設(shè)區(qū)的市地方立法工作研究
——以沿海經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)A市為例

楊崢嶸

〔廣東省潮州市委黨校中共黨史與政黨建設(shè)教研室，廣東潮州521000〕

政法與社會(huì)

設(shè)區(qū)的市地方立法工作研究
——以沿海經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)A市為例

楊崢嶸

〔廣東省潮州市委黨校中共黨史與政黨建設(shè)教研室，廣東潮州521000〕

為實(shí)現(xiàn)良法善治的目的，《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。全國(guó)范圍內(nèi)已有許多地方開(kāi)展了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)賦予與行使的工作，但在此過(guò)程中存在諸多“失范”問(wèn)題。設(shè)區(qū)的市必須堅(jiān)持立法為民、科學(xué)立法、民主立法，在思想觀念上、機(jī)制體制上、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍上要有所突破、有所創(chuàng)新，扎扎實(shí)實(shí)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)立法工作，才能使地方立法權(quán)的“紅利”最大化。

地方立法權(quán);設(shè)區(qū)的市;立法為民;民主立法

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，首次提出:“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！?015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)立法法修正案》，將“較大的市”才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至全國(guó)282個(gè)設(shè)區(qū)的市，并明確了地方立法的范圍:制定的地方性法規(guī)限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等城市管理的事項(xiàng)。

一、賦予地方立法權(quán)對(duì)設(shè)區(qū)的市改革發(fā)展的影響

法律乃治國(guó)之重器，讓全國(guó)設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)，對(duì)于全面深化改革、實(shí)現(xiàn)法治格局、全面建成小康社會(huì)助益良多。

1．賦予地方立法權(quán)對(duì)設(shè)區(qū)的市改革發(fā)展的積極影響

(1)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)國(guó)土遼闊，區(qū)域差異顯著。國(guó)家及省一級(jí)上位法不能滿足所有城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，一些城市出現(xiàn)“小腳穿大鞋”的尷尬就不足為奇。因此，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，設(shè)區(qū)的市就能彌補(bǔ)上位法的不足，細(xì)化上位法的規(guī)定，及時(shí)對(duì)本地改革開(kāi)放和社會(huì)治理創(chuàng)新中出現(xiàn)的特殊問(wèn)題或迫切需要解決和推動(dòng)的事項(xiàng)，在遵守上位法的原則下，根據(jù)本地情況和特色，制定地方性法規(guī)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

(2)保障人民群眾利益。從各地現(xiàn)實(shí)來(lái)看，隨著城市擴(kuò)容提質(zhì)的加快，城區(qū)范圍不斷擴(kuò)大，人口數(shù)量越來(lái)越多，流動(dòng)人口規(guī)模逐步擴(kuò)大，社會(huì)建設(shè)、城市管理的難度越來(lái)越大。同時(shí)，人口資源環(huán)境壓力也日益增大，制定治理規(guī)則的要求更為迫切。但由于不是所有的設(shè)區(qū)的市都享有地方立法權(quán)，社會(huì)治理事務(wù)基本都是以各單位、各地區(qū)的規(guī)范性文件為準(zhǔn)則，產(chǎn)生了行政處罰標(biāo)準(zhǔn)模糊、于法無(wú)據(jù)等弊端，可能會(huì)損害一部分人民群眾的合法權(quán)益。

2．賦予地方立法權(quán)可能帶來(lái)的負(fù)面影響

立法權(quán)具有權(quán)力的一般特性，存在被濫用的可能。地方立法權(quán)如使用不當(dāng)，例如地方立法機(jī)構(gòu)不具備相應(yīng)的立法水平，或者立法權(quán)得不到有效約束，就有可能出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，浪費(fèi)資源甚至有損群眾利益。與行政權(quán)和司法權(quán)的濫用相比，立法權(quán)被濫用的危害更加嚴(yán)重。英國(guó)哲學(xué)家培根指出:“如果說(shuō)一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染整個(gè)水源?！?/p>

(1)濫用地方立法權(quán)立舊法。許多設(shè)區(qū)的市由于立法水平和能力有限，沒(méi)有對(duì)立法工作進(jìn)行創(chuàng)新和探索，所制定的法規(guī)存在重復(fù)國(guó)家級(jí)或省級(jí)的一般性法律法規(guī)，沒(méi)有創(chuàng)新，沒(méi)能彰顯地方特色。例如，某地人大常委會(huì)審議通過(guò)的貫徹上位法的具體實(shí)施辦法，無(wú)論從標(biāo)題、結(jié)構(gòu)，還是規(guī)范內(nèi)容、條文表述等方面都是上位法的重復(fù)。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，這樣的法規(guī)是為了立法而立法，只能起到“復(fù)讀機(jī)”的作用。

(2)濫用地方立法權(quán)亂立法。與消極立舊法不同，許多地方都有一種“地方立法沖動(dòng)”，為立法而立法，“拍腦袋”制定一些可有可無(wú)、與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的法規(guī)。例如，深圳市2013年頒布《深圳市公共廁所管理辦法》，其中有一條“奇葩”規(guī)定:“在便器外便溺罰款100元”，但辦法頒布一年半，從沒(méi)有進(jìn)行過(guò)違規(guī)罰處，形同“僵尸法規(guī)”，成為擺設(shè)。這樣的法律條文既難以操作，也很難達(dá)到預(yù)期效果，無(wú)疑是一種“景觀式立法”。

(3)濫用地方立法權(quán)立惡法。濫用地方立法權(quán)最重要的問(wèn)題是偏離民意，唯領(lǐng)導(dǎo)意志立法，出臺(tái)與上位法沖突的地方性法規(guī)或不得人心的“惡法”。如一些地方規(guī)定只能銷售本地產(chǎn)的副食品等，財(cái)政撥款單位只能購(gòu)買本地生產(chǎn)的汽車、電器，阻礙了資源的自由流動(dòng)，不利于資源的優(yōu)化配置，也損害了當(dāng)?shù)叵M(fèi)者的選擇權(quán)。此外，要特別注意的是，有的地方強(qiáng)行出臺(tái)地方拆遷法規(guī)，通過(guò)法律來(lái)限制公民的權(quán)利甚至損害公民的合法權(quán)益，以此推動(dòng)拆遷工作。這些“惡法”的出臺(tái)，嚴(yán)重背離了設(shè)立地方立法權(quán)的初衷。

二、A市立法工作的樣本分析

2015年5月28日，在沿海B省人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上，A市等九個(gè)城市被確定為B省首批有權(quán)制定地方性法規(guī)的市。獲得地方立法權(quán)后，A市迅速行動(dòng)，廣泛征集立法項(xiàng)目建議，深入調(diào)查研究、認(rèn)真論證，研究確定立法工作計(jì)劃，并有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地開(kāi)展立法工作。

1．積極研究部署

2015年7月2日，A市召開(kāi)了有史以來(lái)的全市首次立法工作會(huì)議，全面部署立法工作。會(huì)議初步確定了2015年和2016年立法計(jì)劃項(xiàng)目，并對(duì)立法項(xiàng)目調(diào)研、立法專題宣傳、公開(kāi)征集立法建議等工作進(jìn)行部署。2015年9月30日，A市人大常委會(huì)召開(kāi)2015至2016年立法工作計(jì)劃工作會(huì)議，對(duì)2015至2016年立法工作進(jìn)行部署。會(huì)議最終確定A市立法工作計(jì)劃。2016年3月18日，A市召開(kāi)2016年全市立法工作會(huì)議。會(huì)議要求強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，努力形成工作合力，確保制定出有特色可操作的地方性法規(guī)，確保2016年立法計(jì)劃圓滿完成。

2．充實(shí)立法力量

首先，A市設(shè)立了市人大法制委員會(huì)、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，并制定了機(jī)構(gòu)工作職責(zé)和運(yùn)作規(guī)則，為行使地方立法權(quán)提供了法制機(jī)構(gòu)保障。其次，建立A市人大常委會(huì)立法工作聯(lián)席會(huì)議制度，定期召開(kāi)由A市人大常委會(huì)法工委、A市環(huán)保局、A市住建局、A市法制局、A市地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地等11個(gè)部門(mén)參加的聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方性法規(guī)的起草、調(diào)研、征求意見(jiàn)、論證、評(píng)估工作。再次，聘請(qǐng)25名高等院校法學(xué)教育教師、法學(xué)理論研究人員或法律工作者擔(dān)任A市人大常委會(huì)立法咨詢員，任期3年，并制定了《A市立法咨詢專家委員會(huì)工作規(guī)范》。最后，A市人大與當(dāng)?shù)卮髮W(xué)合作組建A市地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，充分利用大學(xué)的法學(xué)人才促進(jìn)立法工作。

3．加強(qiáng)立法監(jiān)管

根據(jù)上位法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合A市實(shí)際，市人大制定了《A市制定地方性法規(guī)條例》，明確立法工作規(guī)則，對(duì)立法前準(zhǔn)備工作、A市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法權(quán)限和程序、法規(guī)解釋和立法后的工作等方面作了具體規(guī)定，從程序上杜絕制定的法規(guī)違反上位法、損害民意情形的出現(xiàn)。

4．推動(dòng)開(kāi)門(mén)立法

首先，公開(kāi)征集立法建議。通過(guò)A市日?qǐng)?bào)、A市電視臺(tái)和A市人大網(wǎng)發(fā)布公告，面向A市人大代表和市民征集地方立法項(xiàng)目建議，共征集到有關(guān)C江水質(zhì)保護(hù)、A市古城保護(hù)、城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生管理等27條立法項(xiàng)目建議。其次，開(kāi)展立法項(xiàng)目調(diào)研。A市人大領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)，到市直和各縣區(qū)，深入基層開(kāi)展調(diào)研，傾聽(tīng)基層群眾和一線干部的意見(jiàn)，為立法工作提供參考依據(jù)。再次，在部分A市直機(jī)關(guān)、基層鎮(zhèn)街、村居、企事業(yè)單位等設(shè)立31個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，并制定《A市立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)范》，使群眾的意見(jiàn)能直接反饋到市人大常委會(huì)及專門(mén)委員會(huì)，拉近社情民意與立法活動(dòng)的距離。最后，征求法規(guī)草案意見(jiàn)。法規(guī)起草后通過(guò)在網(wǎng)上、報(bào)紙上公布，召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，問(wèn)卷調(diào)查等方式和渠道廣泛征求市民意見(jiàn)，讓老百姓在立法中發(fā)出自己的聲音。

5．加緊立法進(jìn)度

A市根據(jù)2015年度和2016年度立法工作計(jì)劃，在保證質(zhì)量的前提下扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)立法工作。首部地方性法規(guī)《A市制定地方性法規(guī)條例》2015年6月初著手組織起草，9月中旬形成征求意見(jiàn)稿，2016年2月A市第十四屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)，于2016年4月26日起施行。第二部地方性法規(guī)《A市C江流域水環(huán)境保護(hù)條例》起草完成，于2016年4月召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)，2016年5月至2016年6月公開(kāi)征求意見(jiàn)。

6．注重立法宣傳

2016年4月至12月，A市組織開(kāi)展“人人參與良法善治、保護(hù)C江水質(zhì)”的《A市C江流域管理?xiàng)l例》立法宣傳主題系列活動(dòng)?；顒?dòng)內(nèi)容包括啟動(dòng)儀式暨徒步宣傳活動(dòng)、地方立法專題講座、征文比賽、攝影比賽、民生志愿服務(wù)活動(dòng)、法律知識(shí)燈謎會(huì)。通過(guò)系列主題活動(dòng)，大力宣傳A市開(kāi)展C江流域管理的立法工作部署、目的意義，提高廣大市民參與C江流域水資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，提升廣大市民對(duì)A市地方立法工作的關(guān)注度和參與度，為開(kāi)展C江流域管理立法工作營(yíng)造良好氛圍。

三、A市立法工作面臨的挑戰(zhàn)

1．立法能力不高

一方面，A市立法工作機(jī)構(gòu)、編制未能滿足開(kāi)展立法工作的實(shí)際需要。A市新設(shè)立的市人大法制委員會(huì)、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，人員編制偏少，且現(xiàn)組成人員來(lái)自各機(jī)關(guān)單位，雖普遍具有法律職業(yè)資格或司法相關(guān)工作經(jīng)歷，但缺乏立法工作經(jīng)驗(yàn)，其立法能力有一定的局限。另一方面，A市其他職能部門(mén)立法能力不足。作為立法工作中利益博弈的重要組成部分，僅少數(shù)市直一線職能部門(mén)，如市公安局、市人社局、市住建局、市城鄉(xiāng)規(guī)劃局、市城市綜合管理局等設(shè)立了相關(guān)法制工作部門(mén)，而且，這些法制工作部門(mén)普遍缺乏立法工作經(jīng)驗(yàn)，難以對(duì)立法工作提出一定的建設(shè)性意見(jiàn)。

2．立法動(dòng)力不夠

一方面，考慮到立法影響深遠(yuǎn)、責(zé)任重大、程序繁多，而A市立法思想準(zhǔn)備不足、立法能力和經(jīng)驗(yàn)不足，決定了立法工作只能穩(wěn)妥推進(jìn)，致使重點(diǎn)領(lǐng)域立法突破不足，立法項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不多。另一方面，立法過(guò)程本身是利益表達(dá)并相互妥協(xié)的過(guò)程，也是規(guī)范政府職能部門(mén)行為的過(guò)程。有些職能部門(mén)過(guò)于關(guān)注部門(mén)利益，以至于在部門(mén)利益協(xié)調(diào)過(guò)程中出現(xiàn)了難以調(diào)和的現(xiàn)象，導(dǎo)致職能部門(mén)參加地方立法的積極性不高，推動(dòng)地方立法的動(dòng)力不足。

3．起草渠道不多

由于《立法法》沒(méi)有明確規(guī)定法規(guī)起草主體，而且《A市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定:有權(quán)提出地方性法規(guī)案的機(jī)關(guān)或者人員可以組織起草地方性法規(guī)草案。因此，在現(xiàn)實(shí)操作中，一般是“誰(shuí)提案，誰(shuí)起草”、“誰(shuí)管轄，誰(shuí)起草”。例如，《A市歷史文化名城保護(hù)條例》是由A市城鄉(xiāng)規(guī)劃局負(fù)責(zé)起草。但是，在立法領(lǐng)域日趨專業(yè)化、社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜化的大背景下，單獨(dú)依靠一兩個(gè)相關(guān)部門(mén)起草，很難確保立法的科學(xué)性。而且，起草的草案往往會(huì)跟其他部門(mén)有關(guān)規(guī)定相抵觸。因此，A市人大法制委員會(huì)、A市人大常委會(huì)法制工作委員往往需要提前介入條例起草工作。

4．公眾參與不足

一方面，立法工作過(guò)于專業(yè)和嚴(yán)謹(jǐn)，如果沒(méi)有相關(guān)的注解與說(shuō)明，很多人看不懂，因此，公眾對(duì)立法的關(guān)注度低，主動(dòng)參與意識(shí)淡薄。在立法工作中，A市人大雖然多次就立法項(xiàng)目、法規(guī)草案征集建議，但公眾對(duì)此關(guān)注和發(fā)表意見(jiàn)的數(shù)量卻很少。而且聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的參與情況也是如此，報(bào)名參與和出席的人數(shù)都較少。另一方面，雖然公眾參與的途徑較多，但考慮到工作效率和可操作性問(wèn)題，吸納公眾參與的動(dòng)力不足、機(jī)制不完善，所以目前公眾參與水平尚處于較低級(jí)別，參與面較窄，效果也一般。

四、推動(dòng)立法工作創(chuàng)新發(fā)展

良法是善治之前提，而制定良法的關(guān)鍵在于遵循科學(xué)的立法規(guī)律和立法程序。設(shè)區(qū)的市必須堅(jiān)持立法為民、科學(xué)立法、民主立法，在思想觀念上、機(jī)制體制上、機(jī)構(gòu)隊(duì)伍上要有所突破、有所創(chuàng)新，扎扎實(shí)實(shí)、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)立法工作，才能克服重點(diǎn)領(lǐng)域立法突破不足、法律條文針對(duì)性可操作性不強(qiáng)、公民參與不足等問(wèn)題，才能實(shí)現(xiàn)良法善治。

1．創(chuàng)新立法工作理念

(1)要恪守立法為民理念。要使民本思想成為立法工作的價(jià)值取向，把傾聽(tīng)民意、反映民情、汲取民智作為立法工作的必經(jīng)程序。要選準(zhǔn)當(dāng)前社會(huì)高度關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，從而確定立法項(xiàng)目。

(2)要樹(shù)立服務(wù)大局意識(shí)。要緊緊圍繞各地政府的中心工作，服務(wù)于地方改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

(3)要強(qiáng)化“質(zhì)量第一”觀念。要打造立法精品，對(duì)于每個(gè)立法項(xiàng)目要遵循事物發(fā)展規(guī)律，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)事物的本質(zhì)特征，從內(nèi)容結(jié)構(gòu)、法理支撐和實(shí)踐操作等方面進(jìn)行深層次的論證和研究，使設(shè)計(jì)的制度嚴(yán)謹(jǐn)周密，便于操作，切實(shí)可行，實(shí)現(xiàn)從注重立法數(shù)量向注重立法質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。

2．創(chuàng)新立法工作機(jī)制

(1)要科學(xué)立項(xiàng)，探索實(shí)行立項(xiàng)評(píng)估制度。其一，明確立法權(quán)限，羅列“三張清單”。要羅列權(quán)力清單，明確“能做什么”，根據(jù)《立法法》可對(duì)城市建設(shè)、市容衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等事務(wù)進(jìn)行立法。要羅列負(fù)面清單，明確“不能做什么”，梳理清楚哪些事項(xiàng)不能進(jìn)入或不能繼續(xù)進(jìn)入地方立法計(jì)劃，例如流動(dòng)人口管理、社會(huì)治安管理、社會(huì)保障管理、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等事項(xiàng)。要羅列責(zé)任清單，明確“應(yīng)該做什么”，搞清楚哪些是人大及其常委會(huì)必須加快立法的，哪些立法可以由人大常委會(huì)通過(guò)，哪些須由人民代表大會(huì)通過(guò)，使地方立法不至于與憲法法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)相沖突。其二，充分調(diào)研論證，體現(xiàn)地方特色。要立足本地需求，加強(qiáng)調(diào)查研究和專家論證，充分了解評(píng)估本地經(jīng)濟(jì)水平、政治文化、地理資源、歷史傳統(tǒng)、法制環(huán)境、人文背景、民情風(fēng)俗等對(duì)立法調(diào)整的需求程度，懂得如何運(yùn)用立法有針對(duì)性地解決本地特殊問(wèn)題，擇優(yōu)安排立法項(xiàng)目，尤其要加快薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的立法。其三，擴(kuò)大提案主體，協(xié)調(diào)部門(mén)關(guān)系。除了市人大常委會(huì)、市人民政府、市人大各專門(mén)委員會(huì)、10名以上聯(lián)名的代表之外，可嘗試將有提案權(quán)的主體逐步擴(kuò)大到社會(huì)組織、事業(yè)單位以及市民個(gè)人。同時(shí)，協(xié)調(diào)好提案部門(mén)的利益關(guān)系，嚴(yán)格其職責(zé)范圍，不能讓帶有明顯部門(mén)利益傾向的立法項(xiàng)目“帶病”立項(xiàng)。

(2)要精心起草，構(gòu)筑多元化的起草工作機(jī)制。建議建立以提案主體自行起草為主、專門(mén)起草小組起草和委托起草及發(fā)布起草事項(xiàng)、公開(kāi)征求意見(jiàn)為輔的起草機(jī)制。要嘗試委托第三方起草法規(guī)草案，針對(duì)專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，讓市地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地參與起草。如市地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地?zé)o法承擔(dān)的，可考慮向研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等非直接利益方的社會(huì)組織公開(kāi)招標(biāo)，以此增強(qiáng)立法工作的科學(xué)性和專業(yè)性。

(3)要開(kāi)門(mén)立法，完善公眾參與立法機(jī)制。建立穩(wěn)定的公眾參與立法工作的體制機(jī)制，確保公眾在立法的規(guī)劃、起草、論證、評(píng)估等環(huán)節(jié)能夠有效參與。一方面，拓寬參與渠道，如以個(gè)人或聯(lián)名的方式向立法機(jī)關(guān)提出立法意見(jiàn)建議，參加立法座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)，參加全市立法工作會(huì)議，參與立法宣講活動(dòng)，參與立法后評(píng)估活動(dòng)。另一方面，提升參與效果，要建立公眾利益表達(dá)機(jī)制，如公眾代表的遴選機(jī)制、立法信息公開(kāi)機(jī)制、立法的公意表決機(jī)制、公眾參與激勵(lì)機(jī)制、意見(jiàn)反饋機(jī)制等，提升公眾參與的實(shí)效性和積極性。

(4)要強(qiáng)化審查，健全立法監(jiān)管機(jī)制。其一，規(guī)范聽(tīng)證程序。擴(kuò)大參加人員的范圍，但必須是與該項(xiàng)法案有利害關(guān)系的。同時(shí)，代表不同利益的人員人數(shù)應(yīng)該相當(dāng)，并確保多方都可充分表達(dá)自身的意見(jiàn)建議，防止一邊倒。其二，建立辯論機(jī)制。在法規(guī)審議通過(guò)環(huán)節(jié)引入辯論機(jī)制，尤其是對(duì)分歧較大的法案，讓各方面的意見(jiàn)經(jīng)過(guò)陳述、論證、改良、妥協(xié)，使得法規(guī)草案更加完善成熟。其三，加強(qiáng)同級(jí)監(jiān)督。成立獨(dú)立的立法審查小組，由其根據(jù)《立法法》對(duì)地方立法的權(quán)限和程序、法案的合法性和可行性進(jìn)行審查，并形成審查報(bào)告送設(shè)區(qū)市的人大常委會(huì)審議。如有違法事實(shí)，人大常委會(huì)可即行終止立法程序并追究責(zé)任。其四，接受上級(jí)監(jiān)督。自覺(jué)嚴(yán)格落實(shí)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃抄送省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、法規(guī)于通過(guò)之日起30日內(nèi)報(bào)請(qǐng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)、法規(guī)解釋報(bào)省人大常委員會(huì)備案等規(guī)定。

(5)要注重實(shí)效，完善立法后評(píng)估制度。地方性法規(guī)實(shí)施后，設(shè)區(qū)市的市人大常委會(huì)必須采取聽(tīng)取匯報(bào)、召開(kāi)座談會(huì)、查看資料、個(gè)別走訪、抽樣調(diào)查等多種方式，既要聽(tīng)取法規(guī)主管部門(mén)及相關(guān)單位的匯報(bào)，也要充分聽(tīng)取人大代表和人民群眾的意見(jiàn)。加強(qiáng)與鎮(zhèn)(街道)人大的工作聯(lián)系，積極暢通民意訴求、表達(dá)和反映渠道，力求多角度、多側(cè)面地掌握客觀真實(shí)的法規(guī)實(shí)施情況，為形成執(zhí)法檢查報(bào)告和評(píng)估法規(guī)質(zhì)量提供真實(shí)參考依據(jù)。如法規(guī)的合法性、合理性、操作性、實(shí)效性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性等六個(gè)方面確實(shí)出現(xiàn)問(wèn)題，設(shè)區(qū)市的市人大常委會(huì)應(yīng)及時(shí)根據(jù)評(píng)估結(jié)論對(duì)法規(guī)進(jìn)行修改、廢止或出臺(tái)配套具體規(guī)定。

3．創(chuàng)新立法機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

(1)要更加注重立法工作機(jī)構(gòu)建設(shè)。其一，強(qiáng)化設(shè)區(qū)市人大立法主導(dǎo)作用。遴選立法人才進(jìn)入各設(shè)區(qū)市的人大法制委員會(huì)、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，并確保其滿編滿員。建立與省人大常委會(huì)的有效匯報(bào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，并積極派員到省人大常委會(huì)跟班學(xué)習(xí)、參加專題培訓(xùn)。抓好立法培訓(xùn)工作，多邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)著名專家學(xué)者以及立法實(shí)踐工作者指導(dǎo)。其二，加強(qiáng)政府立法機(jī)構(gòu)建設(shè)。設(shè)區(qū)市的政府職能部門(mén)要高度重視并積極配合地方立法工作，主動(dòng)學(xué)習(xí)立法知識(shí)。有條件的政府職能部門(mén)要設(shè)立相關(guān)法制工作部門(mén)，或者落實(shí)固定的法制工作人員。其三，加強(qiáng)市地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地建設(shè)。落實(shí)合作協(xié)議，給予基地足夠的工作指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)支持，整合增強(qiáng)研究力量，搭建起一支寬領(lǐng)域、開(kāi)放式的研究團(tuán)隊(duì)，積極服務(wù)于為地方立法所需的立法調(diào)查、咨詢、立法后評(píng)估等研究工作。

(2)要籌建多維度的立法專家組。在立法咨詢專家委員會(huì)的基礎(chǔ)上，在公檢法司等政法機(jī)關(guān)和高等院校、黨校、法學(xué)會(huì)等社會(huì)機(jī)構(gòu)以及律師事務(wù)所等范圍內(nèi)遴選立法專家，包括熟悉城市管理、城市建設(shè)、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)、公共文化、衛(wèi)生體育等方面的業(yè)務(wù)專家，精通憲法、刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等方面的法律專家，起草和制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的立法專家，尤其是各省人大具有立法實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)的專家。

(3)要探索人才培養(yǎng)激勵(lì)機(jī)制。一方面，加強(qiáng)法學(xué)后備人才培養(yǎng)。優(yōu)化大學(xué)法學(xué)課程體系，使之與地方立法相銜接，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)一批實(shí)務(wù)技能的主、選修課程模塊供法學(xué)專業(yè)學(xué)生選讀。選派優(yōu)秀法學(xué)專業(yè)學(xué)生到立法工作機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)和實(shí)踐，鼓勵(lì)法學(xué)專業(yè)學(xué)生組隊(duì)對(duì)設(shè)區(qū)的市立法工作開(kāi)展調(diào)查研究，形成專題調(diào)研報(bào)告。另一方面，建立激勵(lì)機(jī)制。健全向第三方購(gòu)買起草法規(guī)草案服務(wù)的獎(jiǎng)勵(lì)、資助機(jī)制。設(shè)立“立法金點(diǎn)子”獎(jiǎng)，對(duì)在征集立法項(xiàng)目、法案征集意見(jiàn)中有好建議的機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。

［1］張偉春．淺析地級(jí)市立法權(quán)問(wèn)題［J］．新西藏，2015(1)．

［2］楊維立．莫將“撤職”利器束之高閣［J］．公民導(dǎo)刊，2009 (11)．

［3］崔浩．行政立法公眾參與制度體系建構(gòu)［J］．常州大學(xué)學(xué)報(bào)，2015(02)．

［4］李步星．地方立法民主化:浙江的實(shí)踐和思考［J］．法治研究，2007(03)．

［5］李建國(guó)．全面貫徹實(shí)施修改后的立法法為實(shí)現(xiàn)良法善治提供制度保障［J］．中國(guó)人大，2015(09)．

［6］王錫鋅．地方立法權(quán)擴(kuò)大需防濫用［J］．新世紀(jì)周刊，2014(34)．

(責(zé)任編輯:劉明江)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．04．008

D920．4

A

2096－2452(2016)04－0045－05

2016－05－29

楊崢嶸(1988－)，男，廣東潮州市人，廣東省潮州市委黨校講師，主要從事政治學(xué)與行政學(xué)研究工作。