環(huán)境群體性事件中地方政府的治理困境

邵　克

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

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環(huán)境群體性事件中地方政府的治理困境

邵克

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，武漢 430072)

摘要：近年來，環(huán)境群體性事件持續(xù)高位運(yùn)行，已成為我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)粗放式發(fā)展、社會矛盾顯性化的一個縮影，嚴(yán)重沖擊了正常的經(jīng)濟(jì)、社會秩序。地方政府作為環(huán)境保護(hù)的主要力量，其環(huán)保意志和治理能力也日益受到公眾的質(zhì)疑與不滿。經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期地方政府環(huán)保職能的不健全、民情表達(dá)的不暢通、決策程序的不透明以及環(huán)境治理的不充分，是影響環(huán)境群體性事件頻發(fā)的重要因素。在日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，地方政府面臨著價值選擇困境、體制性困境和政府能力困境。只有堅持科學(xué)、綠色發(fā)展的理念，優(yōu)化環(huán)境治理的體制機(jī)制，擴(kuò)大公眾的參與以及增強(qiáng)政府對突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，才能突破當(dāng)前的治理困境。

關(guān)鍵詞：環(huán)境群體性事件；價值選擇困境；體制性困境；政府能力困境

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展取得了巨大成就，而與此同時，“國內(nèi)環(huán)境風(fēng)險異常突出，環(huán)境污染事件總是居高不下，且類型多、發(fā)生區(qū)域廣”[1]，尤其是自1996年以來，我國的環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速，2005—2014年群眾的環(huán)境性來信來訪數(shù)據(jù)逐年遞增，我國的環(huán)境問題正日益凸顯。孟軍和鞏漢強(qiáng)認(rèn)為，環(huán)境群體性事件是根源于環(huán)境的污染，當(dāng)?shù)鼐用竦纳瞽h(huán)境進(jìn)一步惡化，已無法正常生活，并且在與當(dāng)?shù)卣?、企業(yè)多次協(xié)商未果的情況下所發(fā)生的群眾游行、抗?fàn)幍氖录2]；而馮仕政則認(rèn)為環(huán)境群體事件是“個人或家庭在遭受環(huán)境危害之后,為了制止環(huán)境危害的繼續(xù)發(fā)生或挽回環(huán)境危害所造成的損失,公開向造成環(huán)境危害的組織和個人,或向社會公共部門作出的呼吁、警告、抗議、申訴、投訴、游行、示威等對抗性行為”[3]。環(huán)境群體性事件的此起彼伏，嚴(yán)重制約著我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，對各地方政府的應(yīng)對、治理能力也提出了更高的要求。理論上環(huán)境群體性事件的發(fā)生、發(fā)展是一個動態(tài)過程，地方政府只要把握好各個階段中民眾的訴求，及時傾聽民情、化解矛盾、妥善應(yīng)對就能避免事態(tài)激化。但事實(shí)上，大多數(shù)環(huán)境群體性事件往往愈演愈烈，甚至出現(xiàn)警民對立、暴力沖突，嚴(yán)重威脅到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。為何理論上可控的事件，在現(xiàn)實(shí)中以致于斯？在此過程中，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先性上如何權(quán)衡？民眾的維權(quán)活動，為何會始于體制內(nèi)而終于體制外？面對民眾的正當(dāng)訴求，地方政府為何不盡早采取行動，是不能抑或不愿？矛盾激化期內(nèi)地方政府的應(yīng)對方式有何不妥？事態(tài)逐步升級的背后，地方政府又有什么治理困境？故本文主要探究在環(huán)境群體性事件發(fā)生過程中地方政府的一系列治理困境，并通過分析這些困境以解釋地方政府在應(yīng)對環(huán)境群體性事件上的行為邏輯。

一、案例的選取與分析

本文以兩個案例比較的形式來探討環(huán)境群體性事件，個案選擇主要考慮以下幾方面：第一，個案具有典型性，能夠代表相似的一類事件。于建嶸教授根據(jù)環(huán)境是否易受污染或者損害，是否易造成損失可以將當(dāng)前中國的環(huán)境群體性事件分為事后救濟(jì)與事先預(yù)防兩種類型[4]，事后救濟(jì)型主要表現(xiàn)為環(huán)境權(quán)益受損、環(huán)境污染已成既定事實(shí)，再對環(huán)境污染進(jìn)行抵制，屬于消極的救濟(jì)；而事先預(yù)防型的環(huán)境群體性事件是存在潛在的環(huán)境風(fēng)險、環(huán)境污染與破壞尚未發(fā)生之前所采取的事先防范[5]。筆者選擇的個案中，浙江海寧事件屬于事后救濟(jì)型，而四川什邡個案則屬于事先預(yù)防型，這樣選擇有一定的差異性和互補(bǔ)性，能更全面地剖析整個環(huán)境群體性事件。同時，這兩個個案已有足夠的媒體曝光度和關(guān)注度，便于獲得相對充足的研究資料。鑒于此，本文主要選取浙江海寧事件、四川什邡鉬銅事件兩個個案來分析探究。

(一)兩個案例的簡要敘事

1.浙江海寧事件。海寧市位于浙江北部，向來以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)著稱，號稱“浙北第一強(qiáng)市”。但2011年8月26日海寧市袁花鎮(zhèn)紅曉村莫家港出現(xiàn)死魚現(xiàn)象，村民經(jīng)過調(diào)查，認(rèn)為此系浙江晶科能源公司排放污染物導(dǎo)致，并不斷向政府投訴和反應(yīng)，然而由于晶科能源有限公司多年以來一直是海寧的“納稅第一大戶”，基于地方發(fā)展的考慮，政府對于村民的反應(yīng)和抗議消極應(yīng)對，甚至直接無視，放任企業(yè)繼續(xù)排污。9月7日，群情激奮之下，晶科能源公司的副總不得不出面與村民見面，并就村民提出的問題進(jìn)行回答。但企業(yè)居高臨下、推卸責(zé)任的態(tài)度和形式主義的答復(fù)讓村民極為不滿。最終于9月15日晚，數(shù)百名群眾聚集在晶科能源公司門前，要求盡快消除污染，與此同時，一些憤怒的民眾沖進(jìn)公司，損毀公司的車輛、辦公用品。隨后政府組織警力，封鎖交通要道，甚至使用催淚彈一類的武器以平息事端，激烈的沖突和抗議持續(xù)了三天之后，政府才完全將事態(tài)平息下來。

2.四川什邡事件。2012年四川什邡事件，是一起典型的事前預(yù)防式環(huán)境群體性事件,四川宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目是汶川災(zāi)后重建的重大項(xiàng)目，預(yù)計年銷售收入達(dá)500億元，利稅超過40億元，能夠解決當(dāng)?shù)? 000人就業(yè)，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過400億元，提供扶助就業(yè)機(jī)會達(dá)1.5萬個，是四川省“十二五”發(fā)展規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目。早在4月底就有人擔(dān)心其潛在的環(huán)境危害，關(guān)注鉬銅項(xiàng)目，進(jìn)而通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等渠道呼吁民意，共同反對項(xiàng)目實(shí)施，但并未引起政府的高度重視。6月29日項(xiàng)目開工前,一條“把鉬銅項(xiàng)目趕出什邡”的消息就在網(wǎng)絡(luò)上傳開了，主要內(nèi)容是項(xiàng)目一旦落戶，將會造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，希望民眾能走上街頭集體表達(dá)訴求。6月30日上午，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娫谑形浇?，反映他們對環(huán)境污染和健康問題的擔(dān)憂。此后事件升級，游行的民眾與維持秩序的警察間發(fā)生了暴力沖突。

(二)案例分析：一種環(huán)境抗?fàn)幯葑冞^程的視角

從上述案例看來，環(huán)境群體性事件是一個動態(tài)的過程，大體可以分為事件前的公眾正常利益表達(dá)階段、群體沖突階段以及事后的利益調(diào)整階段。

1.利益表達(dá)階段。從個案中看出，在環(huán)境群體性事件發(fā)生之前，大都經(jīng)歷了較長時間的群體利益表達(dá)。在浙江海寧個案中，晶科能源公司屬于晶硅類企業(yè)，其生產(chǎn)流程中會釋放出四氯化硅(一種有毒物質(zhì))，加之生產(chǎn)的廢水直接排入到雨水管道，繼而進(jìn)入附近河流，最終導(dǎo)致紅曉村出現(xiàn)死魚，引起村民的強(qiáng)烈不滿和抗議。事實(shí)上，早在2011年4月當(dāng)?shù)丨h(huán)保局就曾對其環(huán)保設(shè)施進(jìn)行突擊檢查，并因其雨污分離系統(tǒng)不完善責(zé)令整改，但晶科能源公司并未采取行動，死魚出現(xiàn)之后，村民就紛紛向當(dāng)?shù)卣从城闆r、進(jìn)行抗議，但在20多天的時間里，政府并未給出回應(yīng)；什邡個案中鉬銅項(xiàng)目在2011年就曾遭到公眾的質(zhì)疑與反對，直到2012年6月項(xiàng)目奠基時才發(fā)生了大規(guī)模沖突。矛盾的激化有一個較長的過程，并非突發(fā)性事件。海寧個案和什邡個案中，在相關(guān)工業(yè)項(xiàng)目對居民的生活環(huán)境和人身健康(可能)造成極大危害之時，公眾以個人或者群體形式進(jìn)行利益表達(dá)，希望政府能夠及時解決問題。行動者以行動的實(shí)效作為目的，主要采取政府制度內(nèi)的行政或司法手段，甚至同時使用不同方式影響政府[6]。海寧個案中，民眾就晶科能源公司排污給當(dāng)?shù)卦斐傻膼盒杂绊?，希望政府能夠給予關(guān)注并解決問題，然成效甚微；什邡個案中，公眾就鉬銅項(xiàng)目的潛在危害組織、動員、宣傳，并積極向政府機(jī)關(guān)上訴、請愿，然而政府一意促使項(xiàng)目上馬。面對民眾的正當(dāng)利益表達(dá)，政府的態(tài)度淡漠、行動遲緩。這種無所作為進(jìn)一步壓縮了民眾的行動選擇空間，民眾或者繼續(xù)忍受環(huán)境污染及其帶來的嚴(yán)重危害，或者選擇更大規(guī)模的行動[7]。

2.群體沖突階段。當(dāng)正常的體制內(nèi)的利益表達(dá)渠道如：上訪、司法救濟(jì)等無法獲得政府的足夠重視時，民眾就會自發(fā)組織，以體制外的方式去維護(hù)自己的權(quán)益，在此過程中其抗?fàn)幏绞綍饾u升級。在海寧個案中，民眾采用堵塞公司、損毀財物的方式，向公司、政府施壓，這種方式更富表演性和對抗性，最終因政府出動大批警察和執(zhí)法人員進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)法而升級為大規(guī)模的暴力沖突；什邡個案中，由于鉬銅項(xiàng)目上馬前政府并未就相關(guān)的環(huán)評數(shù)據(jù)和潛在的環(huán)境危害與民眾商議，民眾對地方政府的不信任、憤怒，加劇了兩者間沖突的可能性，民眾上訪未果后，通過網(wǎng)絡(luò)、信息進(jìn)行組織、動員，進(jìn)而圍堵政府機(jī)構(gòu)大樓，砸毀辦公設(shè)施，隨后政府調(diào)集大批警力強(qiáng)力維持秩序，事件演化為政府與民眾間的對立和沖突。

3.事后利益調(diào)整階段。在兩個事件的處理中，抗議者的要求均得到了不同程度的滿足。海寧個案中晶科公司全線停產(chǎn)整改，并向社會公眾道歉。什邡個案中，地方政府相關(guān)責(zé)任人被撤職，并宣布鉬銅項(xiàng)目永不再建。盡管事態(tài)很快平息下來，卻加深了民眾對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和地方政府的不信任，地方發(fā)展也陷入僵局。

縱觀環(huán)境群體性事件的過程：首先，民眾在合法權(quán)益受到侵犯之時，維權(quán)道路始于體制內(nèi)而終于體制外，這是一個較長的動態(tài)過程，抗?fàn)幍谋┝π允侵鸩皆鰪?qiáng)的；其次，抗?fàn)幏绞降倪x擇、抗?fàn)幍闹饾u升級在于地方政府并未進(jìn)行有效回應(yīng)，使民眾感到民意被無視，進(jìn)而加劇了民眾對政府的不信任，進(jìn)而事態(tài)不斷升級；再次，地方政府對突發(fā)事件的預(yù)判和應(yīng)對能力亟待提升。

二、地方政府的治理困境透視

環(huán)境群體性事件以其破壞性，常常造成政府、企業(yè)與公眾間的對立，同時也對正常的經(jīng)濟(jì)、社會秩序造成了極大的沖擊，因此，需要地方政府不得不鄭重對待和妥善應(yīng)對。但在實(shí)踐中，地方政府并未將矛盾和沖突化解在萌芽之中，反而因其行動遲緩、不作為，使事態(tài)擴(kuò)大，這都表明地方政府在應(yīng)對環(huán)境群體性事件時陷入了困境。

(一)價值選擇困境

1.發(fā)展主義。地方政府往往肩負(fù)著當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等職能。經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)都是政府日常工作不可或缺的部分，但相對于環(huán)保職能，經(jīng)濟(jì)職能的履行不僅能有效地減輕地方財政壓力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，而且其指標(biāo)的增長效果明顯，短期見效快。故地方政府總是傾向于履行經(jīng)濟(jì)職能，而不重視環(huán)保職能[8]。其次，考慮到地方政府中主政官員的任期有限，若想在官員的晉升錦標(biāo)賽中脫穎而出，唯GDP主義就成為一條捷徑。正如楊雪冬教授指出的那樣，在經(jīng)濟(jì)增長這個目標(biāo)上，三種壓力實(shí)現(xiàn)了聚合：對于上級政府來說，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長是國家戰(zhàn)略、政治任務(wù)；對于地方政府來說，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，才能在與其他地方競爭中保持領(lǐng)先優(yōu)勢；對于當(dāng)?shù)毓妬碚f，保持經(jīng)濟(jì)增長與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關(guān)系[9]。因此，經(jīng)濟(jì)增長成為了一種社會共識。

2.環(huán)保主義。我國于1972年參加了聯(lián)合國首屆環(huán)境大會，開始意識到環(huán)境問題的重要性，隨后于 80年代將環(huán)境保護(hù)列為我國的一項(xiàng)基本國策，并于1989年12月26日由第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過了《環(huán)境保護(hù)法》，同時不斷加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和治理的力度。然而長達(dá)40多年的環(huán)境保護(hù)工作并未使中國的環(huán)境問題有所減緩，反而出現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量在環(huán)保中不斷衰退的怪象。鑒于近年來我國日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，黨中央高度重視環(huán)境保護(hù)、治理，致力于推行全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，中國共產(chǎn)黨十八次全國代表大會將生態(tài)文明建設(shè)納入中國社會主義事業(yè)總布局，提出要建設(shè)“美麗中國”；尤其是2015年9月通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，更是被西方學(xué)者視為全面開啟了中國的綠色新政，這預(yù)示著新的時期內(nèi)，環(huán)境保護(hù)、綠色發(fā)展將成為主流價值觀。

正如Smith教授所言，“價值沖突是環(huán)境政治的核心”[10]。盡管環(huán)境保護(hù)作為我國的一項(xiàng)基本國策，中央政府也曾三令五申，但在地方政府的視域下，其優(yōu)先性遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)發(fā)展。上述兩個案例都源自招商引資，在巨大的利稅刺激下，地方政府竭力推進(jìn)項(xiàng)目上馬，其中浙江海寧地方政府基于其與污染企業(yè)的利益聯(lián)盟，包庇肇事企業(yè)，面對民眾的維權(quán)無動于衷，想方設(shè)法保住“地方第一利稅大戶”的位置。什邡個案中的地方政府面對每年上百億的巨大利稅誘惑，更是徹底倒向了“發(fā)展”。地方政府面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙重選擇，二者都是國家政策目標(biāo)內(nèi)容，但在實(shí)踐中一些地方政府倒向了不顧環(huán)境保護(hù)的粗放式發(fā)展，從而為環(huán)境群體性事件的發(fā)生埋下了隱患。

(二)體制性困境

1.職權(quán)劃分不合理。當(dāng)前我國地方政府在環(huán)境治理中的另一個困境在于環(huán)保部門較低的政策執(zhí)行能力。環(huán)境機(jī)構(gòu)的權(quán)威與其政策執(zhí)行能力具有密切聯(lián)系，職權(quán)劃分直接影響到環(huán)境政策執(zhí)行[11]。從當(dāng)前我國的環(huán)境治理體制來看，橫向權(quán)力劃分上，環(huán)境保護(hù)部與其他經(jīng)濟(jì)部門相比，權(quán)力較小；在地方，地方政府部門具有多重政策目標(biāo)，如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定等，在權(quán)力配置的“塊塊分割”下，地方政府消極推諉、治污責(zé)任缺乏?？v向上看，地方政府更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)，同時在地方政府內(nèi)部，地方政府掌握了環(huán)保部門的人事權(quán)和財權(quán)，環(huán)保機(jī)構(gòu)要受同級地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，這樣縱使環(huán)保部門有心履職也常常受制于地方的利益和地方政府的指令而難有作為。海寧個案中，盡管環(huán)保局于4月就責(zé)令其整頓，然正是由于地方政府的包庇使其整改行動不斷推后。

2.官員考核機(jī)制的弊端。我國環(huán)境群體性事件的多發(fā)、頻發(fā)，與當(dāng)前中國的官員績效考核機(jī)制的弊端有很大的關(guān)系。在我國壓力型體制下，地方政府官員的升遷成為對地方干部最重要的政治激勵方式。中國自改革開放以來推行的是以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的官員晉升錦標(biāo)賽，結(jié)合它在中國各級地方政府的放大機(jī)制，實(shí)際上讓每一級政府都處于增長競爭格局，讓每個官員的仕途升遷都與本地經(jīng)濟(jì)增長掛鉤，調(diào)動其推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性[12]。

在當(dāng)前的官員績效考核體系內(nèi)主要有以下幾個指標(biāo)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育、科技、文化、衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和計劃生育，社會治安等。其中環(huán)境保護(hù)只是其中一項(xiàng)非重要性指標(biāo)，其約束力相當(dāng)有限。與此相反，經(jīng)濟(jì)增長和維穩(wěn)相關(guān)的指標(biāo)，例如：GDP、財政收入增長率、群體性事件、越級上訪等量化指標(biāo)卻是具備嚴(yán)格約束力的“硬指標(biāo)”，帶有“一票否決”的性質(zhì)[13]。在此權(quán)衡下一些地方政府為了實(shí)現(xiàn)任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長，獲得可觀的執(zhí)政績效，忽視環(huán)境保護(hù)，不惜盲目引進(jìn)一些有著潛在安全隱患的項(xiàng)目。比如在浙江海寧晶科公司已經(jīng)造成客觀污染事實(shí)下，地方政府無動于衷，客觀上包庇、縱容肇事企業(yè)；四川宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目沒有及時征詢民意，政府單方?jīng)Q策批準(zhǔn)項(xiàng)目實(shí)施，在具體操作過程中政府表現(xiàn)為“行政不作為”，在審批過程中放松對環(huán)境污染的審查，在環(huán)境污染事件發(fā)生后也不對排污企業(yè)進(jìn)行相關(guān)查處，這無形中增加了環(huán)境事件的發(fā)生率，也加大了地方政府的治理難度。

3.利益表達(dá)渠道不暢通。環(huán)境群體性事件的發(fā)生、發(fā)展是一個長期的動態(tài)過程，維權(quán)的民眾在前期理性的利益表達(dá)時，正是由于相關(guān)利益表達(dá)渠道不暢，才使得他們對通過體制內(nèi)渠道解決問題深表質(zhì)疑。當(dāng)前我國規(guī)定的一些權(quán)利救濟(jì)渠道主要有信訪、向行政部門反映問題、司法救濟(jì)等，但現(xiàn)實(shí)中卻不總是暢通有效的。信訪制度是公民通過來信來訪向政府反映情況、提出建議、意見或投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)來處理的制度，理論上來說應(yīng)承擔(dān)著民意表達(dá)和官民互動的功能。然而事實(shí)上信訪部門職權(quán)小，任務(wù)重，加之信訪部門只是一個上傳下達(dá)的部門，并不具備即時執(zhí)行力，難免效率低下，這使得急需進(jìn)行利益表達(dá)和解決問題的維權(quán)民眾大為不滿；其次，通過相關(guān)行政部門調(diào)解也是一個利益表達(dá)渠道，但現(xiàn)實(shí)中也由于相關(guān)部門推諉、怠政，大多也是不了了之；此外，當(dāng)前我國的環(huán)境公益訴訟制度還很不成熟，民眾本就有“厭訴”的傳統(tǒng)，加之司法訴訟耗時、低效，以致于通過行政調(diào)解、信訪的方式去解決問題的效率大大高于司法救濟(jì)，因此司法救濟(jì)渠道本質(zhì)上并不能充分發(fā)揮其民意表達(dá)的功能?？傊?，由于現(xiàn)有的民意表達(dá)渠道的閉塞、低效，使得民眾的維權(quán)不能及時得到伸張、政府的消極和低效進(jìn)一步加劇了民眾的質(zhì)疑和怨恨，事件因此不斷激化。海寧個案和什邡個案中的民眾都是因?yàn)檎疀]有及時聽取民意、解決問題，最終釀成大規(guī)模的暴力沖突。

(三)政府能力困境

近年來一些地方政府在環(huán)境群體性事件面前捉襟見肘、顧此失彼的囧狀背后，除了政府體制性的問題，還暴露出了政府能力的不足。

1. 吸納整合能力。吸納和整合實(shí)際上是有序民主的兩個側(cè)面[14]。環(huán)境群體性事件發(fā)生之初，地方政府并沒有將有關(guān)決策公之于眾，相關(guān)的環(huán)評數(shù)據(jù)和項(xiàng)目細(xì)節(jié)對公眾封閉，決策過程中，將利益相關(guān)方完全排除在外，如什邡個案中的地方政府在決策過程中僅讓幾名群眾代表參與會議，整個過程完全是形式化決策。這樣做完全將民眾的利益、訴求排除在外，歸根結(jié)底，是地方政府并不能很好地整合不同群體的利益，尤其是企業(yè)與民眾間的關(guān)系。由于種種原因，民眾的訴求無從主動有效地表達(dá)出來，或者即使其表達(dá)出來了，政府沒能將其有效整合，反而選擇了冷漠、無視。

環(huán)境群體性事件中常常涉及一系列利益主體：地方政府、企業(yè)、權(quán)益受損群體和地方大多數(shù)民眾，不同的利益主體有不同的選擇和訴求，甚至常常是彼此沖突的。此時應(yīng)當(dāng)召集各方各自表達(dá)自己的意見和訴求，并且政府應(yīng)當(dāng)在此過程中協(xié)調(diào)好各方利益，發(fā)揮其整合作用，然而在海寧和什邡個案中首先沒有及時地聽取民意，并將之納入其最終決策；其次也沒有處理好民眾與企業(yè)的關(guān)系，地方政府態(tài)度始終居高臨下，致使事態(tài)惡化，在此過程中，地方政府的吸納整合能力確實(shí)亟待提高。

2.污染管控能力。地方政府在管控和治理企業(yè)污染方面也體現(xiàn)出了其管制能力的弱化和不足。在浙江海寧個案中，由于晶科能源公司的水污分離系統(tǒng)不完善，盡管環(huán)保局突擊檢查責(zé)令整改，但公司遲遲不行動，直至事件爆發(fā)，給周邊民眾的生活和生產(chǎn)造成了極大的威脅，面對民眾的反應(yīng)和抗議，地方政府未能及時有效回應(yīng)；什邡個案中，鉬銅項(xiàng)目上馬前未公布環(huán)評數(shù)據(jù)，就開工運(yùn)作，地方政府“一路放行”，讓民眾對此疑慮重重。事實(shí)上，地方環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法中的人力不足、資金有限、技術(shù)不達(dá)標(biāo)，大大限制了其環(huán)境執(zhí)法能力。其次地方環(huán)保部門職能受限，背離了環(huán)境執(zhí)法的初衷，甚至將環(huán)境罰款視為其一項(xiàng)收入來源，從而釀成事實(shí)上的環(huán)境污染“合理化”，這就使污染企業(yè)以極低的成本繼續(xù)作業(yè)，致使環(huán)境污染效益不斷擴(kuò)大。此外，鑒于目前一些污染企業(yè)的違法成本低，他們可以輕易的對抗地方的環(huán)保行為，這都表明當(dāng)前地方政府對污染的管控能力不足。

3.突發(fā)事件應(yīng)對能力。當(dāng)群體性事件事態(tài)不斷擴(kuò)大，地方政府常常遇到了這樣一個困境：在處理與民眾的沖突中，在策略和手段的選擇上，存在這樣一個悖論，即如果不采取強(qiáng)硬措施，恐怕事態(tài)會擴(kuò)散，趨于惡化，這樣的話社會穩(wěn)定將會受到嚴(yán)重威脅；但如果采取了強(qiáng)硬措施，則政府頓時將處于輿論的焦點(diǎn)，成為眾矢之的[15]。甚至還可能引發(fā)一系列惡性事件，使得地方陷入長期的動蕩。一般而言，在群體性事件發(fā)生時有兩種應(yīng)對方式：強(qiáng)力維穩(wěn)和柔性疏導(dǎo)。強(qiáng)力維穩(wěn)是行政機(jī)關(guān)主要運(yùn)用行政命令和行政強(qiáng)制等手段對環(huán)境群體性事件進(jìn)行壓制，排除相關(guān)方的參與，無視權(quán)利主體的利益訴求，體現(xiàn)的是行政主體的單方意志。柔性疏導(dǎo)則是政府在吸收公民社會參與其環(huán)境決策過程，并通過相關(guān)渠道和方式及時做出回應(yīng)，以化解社會矛盾[16]。所以地方政府應(yīng)對方式的選擇直接決定了事件的進(jìn)程。

那么到底是強(qiáng)力維穩(wěn)還是柔性疏導(dǎo)？海寧個案和什邡個案中地方政府在事件發(fā)生前面對民眾的正當(dāng)訴求，并未覺察到問題的前兆，也沒有突發(fā)性事件的應(yīng)急準(zhǔn)備；其次，事件發(fā)生時兩地地方政府的回應(yīng)性再次表明了政府對突發(fā)事件的應(yīng)對、處理上理念落后、方式粗暴，突發(fā)事件應(yīng)急能力欠佳。事實(shí)也證明一味的強(qiáng)力維穩(wěn)邏輯和行動不僅不能解決民眾的利益、訴求，反而會加劇民眾對政府的質(zhì)疑和不滿，進(jìn)而釀成對政府的信任危機(jī)。

三、困境的突破

(一)貫徹科學(xué)、綠色發(fā)展的理念

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)都是地方政府的職責(zé)所在，但在當(dāng)前部分地方政府的治理實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻遠(yuǎn)優(yōu)先于環(huán)保。這種發(fā)展理念的偏離正是當(dāng)前環(huán)境群體性事件層出不窮的深層原因。黨的十七大將科學(xué)發(fā)展觀寫入黨章，強(qiáng)調(diào)的是以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，是一種經(jīng)濟(jì)社會和諧共進(jìn)的綠色發(fā)展、平衡發(fā)展，而不是多快好省式的物質(zhì)主義、唯GDP主義，也不是只要經(jīng)濟(jì)不要環(huán)境的粗放式發(fā)展。事實(shí)上經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)并非冰炭不能同器，二者完全可以有機(jī)統(tǒng)一起來，繼而互相利用彼此的優(yōu)勢：經(jīng)濟(jì)發(fā)展為環(huán)境保護(hù)提供資金和技術(shù)支撐；同時，環(huán)境保護(hù)也能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更好的環(huán)境和更持久的動力。為此，要突破當(dāng)前的治理困境，首先要實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念的革新，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)不是對立的，也不是互為阻礙的，通過貫徹科學(xué)發(fā)展和綠色發(fā)展的理念，利用經(jīng)濟(jì)和環(huán)保的雙向優(yōu)勢以實(shí)現(xiàn)對當(dāng)前地方發(fā)展理念的突破。

(二)優(yōu)化環(huán)境治理的體制機(jī)制

1.完善環(huán)境治理的垂直管理體制。當(dāng)前環(huán)保部門之所以環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法不力，歸根結(jié)底在于地方政府的地方保護(hù)主義以及環(huán)保部門的體制、職權(quán)劃分不合理。為此，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化政府內(nèi)部權(quán)責(zé)劃分，增強(qiáng)環(huán)保部門的獨(dú)立性，比如改革環(huán)境管理體制，改變當(dāng)前地方環(huán)保部門雙向負(fù)責(zé)的狀況，加強(qiáng)環(huán)保體制的垂直管理，改變當(dāng)前環(huán)保部門的人事任免權(quán)和經(jīng)費(fèi)由地方政府一手掌控的局面，將環(huán)保部門的活力釋放出來，一定程度上可以減少地方保護(hù)主義，增強(qiáng)環(huán)保部門對環(huán)境污染的管控能力。

2.優(yōu)化官員績效考核機(jī)制。當(dāng)前的考核指標(biāo)之中將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維穩(wěn)作為“硬指標(biāo)”，造就了地方政府唯GDP主義、“跑步向錢”以及“不出事邏輯”和“強(qiáng)力維穩(wěn)邏輯”，環(huán)境保護(hù)和民眾滿意度等 “軟指標(biāo)”使得上級政府不重視、地方政府也不會看重。為此，要優(yōu)化當(dāng)前的官員績效考核機(jī)制，改變當(dāng)前軟指標(biāo)和硬指標(biāo)的布局，使官員的績效考核指標(biāo)中增加環(huán)保、社會發(fā)展、民眾滿意度等硬指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)的多維化和平衡化，在制度考核上凸顯對于環(huán)境保護(hù)和民眾滿意度的重視，近年來的綠色GDP就是一個很好的例子。

3.健全環(huán)評信息公示機(jī)制。近年來環(huán)境群體性事件的一個重大轉(zhuǎn)向在于：事后救濟(jì)型轉(zhuǎn)向事先預(yù)防型，而后者恰是由于一些重大項(xiàng)目決策環(huán)評信息未公開或公開不到位引起公眾的不滿，為此，應(yīng)健全重大環(huán)境項(xiàng)目的環(huán)評信息公示機(jī)制，官方網(wǎng)站定期公示，公示期應(yīng)盡可能長，面向社會做好宣傳，確保公眾對政府重大決策的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從根源上平息民怨。

(三)實(shí)現(xiàn)開放式、參與式?jīng)Q策

事先預(yù)防型環(huán)境群體性事件頻發(fā)的重要原因在于政府的決策過程是封閉性的，且多以關(guān)門模式為多，其中沒有公眾議程的位置，議程的提出者是決策者自身，他們在決定議事日程時沒有、或者認(rèn)為沒必要爭取大眾的支持[17]。在經(jīng)濟(jì)社會日益多元化的今天，政府完全主宰政策過程的做法不僅不能有效回應(yīng)復(fù)雜的社會現(xiàn)實(shí)，容易出現(xiàn)政策紕漏和政策失靈，而且政府造就的公民參與困境也極易引起民眾的不滿，甚至直接出現(xiàn)官民對抗的惡性事件。為此，地方政府應(yīng)當(dāng)一改管制型政府的做法，通過開放政策過程，讓公民代表、社會組織、新聞媒體以及相關(guān)企業(yè)都參與政策過程中，通過爭鋒辯論實(shí)現(xiàn)群策群力，一方面大大地增強(qiáng)了政府的整合吸納能力，另一方面也大大提高了政策的科學(xué)性、民主性、合法性和執(zhí)行性，進(jìn)而最大程度地克服政府的有限理性、信息失靈。

(四)增強(qiáng)政府突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力

環(huán)境群體性事件是一個動態(tài)的過程，表現(xiàn)出明顯的階段性特征，所以地方政府應(yīng)當(dāng)建立、健全完善的突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制。首先，應(yīng)建立風(fēng)險評估與預(yù)判機(jī)制，及時評估潛在的環(huán)境風(fēng)險和社會風(fēng)險，在此基礎(chǔ)上判斷事件的可行性進(jìn)程，同時做好相應(yīng)預(yù)案。其次，建立事件的協(xié)同處理機(jī)制，面對突發(fā)的環(huán)境群體性事件，應(yīng)當(dāng)及時疏散群眾、平息民眾情緒，通過選派代表與政府或企業(yè)談判、磋商等方式盡快控制局面，切忌動輒就出動警力，強(qiáng)力壓制來實(shí)現(xiàn)所謂的剛性穩(wěn)定。此外，突發(fā)事件應(yīng)對之時，要讓消防、醫(yī)療部門隨時跟進(jìn)，盡最大可能保障民眾的生命健康，同時減少事件造成的經(jīng)濟(jì)、社會損失。最后，要做好事件的善后工作，環(huán)境群體性事件的突發(fā)性并不意味著短暫平息后不會復(fù)發(fā)，要實(shí)現(xiàn)事件的完滿解決一定要做好善后工作，比如組織公眾進(jìn)行相關(guān)探討和協(xié)商，讓民眾參與事件的善后和處理；對相關(guān)項(xiàng)目的停建、緩建應(yīng)有條不紊的進(jìn)行；關(guān)注事態(tài)的后續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)對此類事件的警覺等。

“現(xiàn)代化在生產(chǎn)穩(wěn)定的同時也導(dǎo)致了不穩(wěn)定的因素”[18]。我國現(xiàn)階段正處于“經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會結(jié)構(gòu)深刻變動，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化”的關(guān)鍵時期[19]。環(huán)境群體性事件的發(fā)生，使得地方政府陷入了發(fā)展——污染——抗議——動亂——困頓的惡性循環(huán)。近幾年的環(huán)境群體性事件的多發(fā)頻發(fā)，凸顯了社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)利益主體間激烈的博弈和較量，但更多的還是暴露了地方政府在預(yù)防和治理此類事件上的一系列困境：價值選擇困境、體制困境和政府能力的困境，這都制約著地方政府深入貫徹“以人為本”和“綠色發(fā)展”的執(zhí)政理念；在預(yù)防、應(yīng)對和回應(yīng)環(huán)境群體性事件中，地方政府還有很長的路要走，只有堅持科學(xué)、綠色發(fā)展的理念，優(yōu)化環(huán)境治理的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)開放式、參與式的決策以及增強(qiáng)政府突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力才有可能突破當(dāng)前的治理困境，更好地處理好地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、民眾訴求與社會穩(wěn)定的關(guān)系。

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[責(zé)任編輯：郭莉娜]

收稿日期：2016-03-24

作者簡介：邵克(1991-)，男，河南南陽人，碩士研究生。

中圖分類號：D631.43

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-8520(2016)04-0043-07