新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資困境及其破解路徑

余路

摘要：新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程的助推劑，其核心作用日益凸顯。為了保障新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的持續(xù)、健康推進(jìn)，勢必需要城鎮(zhèn)金融的強(qiáng)力參與，以及與城鎮(zhèn)化建設(shè)息息相關(guān)的政府金融平臺、公共建設(shè)項(xiàng)目的配套支持?；诖?，本文對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資困境進(jìn)行了分析，并提出了具體的解決對策，以期能給有關(guān)各方提供助益和參考。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化建設(shè) 金融困境 破解路徑

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的投融資困境

（一）土地財(cái)政“難以為繼”

所謂土地財(cái)政，即政府部門過度依靠土地出讓金來維持政府的開支。其在我國推行城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中占據(jù)的比例逐年攀升，甚而在近年來演變?yōu)榇蠖鄶?shù)地方政府主要的或唯一的財(cái)政開支來源，這就給地方政府基礎(chǔ)設(shè)施融資帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，并逐漸顯現(xiàn)出土地財(cái)政的不良后果。首先，“土地財(cái)政”不具備可持續(xù)性。經(jīng)過歷屆地方政府的過度利用，可資出售的土地資源已變得十分有限，依靠批租土地獲得收入的方式使“土地財(cái)政”越來越難以為繼。其次，“土地財(cái)政”模式極易助長腐敗之風(fēng)，引起矛盾。土地批租給政府帶來巨大收入的同時(shí)，亦因其中巨大的權(quán)力尋租空間衍生了一系列的不正之風(fēng)和腐敗行為，并時(shí)常誘發(fā)暴力沖突。最后，“土地財(cái)政”在一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)。地方政府為了“土地財(cái)政”得以不斷延續(xù)，以便維持政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，在沒有其他核心競爭產(chǎn)業(yè)替代“土地財(cái)政”的情形下，便只能集中一切資源追求土地的城鎮(zhèn)化，而沒有精力深入推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。失去了人民的安居樂業(yè)，便只能使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)成為空談。

（二）地方政府的投融資平臺不健全

近年來，各級地方政府積極打造規(guī)模大、融資方式全的多融資平臺，目的是為了快速化解國際金融危機(jī)對我國地方經(jīng)濟(jì)造成的沖擊，并促使經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定快速發(fā)展。但這種投融資模式也為地方政府金融平臺帶來了一定的風(fēng)險(xiǎn)：

1、政府巨型隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國地方政府投融資平臺的資金大多來源于銀行貸款，作為抵押的登記資產(chǎn)多為政府撥劃的土地、股權(quán)等，這部分資產(chǎn)變現(xiàn)能力差，其融資主要以地方政府的信用做背書擔(dān)保。隨著依附于地方政府的城商行成為投融資平臺的重要支撐，政府投資決策的底氣大了，城市建設(shè)措施越來越激進(jìn)，這導(dǎo)致政府隱性債務(wù)不斷攀高，極有可能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

2、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善

作為投融資平臺的最大出資者，地方政府掌握著資金使用的絕對決策權(quán)，這導(dǎo)致政府職能不斷延伸，淡化了融資平臺的市場屬性。此外，投融資平臺的管理者多為原政府官員，他們?nèi)狈芾憩F(xiàn)代企業(yè)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)和金融風(fēng)險(xiǎn)的把控能力，常致決策出現(xiàn)偏差。

3、外部約束機(jī)制缺失

一些地方政府未全面、正確評估自身的承受能力，融資平臺擴(kuò)張過快，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大?，F(xiàn)實(shí)中，政府從多家銀行貸款置于統(tǒng)一的資金庫，再依據(jù)不同項(xiàng)目統(tǒng)一調(diào)配，資金在整個(gè)運(yùn)行周期中缺乏有效的外部監(jiān)督，既無法有效防范信貸資金的挪用問題，也降低了資金的使用效率。

二、破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中投融資難題的路徑選擇

（一）引入民間資本，促使投資主體多元化

通過建立科學(xué)的可持續(xù)回報(bào)機(jī)制和良好的運(yùn)營平臺，可以有效吸引民間資本參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來。這不僅解決了投資主體、資金來源等問題，還能明晰產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)，將以政府為主導(dǎo)的投融資模式逐步轉(zhuǎn)換為以市場為主體的競爭機(jī)制，提高城市建設(shè)的運(yùn)營水平。

（二）發(fā)展市場化融資方式，積極拓展融資渠道

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中蘊(yùn)含著巨大的潛在資金需求，只有積極拓寬融資渠道，提供持續(xù)可靠的中長期資金，才能將龐大的潛在資金需求逐漸轉(zhuǎn)化為市場主體和政府的投資需求，促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。

1、發(fā)行政府債券及完善票據(jù)市場

通過發(fā)行政府債券及中期票據(jù)等方式，搭建多元化的融資結(jié)構(gòu)是城市運(yùn)營中非常重要的市場化手段，利用此方式既規(guī)范了地方政府的融資行為，也為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了穩(wěn)定而持續(xù)的資金來源。

2、完善開發(fā)性金融工具

以政府信用為基礎(chǔ)，并在政府主導(dǎo)下，通過將財(cái)政性的資金轉(zhuǎn)化為信貸資金的方式并以市場化的手段發(fā)放運(yùn)行，促進(jìn)城市建設(shè)在運(yùn)行中不斷完善“政府引導(dǎo)項(xiàng)目發(fā)展，開發(fā)性金融做孵化，市場管出口驗(yàn)收”的融資機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)政府的發(fā)展愿景和目標(biāo)。

3、積極推廣公私合作（PPP）模式

PPP模式不僅為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供融資渠道，而且為城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)的發(fā)展提供了高效、可靠的管理機(jī)制。

4、發(fā)展產(chǎn)業(yè)投資基金

城鎮(zhèn)化建設(shè)融資證券化可以有效解決設(shè)施建設(shè)周期長、收益低等難題。政府可將高新產(chǎn)業(yè)、規(guī)模大、效率集中的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)等以產(chǎn)業(yè)投資基金的形式交由金融投資管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)化管理與運(yùn)行。

（三）規(guī)范地方政府投融資平臺

地方政府投融資平臺在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中扮演著十分重要的角色，對于隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)采取積極手段加以控制。

1、重新定位、加快重組

積極引進(jìn)市場化機(jī)制，重組地方融資平臺，讓融資平臺回歸市場化的本質(zhì)。

2、健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

將投融資平臺的經(jīng)營權(quán)與政府的所有權(quán)分離，使二者形成“委托-代理”的契約關(guān)系，并依據(jù)雙方的出資比例分擔(dān)收益及風(fēng)險(xiǎn)。

3、完善外部約束機(jī)制

建立公共投融資信息披露制度，正確應(yīng)對投融資平臺債務(wù)激增問題，對公共投融資計(jì)劃及進(jìn)展情況及時(shí)進(jìn)行跟蹤、監(jiān)督、審計(jì)。

三、結(jié)束語

作為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素，建設(shè)資金來源仍是目前急需解決的關(guān)鍵問題。只有城鎮(zhèn)主體、金融機(jī)構(gòu)、地方政府協(xié)同發(fā)展，采取有效措施積極應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的投融資困境，多渠道、多手段、長效化改善現(xiàn)有城市運(yùn)營的融資模式和現(xiàn)狀，才能確保我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)持續(xù)、穩(wěn)定、健康開展。

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