15﹪以上，但許多企業(yè)仍然無法獲得美元或?qū)陌＜百嵢〉睦麧欇斔突貒?，美元的黑市價(jià)格比官方匯率高25﹪。新的議會(huì)于2016年1月召開，但其任期和能力都不確定，低級(jí)政治暴力繼續(xù)困擾埃及。雖然埃及總統(tǒng)仍然得到大量支持，但反對(duì)他的聲音一直存在，而且似乎還在增長，特別是在受過教育的人和年輕人這兩個(gè)群體中，而這些人的支持對(duì)經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要。塞西總統(tǒng)的反應(yīng)似乎是尋求更直接的控制，而不是通過談判擴(kuò)大他的聯(lián)盟。以前的埃及政府通過“政治作秀”來招募大量的支持者，塞西總統(tǒng)與他們不同，似乎完全不信任政界人士。前任穆巴拉克和穆爾西自身都面臨重大的安全挑戰(zhàn)，塞西總統(tǒng)和他們不同，但是據(jù)說在擔(dān)任總統(tǒng)兩年后，他晚上睡覺的地方仍不為外人所知。在2016年2月24日的全國電視演講中，他告誡埃及人：“請(qǐng)不要聽信除我之外任何人的話。我是非常認(rèn)真的?！彼穆曇麸@得信心不足。

此外，政府最近采取行動(dòng)鎮(zhèn)壓政治反對(duì)派，可能使埃及的經(jīng)濟(jì)形勢復(fù)雜化。人權(quán)團(tuán)體表示，在過去兩年中，有4萬多名埃及人因政治罪名被監(jiān)禁，監(jiān)獄和警察局都不夠用了。一些觀察家指出，2016年，埃及監(jiān)獄中的政治犯共有6萬名。公民社會(huì)團(tuán)體聲稱，被迫失蹤人數(shù)（沒有逮捕證而被捕和沒有逮捕記錄的人）在2015年春季急劇上升，這些人中包括世俗的自由主義活動(dòng)家以及那些同情暴力伊斯蘭主義的人。法院重申對(duì)數(shù)百名被告人作出死刑判決，其中就包括前總統(tǒng)穆爾西、現(xiàn)喬治城大學(xué)學(xué)者伊馬德?沙欣（Emad Shahin）和半島電視臺(tái)編輯易卜拉欣?希拉爾（Ibrahim Hilal）。埃及的首席審計(jì)師于2016年3月被解雇，他聲稱每一年腐敗都給埃及造成數(shù)百億美元的損失。在針對(duì)他的指控中有一條是“誹謗政府機(jī)關(guān)”，也許是指控政府機(jī)關(guān)腐敗。人們可以將這些定罪視為埃及政治分化的標(biāo)志，政府和反對(duì)者的爭執(zhí)越來越多。人們也可以把這些看成是埃及政治碎裂的標(biāo)志，在一個(gè)苦苦掙扎的政府眼中，到處都是敵人。無論如何，政治狀況給埃及的經(jīng)濟(jì)環(huán)境增加了不確定性因素，在可預(yù)見的未來仍將如此。

應(yīng)對(duì)政策、人權(quán)和限制條件

埃及的狀況給美國及其盟國在政策上構(gòu)成了挑戰(zhàn)。雖然埃及從來都不是一個(gè)自由民主國家，但正如上文所述，它越來越多地采用特殊的法外手段，以處理自由反對(duì)派的聲音并壓制公民社會(huì)，這些行動(dòng)日益影響到那些與國際社會(huì)有密切聯(lián)系的埃及人。美國政府的一些人擔(dān)心，埃及政府做出了糟糕的選擇，不僅降低了自己成功的可能性，還可能使那些必須應(yīng)對(duì)埃及暴力升級(jí)和經(jīng)濟(jì)崩潰后果的人付出更多的代價(jià)。人權(quán)活動(dòng)家想知道外界人士可以發(fā)揮什么樣的作用，以幫助引導(dǎo)埃及走向一條不同的道路。許多政府受到法律的約束，這些法律旨在規(guī)范它們與威權(quán)政府的關(guān)系，如果埃及沿當(dāng)前的趨勢繼續(xù)發(fā)展，無論那些政府是否希望幫助埃及，它們都可能發(fā)現(xiàn)自己的手腳被法律或立法者所束縛。

在美國，大多數(shù)關(guān)于美國對(duì)埃政策的討論都集中在人權(quán)問題上。一些美國人認(rèn)為，基于埃及惡化的人權(quán)環(huán)境，美國不應(yīng)該和埃及發(fā)展密切的雙邊關(guān)系。有一些人認(rèn)為，美國應(yīng)在其援助中設(shè)置限制條件，說服埃及政府更加嚴(yán)格地遵守國際準(zhǔn)則。還有一些人認(rèn)為美國接近威權(quán)政權(quán)就是自取其辱。

將雙邊關(guān)系與人權(quán)聯(lián)系起來的想法源于20世紀(jì)70年代，支持這種想法的有兩種人。許多自由主義者認(rèn)為，冷戰(zhàn)的迫切需求使得美國與威權(quán)政權(quán)建立了不道德的關(guān)系。許多保守主義者認(rèn)為，人權(quán)可以被用作反對(duì)原蘇聯(lián)及其盟國的武器。他們雙方都同意，更加民主的政府可能會(huì)更密切地為美國的利益服務(wù)，部分原因是民主社會(huì)被認(rèn)為在應(yīng)對(duì)極端主義意識(shí)形態(tài)（例如伊斯蘭極端主義）時(shí)更具彈性，部分是因?yàn)槊裰鲊业墓姳徽J(rèn)為渴望與美國建立密切的關(guān)系。然而與此同時(shí)，所謂的現(xiàn)實(shí)主義者在美國的政治決策中保持著強(qiáng)大的影響力，國務(wù)院的許多人仍然偏向于與其他政府接觸，而不管其國內(nèi)政策如何。

在援助關(guān)系中增加限制條件，有成功經(jīng)驗(yàn)也有失敗教訓(xùn)。在那些最成功的地方，都依賴于對(duì)離散和客觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的評(píng)估。也就是說，當(dāng)貸款以保持一定的外匯儲(chǔ)備為條件，或者在貨幣供應(yīng)量達(dá)到一定增長率時(shí)，援助國和受援國政府可以運(yùn)用客觀的工具來判斷這些指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

對(duì)那些試圖將它們用作限制條件的人，離散的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有額外的好處：它們并不涉及到治理的核心問題。公眾對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的欣賞通常帶有主觀性和印象主義色彩。例如，很少有公民關(guān)心外匯儲(chǔ)備是涵蓋一個(gè)月的進(jìn)口還是6個(gè)月的進(jìn)口。他們不會(huì)隨便討論貨幣供應(yīng)的多少。因此，技術(shù)官僚們經(jīng)?？梢詫?shí)施得到授權(quán)的變革，而不需要受到大量的公眾監(jiān)督。此外，雖然各國政府有許多政策工具可以滿足援助國的基準(zhǔn)，但它們也保留了許多政策工具，以減少或強(qiáng)調(diào)這些指標(biāo)對(duì)公眾的影響，還有更多的方法來塑造民眾對(duì)這些影響的認(rèn)知。

然而，當(dāng)涉及治理問題時(shí)，限制條件帶來的影響就不及經(jīng)濟(jì)問題。在某種程度上，治理的指標(biāo)比經(jīng)濟(jì)學(xué)的指標(biāo)更主觀。民主更多是一個(gè)過程而不是結(jié)果，人們對(duì)民主好處的感受各不相同，特別是在轉(zhuǎn)型社會(huì)中。但更重要的是，治理是現(xiàn)有政治權(quán)力生存的核心。治理的限制條件考慮到警察的權(quán)力、對(duì)犯罪的定義和反對(duì)派力量的活動(dòng)。治理不是對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)治者的生存產(chǎn)生切實(shí)影響，治理的核心就是確定他們?cè)谑裁礃拥臈l件下會(huì)同意撤銷權(quán)力。利益是存在的，且不僅僅是經(jīng)濟(jì)上的。

受這些條件限制，一些政治領(lǐng)導(dǎo)人可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，采取抵抗行動(dòng)并將此描繪成民族主義者對(duì)外國霸權(quán)的反抗，是對(duì)自己非常有利的一種做法。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，如果政府抵制對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的削減，就會(huì)把民族主義呼喚出來，但大多數(shù)公民并不關(guān)注國際金融機(jī)構(gòu)或雙邊援助者想要實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基準(zhǔn)。而在治理領(lǐng)域也是如此，這樣做往往為政府提供大量機(jī)會(huì)創(chuàng)造政治資本。畢竟，一個(gè)外國政府很難比一個(gè)本地的政府表現(xiàn)得更加愛國，而且，煽動(dòng)對(duì)外國人的憤恨常常是政治家手中一個(gè)不錯(cuò)的政策選項(xiàng)。在某些情況下，一定程度上與國際社會(huì)保持距離，實(shí)際上有助于威權(quán)統(tǒng)治者獲得民眾的支持，并將改革者邊緣化為叛徒。在一些情況下，例如在南非結(jié)束種族隔離的過程中，國際社會(huì)廣泛的指責(zé)可以影響治理。但更多的例子是像古巴那樣，美國幾十年一直采取單方面的制裁和孤立措施，然而后果是古巴相對(duì)貧窮但是威權(quán)政權(quán)仍然存在。

從這方面出發(fā)，我們應(yīng)該考慮美國對(duì)埃政策是否有可能以一種積極的方式塑造埃及的國內(nèi)政治。然而，埃及過去所發(fā)生的讓人無法感到樂觀。這一悠久的歷史可追溯到18世紀(jì)，那時(shí)埃及人已感受到被外國勢力操縱。到20世紀(jì)中葉，這種感覺一直是埃及政治的中心組織原則。在過去5年的動(dòng)蕩時(shí)光里，埃及人越來越感覺到自己處于被圍困之中。在整個(gè)后革命時(shí)期，埃及的政治家一直自稱懷疑美國的意圖、反對(duì)美國的政治干預(yù)，他們可以從這樣的行為中獲取力量。在當(dāng)前的埃及政治中，不是公開懷疑就是偏執(zhí)地認(rèn)為外國對(duì)埃及有所企圖，這已成為電視談話節(jié)目、新聞媒體甚至是公益廣告中的共同聲音。許多埃及的電視談話節(jié)目至少都接受了政府的一些暗中支持，一直發(fā)出反美聲音。他們一再強(qiáng)調(diào)，美國正在實(shí)施陰謀讓穆斯林兄弟會(huì)上臺(tái)，埃及公眾對(duì)美國意圖的反抗羞辱了美國，拯救了埃及。除了在穆巴拉克擔(dān)任總統(tǒng)的最后兩周，到目前為止，反對(duì)外國介入的策略的確已贏得了埃及公眾的廣泛支持。

埃及政府官員認(rèn)為在這個(gè)時(shí)候進(jìn)行民主化是一種自殺行為。在私下談話時(shí)，他們警告說，政治開放只會(huì)再次讓穆斯林兄弟會(huì)進(jìn)入政界，穆兄會(huì)就會(huì)清算那些在2013年將他們推翻下去的人。此外，他們還認(rèn)為，一個(gè)更開放的政治環(huán)境將使埃及陷入多種勢力的混戰(zhàn)，利比亞和敘利亞就是因此而分裂。這樣不僅會(huì)損害埃及的利益，而且會(huì)損害美國的利益。2011年春天發(fā)生的變動(dòng)讓埃及領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到政治和解是愚蠢的，唯一的前進(jìn)道路就是堅(jiān)定不移。突尼斯的本?阿里和埃及的穆巴拉克試圖與他們的反對(duì)者討價(jià)還價(jià)，最終都被迫下臺(tái)。巴林的哈利法家族和敘利亞的阿薩德可能還沒有解決所有的問題，但至少他們?nèi)栽谡茩?quán)。

美國急于在具體問題上向埃及施壓，可能導(dǎo)致的是埃及的抵抗而不是服從。事實(shí)上，在埃及最近一段的動(dòng)蕩歲月里，穆巴拉克、武裝部隊(duì)最高委員會(huì)、穆爾西和塞西先后執(zhí)掌政權(quán)，當(dāng)他們面對(duì)外國批評(píng)時(shí)，都會(huì)產(chǎn)生敵對(duì)情緒、仇外心理和民族主義。

如果埃及感到自己被拋棄了，政府肯定會(huì)尋求新的援助者。新的援助者要很少約束埃及的行為，很少因埃及濫用權(quán)力而對(duì)其進(jìn)行刁難。然而在現(xiàn)實(shí)中，埃及與其他國家的關(guān)系無法達(dá)到這些要求。俄羅斯因?yàn)橛蛢r(jià)下跌在經(jīng)濟(jì)上受到沉重壓力，在烏克蘭的行動(dòng)也導(dǎo)致俄羅斯受到制裁。俄羅斯已經(jīng)承諾提供貸款讓一家俄羅斯公司建設(shè)埃及的第一個(gè)核反應(yīng)堆，并同意出售給埃及幾十億美元的武器，但承諾能否得到執(zhí)行仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)。中國談到了埃及在戰(zhàn)略上的重要地位，但即使向國有的埃及國家銀行宣布提供7億美元的貸款，與埃及中央銀行達(dá)成10億美元的融資協(xié)議，中國也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于海灣國家在過去兩年給埃及提供的援助，更不及美國在過去幾十年提供的援助。中國當(dāng)然對(duì)發(fā)展中埃關(guān)系感興趣，但它仍然擔(dān)心過多地參與中東地區(qū)的事務(wù)會(huì)得罪全球大國，陷入需求太多而利益太少的境地。中國有興趣在埃及對(duì)西方的行動(dòng)提供補(bǔ)充，而不是取而代之。至于西歐各國政府，他們和美國一樣關(guān)心很多同樣的問題。至于海灣國家，我將在后面講到，去年它們?cè)谛袆?dòng)上似乎更加謹(jǐn)慎。

最近的事件表明，埃及政府不可能在這些合成的壓力下放緩行動(dòng)，而是會(huì)加倍行動(dòng)。 2011年的阿拉伯動(dòng)亂只是讓中東國家的政府感覺到更緊迫的生存威脅，當(dāng)埃及感到孤立和脆弱的時(shí)候，承擔(dān)近期風(fēng)險(xiǎn)以獲取長期回報(bào)的意愿就會(huì)降低。一個(gè)受到嚴(yán)懲的埃及不會(huì)緊跟美國，而是更有可能從雙邊關(guān)系中退出。

一個(gè)令美國擔(dān)憂的情景是埃及遵循巴基斯坦當(dāng)年的做法。20世紀(jì)90年代，巴基斯坦在成功進(jìn)行核試驗(yàn)后，使美巴雙邊關(guān)系大幅降溫。美國沒有削弱推動(dòng)巴基斯坦核政策的軍事領(lǐng)導(dǎo)人的影響，對(duì)巴基斯坦的抵制反而削弱了民間對(duì)軍方的反對(duì)聲音。與此同時(shí)，新的一代巴基斯坦軍官逐漸成長起來，他們從未與美國的同行們展開密切的合作，也就沒有將此視為優(yōu)先事項(xiàng)。今天，巴基斯坦仍然是一個(gè)讓美國感到頭疼的伙伴，反美主義在那里盛行，民選的政治領(lǐng)導(dǎo)人沒有能力控制那些軍官，這些人是美國著手行動(dòng)的目標(biāo)。雖然這兩種情況有很多不同，但一個(gè)更加不受約束的埃及軍隊(duì)對(duì)美國感到深深的不信任，就不會(huì)為美國的利益服務(wù)。

維持美埃關(guān)系

美國和埃及都對(duì)避免危機(jī)的出現(xiàn)有著濃厚的興趣。他們也有興趣避免雙邊關(guān)系的逐漸惡化，因?yàn)檫@將使雙方都付出代價(jià)。

雙方的一個(gè)基礎(chǔ)工作就是需要深思一下，雙邊關(guān)系后退對(duì)各自的利益意味著什么。在軍事方面，美國將需要規(guī)劃更多的繞行路線，以將其部隊(duì)派往世界各地。美國需要深化與其他盟國之間的情報(bào)合作，如果埃及與以色列的關(guān)系從當(dāng)前的良好狀態(tài)中降溫，美國需要找到方法使以色列安心。一個(gè)不穩(wěn)定的埃及可能會(huì)在政府和公共層面讓美國各盟國感到不安，它們一部分是擔(dān)心不穩(wěn)定的埃及所帶來的影響，一部分是擔(dān)心美國對(duì)它們的支持被證明可能是短暫的。這種情況就需要美國高官給予更多的關(guān)注，并要求美國能夠應(yīng)對(duì)更廣泛的緊急情況。

埃及也應(yīng)該考慮與美國保持更遠(yuǎn)的距離會(huì)出現(xiàn)什么樣的后果。埃及不僅可能難以獲得更多的武器，而且可能難以維持它已經(jīng)擁有的武器。不僅是因?yàn)閭浼碜悦绹墓?yīng)商，美國公司還深入?yún)⑴c到了對(duì)現(xiàn)有設(shè)備的培訓(xùn)、維護(hù)和必要的升級(jí)之中。經(jīng)濟(jì)投資幾乎肯定更難實(shí)現(xiàn)，銀行會(huì)更加謹(jǐn)慎地參與埃及相關(guān)事務(wù)。沒什么人會(huì)認(rèn)為埃及在與美國敵視的情況下能取得成功。許多埃及精英人士可能會(huì)決定在海外尋求居留權(quán)，正如早期埃及發(fā)生鎮(zhèn)壓時(shí)他們也采取了這種做法。

為了維持美埃關(guān)系，雙方都應(yīng)該深刻思考從對(duì)方身上獲得了什么。毫無疑問，隨著時(shí)間的發(fā)展，對(duì)援助的關(guān)注已經(jīng)腐蝕雙邊關(guān)系，因?yàn)槊恳环蕉颊J(rèn)為對(duì)方是理所當(dāng)然的，任何一方都沒有拿出必要的能量來擴(kuò)大和加深雙邊關(guān)系。雙方政府都不愿意與自己的公眾談?wù)撍鼜碾p邊關(guān)系中得到的好處：美國對(duì)此大多是保持沉默，而在埃及，接近政府和安全部門的記者得到政府的暗中鼓勵(lì)，往往以捕風(fēng)捉影的理由反對(duì)美國政府。雙方在與另一方的關(guān)系中都面臨著真正的政治制約，當(dāng)各自國家的公眾都認(rèn)為雙邊關(guān)系的回報(bào)不大時(shí)，這些制約因素就會(huì)更加嚴(yán)重。對(duì)美國的許多人來說，埃及政府似乎并沒有認(rèn)識(shí)到它的行動(dòng)正在限制自己與美國政府的關(guān)系，也沒有認(rèn)識(shí)到支持與埃及建立密切雙邊關(guān)系的美國選民數(shù)量正在減少。

埃及人也沒有完全適應(yīng)美國在中東立場上的轉(zhuǎn)變。近年來，美國政府已經(jīng)作出巨大努力，停止伊朗核計(jì)劃，阻止“伊斯蘭國”在敘利亞和伊拉克建立避難之所。埃及不是這些行動(dòng)的核心。鑒于美國的優(yōu)先事項(xiàng)，以及埃及全力應(yīng)對(duì)其內(nèi)部挑戰(zhàn)，埃及已經(jīng)從美國思考中東戰(zhàn)略時(shí)的關(guān)鍵因素淪為計(jì)劃外附屬。

中東特別是海灣地區(qū)的一些政府官員認(rèn)為，埃及“太大而不能失敗”。在這種觀點(diǎn)中，即使政府犯了根本性的錯(cuò)誤，埃及崩潰的后果也是無法承受的。因此需要對(duì)埃及輸送援助，至少讓埃及可以緩慢前行。但這也存在道德風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)鼓勵(lì)埃及領(lǐng)導(dǎo)人采取魯莽舉動(dòng)，因?yàn)樗麄儫o需考慮后果。美國和它在世界上的一些伙伴、盟友聯(lián)合起來，就是為了制定政策支持埃及而不讓埃及做出魯莽的行為。為了理解這個(gè)政策的內(nèi)容，政府必須重新審視為什么想要與埃及加強(qiáng)聯(lián)系，他們必須重新思考如何建立這種聯(lián)系。

埃及的主權(quán)不應(yīng)該受到質(zhì)疑。當(dāng)前的美國政府并不是假定要為埃及政府做出選擇，未來的美國政府似乎也不可能這樣做。與此同時(shí)，對(duì)于埃及自己作出選擇而帶來危害，美國不應(yīng)盲目地施救。埃及的行為引起了國會(huì)的正當(dāng)關(guān)注，不僅是因?yàn)榘＜罢?jīng)常運(yùn)用美國的設(shè)備，還因?yàn)榘＜罢畬?duì)人權(quán)的態(tài)度，特別是在言論自由和結(jié)社自由方面與美國的價(jià)值觀形成鮮明對(duì)比。白宮應(yīng)該繼續(xù)清楚地表明它正在關(guān)注埃及，無論是好是壞。當(dāng)雙方都認(rèn)為時(shí)機(jī)恰當(dāng)時(shí)，美國應(yīng)該考慮到雙方的密切伙伴關(guān)系而準(zhǔn)備好支持埃及。

這一點(diǎn)很清楚：一個(gè)強(qiáng)大繁榮的埃及也是一個(gè)可靠的埃及。在這種情況下，埃及對(duì)美國的安全最有幫助，也能最有力地促進(jìn)美國的利益。如果埃及最有前途的一些年輕人感到他們?cè)趪鴥?nèi)沒有未來，很難想象埃及會(huì)繁榮起來。很難想象反復(fù)無常的投資者會(huì)對(duì)埃及有足夠的信心，除非他們對(duì)埃及的總體發(fā)展方向有更多的信心。

為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，埃及必須在戰(zhàn)略穩(wěn)定性方面進(jìn)行投資，包括包容性的增長、開放和提高政府效率。安全不是說來就來，而是需要與其他因素一起實(shí)現(xiàn)。與埃及政府合作，采取整體的改革方法，既包括在補(bǔ)貼和稅收等問題上采取技術(shù)措施，也包括在信心、樂觀和廣泛參與等問題上采取更多的質(zhì)量措施。這符合符合埃及、美國以及美國在歐洲和海灣盟國的共同利益。

自20世紀(jì)50年代以來，埃及從援助中獲益巨大，達(dá)到數(shù)億美元。這些援助來自美國、原蘇聯(lián)、阿拉伯海灣國家和其他國家。然而，對(duì)埃及而言，援助已證明是一種權(quán)宜之計(jì)。埃及要想獲得成功和穩(wěn)定，只能依靠可以在國內(nèi)外吸引投資的經(jīng)濟(jì)。為了讓投資者產(chǎn)生信心，埃及必須在經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管和治理、政治的穩(wěn)固與和解方面進(jìn)行更深入的變革。如果投資者有了信心，美國政府可以促進(jìn)甚至加快在埃及援助投資的進(jìn)程，也可以讓盟國這樣做。歐洲仍然對(duì)埃及非常感興趣，國際貨幣基金組織將在指導(dǎo)埃及經(jīng)濟(jì)增長方面發(fā)揮必要的作用。即使是中國，似乎也有興趣參與美國領(lǐng)導(dǎo)的幫助埃及穩(wěn)定的行動(dòng)。但要想取得進(jìn)步，需要埃及方面承諾在經(jīng)濟(jì)和政治方面采取堅(jiān)定勇敢的行動(dòng)，并提供安全保障。

埃及的成功對(duì)埃及、美國和世界其他國家都很重要，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)于埃及和美國來說，仍然有一個(gè)強(qiáng)大的理由要求美埃保持密切關(guān)系。密切的關(guān)系將為雙方當(dāng)前以及未來更為廣泛的利益提供服務(wù)。密切的美埃關(guān)系也有乘數(shù)效應(yīng)。如果美國希望在埃及發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，世界上許多人似乎都渴望跟隨美國的領(lǐng)導(dǎo)。

對(duì)美國而言，當(dāng)美國和埃及政府似乎發(fā)生爭執(zhí)時(shí)，主要的挑戰(zhàn)是在埃及一方。埃及人相信，或許他們讓自己相信，美國正在尋求削弱他們，而不是強(qiáng)化他們。從這一角度出發(fā)，出于善意的支持就只是一個(gè)陷阱。在這些條件下，美國很難和埃及建立真正建設(shè)性的關(guān)系。對(duì)于美國來說，重要的是保留與埃及建立更積極的雙邊關(guān)系的可能性，即使當(dāng)前這種前景看起來不太好。

埃及的選擇更加艱難。特別是埃及領(lǐng)導(dǎo)人需要對(duì)其戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行長期和艱難的思考。埃及想要什么樣的經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)什么樣的內(nèi)部行為，在中東尋求什么樣的角色？我們理解埃及領(lǐng)導(dǎo)人現(xiàn)在認(rèn)為他們是在為生存而戰(zhàn)斗，還能追求什么其他成功的措施嗎？隨著埃及領(lǐng)導(dǎo)人從更廣的角度思考如何成功，他們就需要考慮，除了美埃關(guān)系以外，還有什么其他的雙邊關(guān)系將真正為國家的長期目標(biāo)服務(wù)。盡管其他雙邊關(guān)系可以提供短期的支持，但很難看到它們能在各個(gè)領(lǐng)域滿足埃及的目標(biāo)。此外，與美國敵對(duì)，只會(huì)損害埃及想做的事情。

可以說，十年前就應(yīng)該認(rèn)真思考美埃關(guān)系，當(dāng)時(shí)，人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)雙方開始互相懷疑。過去5年的裂痕還沒有顯露出來，這段時(shí)期使得事情變得更加困難。

許多埃及官員的感覺就是好像過去5年的一切都沒有發(fā)生。他們建議美國應(yīng)該只回到現(xiàn)狀，埃及愿意忽視美國阻止提供援助所帶來的恥辱，美國也應(yīng)該忽視其支持的非政府組織在埃及被關(guān)閉，這被視為鎮(zhèn)壓公民社會(huì)的舉措。美國還要忽視數(shù)萬名被監(jiān)禁的政治活動(dòng)家和更多被流放的人，以及軍方取代民選文職政府的行為。

對(duì)許多美國人來說，他們有一種本能來判斷埃及，判斷的依據(jù)不是它以前是什么或現(xiàn)在是什么，而是它可能是什么。埃及一直希望建立有效的伙伴關(guān)系和更加活躍的公民社會(huì)，但經(jīng)常深受官僚惰性和威權(quán)集中化之害。當(dāng)埃及似乎處于急劇變化的邊緣時(shí)，毫不夸張地說，美國政府中有許多人存在樂觀情緒，那段時(shí)期轉(zhuǎn)瞬即逝的希望也引發(fā)了人們現(xiàn)有的挫折感。

未來所要做的，不僅是重新思考為什么在過去能建立如此密切的雙邊關(guān)系，還要思考在未來這種密切的關(guān)系如何為兩個(gè)國家服務(wù)。埃及需要什么樣的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)？什么是必要合作的重點(diǎn)領(lǐng)域？埃及需要什么樣的合作伙伴來做些什么，他們想要什么回報(bào)？埃及能提供什么是別人不愿提供的？埃及能提供什么是別人不能提供的？

我們?nèi)匀挥谐渥愕睦碛杀３置芮械拿腊ｊP(guān)系，放棄這一切需要付出有很大的代價(jià)。雙方應(yīng)對(duì)今后的發(fā)展進(jìn)行徹底的溝通，這符合美國的利益，也極大地符合埃及的利益。

原文標(biāo)題：Making Choices：The Future of the U.S.-Egyptian Relationship

選自美國戰(zhàn)略與國際研究中心報(bào)告 2016年8月

喬恩·阿爾特曼（Jon Altermmaann）

張 騏／譯