正視經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下城市建設(shè)中的幾個矛盾與問題

■ 蔡中為

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正視經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下城市建設(shè)中的幾個矛盾與問題

■ 蔡中為

內(nèi)容摘要：在城市化快速推進(jìn)的過程中，城市運(yùn)行與管理的諸多矛盾與問題凸顯，表現(xiàn)為公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足；市場與政府的作用范圍沒有清晰界定；城市各區(qū)域還沒有實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；棚戶區(qū)改造還需攻堅克難。而當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大環(huán)境恰恰是反思城市問題，并尋找突破口，努力解決這些問題的重要契機(jī)。城市管理者只要秉承對城市當(dāng)前與未來發(fā)展負(fù)責(zé)的態(tài)度與精神，城市的許多問題一定能找到更好的解決措施，城市的宜居性將得以大幅度提升。

關(guān)鍵詞：公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式規(guī)律經(jīng)濟(jì)市場力量政府調(diào)控棚戶區(qū)改造

城市化有諸多好處，人口大量在城市聚集容易形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，在一定程度上形成市場的充分競爭，帶來諸多社會成本的降低，所以城市化被證明是一條加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正確之路。城市化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大潮流與必然趨勢，西方發(fā)達(dá)國家已先于我們率先進(jìn)入城市化的高級階段，城市化問題得到較為合理地解決，城市功能更趨完善合理，城市生活更宜居。

中國城市化在上世紀(jì)末緩慢起步，于最近十年蓬勃發(fā)展，各個等級的城市包括省會城市、地級市、縣城都在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，但隨著城市化的推進(jìn)，城市發(fā)展產(chǎn)生了諸多亟待解決的矛盾與問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的大背景給城市管理者解決城市發(fā)展矛盾提供契機(jī)與可能。我們可以把經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)看做經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的自然回調(diào)，此時更應(yīng)著力推進(jìn)健康、可持續(xù)、高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這個背景下，城市管理者要正視過往城市發(fā)展中積攢的問題與矛盾，不再回避，找到切實可行的解決措施，見到效果。力爭把城市建設(shè)得更宜居，讓市民更好地安居樂業(yè)。

中國城市化所依托的中國國情、經(jīng)濟(jì)的根基及現(xiàn)在世界經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境，決定了中國城市化道路可能不完全等同于西方的城市化道路，我們有自己的特有問題，解決中國城市化道路上面臨的問題也需要因地制宜加以分析。

新常態(tài)下公共基礎(chǔ)設(shè)施供給不足與消費者需求增長之間的矛盾日益凸顯

公共產(chǎn)品是市民在城市中進(jìn)行休閑體驗的承載體，包括公共交通設(shè)施、商業(yè)綜合體等商業(yè)設(shè)施，以及公共活動空間，比如開放性廣場、體育場、大容量公共交通工具等，還有其他具有公益性的社會機(jī)構(gòu)，比如醫(yī)院、學(xué)校等。很多城市公共基礎(chǔ)設(shè)施布局呈現(xiàn)出這樣的特點：即老城區(qū)布局不優(yōu)，新城區(qū)較為缺乏。從總體上看，很多城市公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給相對是不足的，與人民群眾日益強(qiáng)烈的需求形成矛盾。當(dāng)然，中國不同城市的情況還不完全一樣，不同城市有不同城市的特點與問題。

以大家每天都會接觸到的交通設(shè)施為例，在規(guī)模越大的城市，交通問題越突出。因為規(guī)模越大的城市，市民活動的半徑越大，每天乘坐交通工具成為剛性需求。而很多城市的公共交通狀況并不盡如人意，這些問題體現(xiàn)在省會級城市中，也體現(xiàn)在很多地級市。很多地級市因為歷史規(guī)劃的問題，街路較窄，而激增的機(jī)動車使交通不堪重負(fù)。而大力發(fā)展公共交通的理念在中國很多城市還沒有得到應(yīng)有的重視，實施措施較少，實施效果不理想。很多城市的公交發(fā)展是滯后于城市發(fā)展與市民出行需求的。在公共交通配置中，就存在是要讓公交短期就見效益，還是把它作為方便新區(qū)市民出行與拉動新區(qū)發(fā)展的重要手段之間的矛盾，很多城市沒有把公交拉動新區(qū)發(fā)展真正落到實處，造成本來政府承諾的新區(qū)的種種美好圖景在市民入住新區(qū)后并沒有真正兌現(xiàn)，缺少公交造成市民出行不便，進(jìn)而造成新區(qū)在市民中的形象下降，有的不得不重新回到老城區(qū)，結(jié)果造成惡性循環(huán)，新區(qū)發(fā)展緩慢，影響整個城市的發(fā)展。

解決公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給不足與人民群眾需求日益強(qiáng)烈之間的矛盾，需要從以下方面入手：

一是政府相關(guān)部門在城市規(guī)劃與實施層面要體現(xiàn)出對城市公共基礎(chǔ)設(shè)施布局的重視。包括公共基礎(chǔ)社會設(shè)施用地優(yōu)先，要充分考慮規(guī)劃的長遠(yuǎn)不過時與配套問題，比如大型商業(yè)區(qū)與配套交通樞紐問題。

二是政府投資與引進(jìn)民營資本相結(jié)合。因為政府財力的限制，純政府投入的基礎(chǔ)設(shè)施項目已經(jīng)相對較少。應(yīng)該探索政府與商業(yè)運(yùn)作相結(jié)合建設(shè)各類基礎(chǔ)設(shè)施，更多的是采用PPP模式，（Public -Private -Partnership）即公私合作模式，這是當(dāng)前公共基礎(chǔ)設(shè)施較多采用的一種項目融資模式。它鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種模式要注意解決好相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)與利益風(fēng)險分擔(dān)問題。

三是把市民休閑體驗的消費需求作為城市建設(shè)的重要著力點，鼓勵具有一定社會公共職能的大型商業(yè)綜合體的合理布局。隨著人們生活水平的不斷提高及消費理念的逐漸升級，人們的消費不再停留在滿足簡單的購物，轉(zhuǎn)變?yōu)橐约彝閱挝坏男蓍e、娛樂加購物的一站式體驗式消費，而遍及全國各類城市的商業(yè)綜合體如雨后春筍般大量出現(xiàn)恰恰迎合了當(dāng)今時代人們的消費需求，城市商業(yè)綜合體不再是大城市的專屬，很多城市包括縣城，都在大力推進(jìn)商業(yè)綜合體建設(shè)，提升消費層次、優(yōu)化市場格局。運(yùn)作成功的商業(yè)綜合體一般提供了較大的門前廣場，寬敞通透的室內(nèi)環(huán)境，顛覆了傳統(tǒng)消費理念。通過聚斂大量人氣帶來利潤，拉動消費，增強(qiáng)了城市活力。這樣的商業(yè)綜合體一定程度上是市政公用實施的有益補(bǔ)充，政府應(yīng)該予以鼓勵與支持。而大量的二、三線城市，商業(yè)綜合體還有進(jìn)一步加密的空間。需要政府把商業(yè)綜合體選址與城市二次改造升級有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)。

新常態(tài)下城市生產(chǎn)要素的集中效應(yīng)與城市各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系亟需捋順

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)模效應(yīng)在城市生產(chǎn)要素的集中配置中得到很好體現(xiàn)。資源的適度集中有利于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢，節(jié)約成本，聚斂人氣，突出特色，增強(qiáng)影響力；但規(guī)模聚集到一定程度后，有可能產(chǎn)生聚集的負(fù)效應(yīng)，需要靠市場與政府的雙重力量走向分散。

城市發(fā)展的初期，資源需要適度集中，以便其發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)；而當(dāng)聚集的負(fù)效應(yīng)包括業(yè)態(tài)低端、交通擁堵等顯現(xiàn)出來時，就需要政府適當(dāng)引導(dǎo)，使其負(fù)效應(yīng)的影響減到最低。很多城市的核心商業(yè)區(qū)的發(fā)展歷程就是最好的例子。城市形成發(fā)展的過程，最初的低端市場逐漸演化為城市中一個或幾個比較重要的核心商業(yè)區(qū)，這就是規(guī)模經(jīng)濟(jì)與城市要素聚集的正效應(yīng)在發(fā)揮作用。商業(yè)的高度聚集，給經(jīng)營者與消費體驗者帶來了雙贏的效果，商業(yè)的充分競爭形成合理的市場價格與市場格局，也給消費體驗者提供了充分的選擇空間，聚集的正效應(yīng)有利于形成健康完善的市場環(huán)境。但隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，原有的一些重要商業(yè)市場可能產(chǎn)生較大的聚集負(fù)效應(yīng)，比如業(yè)態(tài)與區(qū)位發(fā)展功能不再匹配、人流過度擁擠，加之歷史上不合理的規(guī)劃造成的道路不暢與停車位的短缺，出現(xiàn)人車爭道、亂停亂放等現(xiàn)象。北京動物園批發(fā)市場外遷就是一個鮮活案例。北京動物園批發(fā)市場在發(fā)展初期對于活躍市場、促進(jìn)就業(yè)與消費起到了不可低估的作用，但隨著城市的發(fā)展，北京動物園批發(fā)市場的業(yè)態(tài)與城市區(qū)位已經(jīng)不適應(yīng)城市功能提升的要求，包括產(chǎn)生周邊道路擁塞、人員混雜、環(huán)境質(zhì)量下降等，北京動物園批發(fā)市場與北京城市功能定位越發(fā)不相稱，所以需要外遷。其他城市有許多這樣的例子，這就是城市自然的發(fā)展的需要。要統(tǒng)籌考慮解決城市生產(chǎn)要素初期的集中效應(yīng)與長遠(yuǎn)的與城市其他生產(chǎn)要素均衡發(fā)展問題。

很多城市大力發(fā)展新區(qū)就是分散城市功能、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要做法。中國很多城市都有新區(qū)，包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和其他各種名義的開發(fā)區(qū)等。大力發(fā)展新區(qū)是推進(jìn)城市化的需要，有利于給老城區(qū)減負(fù)，把人口向城市新區(qū)引導(dǎo)與轉(zhuǎn)移。開發(fā)區(qū)是城市擴(kuò)張的自然體現(xiàn)，它能一定程度上優(yōu)化城市原有要素布局，擴(kuò)張城市發(fā)展空間，增加城市經(jīng)濟(jì)承載力與回旋余地。

但事實上，中國很多城市的新區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施布局都有待完善。很多把某些城市新區(qū)稱為“鬼城”的說法可能言過其實，很多城市新區(qū)在城市外在景觀上，給人的直觀感受是樓蓋得更高、街道更寬，但在人氣與繁華程度上遠(yuǎn)遜于主城區(qū)。從城市發(fā)展規(guī)律上，這是正?，F(xiàn)象。城市新區(qū)是預(yù)留城市未來發(fā)展的空間，所以不會在發(fā)展初期就像主城區(qū)那樣繁榮。事實上，許多城市新區(qū)也確實存在公共基礎(chǔ)設(shè)施布局薄弱與速度較慢的問題。比如公共交通、學(xué)校、醫(yī)院等比較缺乏。各地政府部門已經(jīng)看到這個問題，開始在新區(qū)合理布局醫(yī)院與學(xué)校等設(shè)施。而一個城市建設(shè)與發(fā)展的軌跡一定是先集中后分散，也即優(yōu)質(zhì)的資源先適度集中，最后逐漸分散，進(jìn)而實現(xiàn)整個城市各區(qū)域的相對均衡發(fā)展。

新常態(tài)下市場力量與政府調(diào)控之間的邊界需要厘清

市場的無形之手與政府的有形之手與商品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生發(fā)展如影隨形，相伴而生。亞當(dāng)·斯密的《國富論》對市場力量的作用進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展史上第一次系統(tǒng)梳理與總結(jié)。而市場與政府對經(jīng)濟(jì)如何作用之爭也構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展史上伴隨至今的派別論戰(zhàn)。

市場化進(jìn)程在中國正在迅速推進(jìn)，一個健康的市場能夠給各類市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，而這其中不能缺少政府的宏觀調(diào)控。政府的調(diào)控能在一定程度上糾正不健康的市場行為給城市發(fā)展帶來的危害，而這就需要決策者真正能從實際出發(fā)，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，而不是偏袒某一類市場主體。

中國目前正在深入推進(jìn)市場化改革，生產(chǎn)要素的階梯價格形成機(jī)制正在逐漸形成，比如階梯水價、階梯電價、階梯氣價逐漸推行，食用鹽與藥品價格大幅度放開等。特別要提出的是，市場化不是所有的生產(chǎn)要素價格完全推向市場，很多行業(yè)基于自身特點，包括投資較大、公益性強(qiáng)的行業(yè)，將永遠(yuǎn)是政府管制行業(yè)，比如城市公共交通的特點與純商業(yè)完全不同，它將是政府管制行業(yè)，政府有審批公交線路與發(fā)放牌照的權(quán)利。所以，體現(xiàn)在它的服務(wù)價格上，也將是政府管制的，而不像純商業(yè)那樣隨時波動。

不健康的市場行為往往是某一類市場主體從自身利益出發(fā)，它的外部不經(jīng)濟(jì)行為給整個城市的運(yùn)行帶來不良后果，損害整個城市的整體利益。在政府許可方面，要減少有保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展色彩的各項規(guī)章措施的實施。保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)只能保護(hù)一時，很容易造成被保護(hù)產(chǎn)業(yè)沒有能力擴(kuò)張、占據(jù)更大市場。要給外地產(chǎn)業(yè)與本地產(chǎn)業(yè)同等競爭的機(jī)會，甚至給高質(zhì)量的外來進(jìn)入者以適當(dāng)?shù)恼疹?，有利于?yōu)化原有的市場格局，形成更大完善的市場發(fā)展格局。

隨著城市化與市場化推進(jìn)，政府職能的轉(zhuǎn)變，政府對市場的干預(yù)力量在一定程度上減弱，但是基于中國政府的特點，政府對市場的影響作用還是比較大的。舉例而言，在城市規(guī)劃與建設(shè)領(lǐng)域，政府有絕對的權(quán)利，城市各區(qū)域的業(yè)態(tài)與模式分工，政府部門有最終的規(guī)劃權(quán)。所以，政府部門是否能對城市未來能夠很好把握，在城市景觀上將表現(xiàn)得淋漓盡致。所以，從這點看，政府的調(diào)控與管理職能不可或缺，如果沒有政府的調(diào)控與引導(dǎo)，各種業(yè)態(tài)在城市各區(qū)域無序布局、擴(kuò)張蔓延，最終帶來城市的混亂無序、效率下降，城市形象受損，城市競爭力下降。

但事實上，在城市運(yùn)行中，政府的調(diào)控往往是滯后的，或者是執(zhí)行不力的。因為各種原因，一些政府部分存在“不作為”、“亂作為”等現(xiàn)象，政企不分、政府部門既當(dāng)運(yùn)動員，又當(dāng)裁判員，現(xiàn)在還不同程度存在。這種體制上的障礙造成諸多決策不能很好落實，而出現(xiàn)問題，又形成多部門推諉扯皮，無人真正對城市發(fā)展負(fù)責(zé)，最終造成城市發(fā)展活力的下降。

在中國社會治理能力現(xiàn)代化的過程中，一個很重要的方面是處理好市場與政府的關(guān)系，市場不是萬能的，政府也不是萬能的，要努力使市場與政府的邊界界定逐漸清晰化。市場化不是簡單地把生產(chǎn)要素推向市場，而是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，把市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控有機(jī)結(jié)合。不論市場走向如何自由，永遠(yuǎn)不能缺少政府的調(diào)控。缺少政府調(diào)控的市場就是混亂無序，一盤散沙的，而這樣的市場最終危害的是所有市場參與主體的利益和城市發(fā)展的未來。

新常態(tài)下以棚戶區(qū)改造為代表的宜居城市建設(shè)需要提到更高標(biāo)準(zhǔn)

棚戶區(qū)這個詞匯在最近幾年隨著中國城市化的快速推進(jìn)才逐漸進(jìn)入人們視野的。棚戶區(qū)的破舊不堪是基于與現(xiàn)有城市的高樓大廈對比而言的，它是過往時代城市建筑的縮影，它也是城市更新速度較慢、城市建設(shè)歷史欠賬的表現(xiàn)。棚戶區(qū)給人的外在印象是房屋低矮破舊，道路狹窄逼仄、基礎(chǔ)設(shè)施落后、環(huán)境惡劣。國家高度重視棚戶區(qū)改造，高質(zhì)量完成棚戶區(qū)改造，不僅能提高居民生活質(zhì)量，縮小城市各區(qū)域差距，而且能提升區(qū)域承載力、城市形象與價值。

隨著城市發(fā)展的加快，國家逐漸重視棚戶區(qū)改造工作，出臺了多部有關(guān)棚戶區(qū)改造的政府文件。2013年6月26日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究部署加快棚戶區(qū)改造，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。2015年6月國務(wù)院出臺關(guān)于《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》的通知。2015年10月10日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)再次召開有關(guān)棚戶區(qū)改造電視電話會議，并做出重要批示，敦促各級政府加快推進(jìn)棚改工作。

在棚戶區(qū)改造過程中，全國各地情況不一，出現(xiàn)的問題需要因地適宜加以解決?；赓Y金不足問題，強(qiáng)化政策的專項支持，千方百計籌措資金，包括增加中央與地方財政投入。鼓勵和引導(dǎo)民間資本通過投資參股、委托代建等形式參與棚戶區(qū)改造，推廣以特許經(jīng)營為代表的政府與社會資本合作（PPP）模式。優(yōu)先棚戶區(qū)供地支持，相關(guān)財稅信貸政策給以特別優(yōu)惠照顧。完善安置補(bǔ)償政策，實行實物安置和貨幣補(bǔ)償相結(jié)合，由居民自愿選擇。從人居角度考慮，棚戶區(qū)改造原則上應(yīng)該就地安置；保證原居民在拆遷后利益不受損，甚至得到較大提升。嚴(yán)格資金使用監(jiān)管，確保工程質(zhì)量。棚戶區(qū)改造的過程中，要兼顧協(xié)調(diào)各方利益，要處理好當(dāng)前利益與長遠(yuǎn)利益，個人利益與集體利益的關(guān)系，最大程度地減少鄰避主義。

要高度重視棚戶區(qū)改造在城市形象二次塑造中的作用。連片棚戶區(qū)的改造不是簡單的在原地由低矮的平房變成高樓大廈，它還涉及市政道路規(guī)劃，以及所在區(qū)域功能的重新定位與提升。要協(xié)調(diào)處理好市場主體的經(jīng)濟(jì)利益與城市發(fā)展的公益性與長遠(yuǎn)性的關(guān)系。在棚戶區(qū)改造中，需要市場主體的商業(yè)運(yùn)作，但也不能完全緊盯商業(yè)利益。因為如果只顧商業(yè)利益，那么市場主體的追求利益最大化的本性，決定了其一定會回避某些困難，那么這個區(qū)域的形象提升就是有限的，而這是不利于城市長遠(yuǎn)發(fā)展的。在這個過程中，要兼顧各方利益。政府在棚戶區(qū)改造中充當(dāng)規(guī)劃者與協(xié)調(diào)者，要協(xié)調(diào)處理好商業(yè)利益與城市長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。政府有權(quán)力與責(zé)任對商業(yè)開發(fā)行為予以監(jiān)督，以其達(dá)到最好的實施效果。

國家目前正在推進(jìn)海綿城市與城市綜合管廊的試點城市建設(shè)，未來的目標(biāo)是實現(xiàn)所有城市建成海綿城市與高效完善的城市綜合管廊，要在棚戶區(qū)改造乃至老城區(qū)改造的過程中，兼顧城市綜合管廊的改造與建設(shè)，改正以往城市規(guī)劃的失誤與認(rèn)知局限性，力爭以更高遠(yuǎn)的視野建設(shè)城市。

然而目前，個別地區(qū)在棚戶區(qū)改造過程中，出現(xiàn)了部分設(shè)施與原有的城市公共設(shè)施沒有很好銜接與配套的問題，帶來了城市建設(shè)的浪費，給市民出行造成不便，比如人行道錯位、不連續(xù)，原本平整的路面人為制造坡度與高點，片面追求大片綠地造成停車位緊張，造成停車難與道路擁堵等。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的重要原因是，棚戶區(qū)改造部門沒有與城市其他部門很好協(xié)調(diào)，沒有從城市發(fā)展的宏觀大局進(jìn)行考慮設(shè)計，而片面考慮自身利益，造成城市景觀的不協(xié)調(diào)。如果真正以對城市未來負(fù)責(zé)任的態(tài)度進(jìn)行設(shè)計，這種缺陷是可以避免的。

棚戶區(qū)改造是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，是“民生工程、民心工程、發(fā)展工程”。棚戶區(qū)改造在城市二次形象塑造中具有牽一發(fā)而動全身的作用。在棚改過程中，要實行“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作”的模式，通過推動棚改帶動新型城鎮(zhèn)化、包括有關(guān)配套和地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，同步規(guī)劃建設(shè)公共交通、水氣熱、通訊等配套設(shè)施。高質(zhì)量完成棚改，就必須統(tǒng)籌考慮協(xié)調(diào)各方利益。而從全國來看，保質(zhì)保量完成棚改任務(wù)，對于新常態(tài)下擴(kuò)大內(nèi)需、拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)城市各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提升城市形象與功能，具有不可低估的深遠(yuǎn)影響。

責(zé)任編輯： 陳秀麗

作者簡介：（經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，吉林省社會科學(xué)院研究生處助理研究員）