預(yù)防型治理：精準(zhǔn)扶貧背景下的基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新

牛宗嶺，劉秀清，劉　泓

（1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079；2.湖北省社會(huì)科學(xué)院，湖北 武漢430077）

預(yù)防型治理：精準(zhǔn)扶貧背景下的基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新

牛宗嶺1，劉秀清2，劉泓2

（1.華中師范大學(xué) 中國(guó)農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079；2.湖北省社會(huì)科學(xué)院，湖北 武漢430077）

在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行大量的資源輸入，在帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，也引發(fā)了一些新的社會(huì)治理問(wèn)題。預(yù)防型治理的社會(huì)治理模式，即在治理的初始階段有意識(shí)地構(gòu)建預(yù)防措施，以穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值目標(biāo)、以資源密集輸入為過(guò)程載體、以多主體互動(dòng)為推動(dòng)力量、以溝通協(xié)商為機(jī)制手段的治理模式，以此來(lái)保障后續(xù)治理過(guò)程的有效性和穩(wěn)定性，避免政府事后治理造成的高成本或臨時(shí)性行政施壓導(dǎo)致的治理無(wú)序，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中達(dá)成基層社會(huì)的善治目標(biāo)。

精準(zhǔn)扶貧；基層社會(huì)治理；預(yù)防型治理

一、問(wèn)題的提出

中共中央提出“全面深化改革”的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！币獙?shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須從政府、市場(chǎng)和社會(huì)等多元主體的角度，衡量政府的職能范圍和市場(chǎng)的資源配置作用，以及人民群眾對(duì)社會(huì)事務(wù)的參與能力等，以此推動(dòng)系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、前瞻性的國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化發(fā)展。［1］（p1-12）經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展始終推動(dòng)著社會(huì)形態(tài)的變化，也必然推動(dòng)國(guó)家治理模式的變化發(fā)展。

自黨的十八大提出到2020年“全面建成小康社會(huì)”以來(lái)，中央在貧困地區(qū)實(shí)施“精準(zhǔn)扶貧”工作，這是繼取消農(nóng)業(yè)稅之后在農(nóng)村實(shí)施的又一新的戰(zhàn)略舉措。在這一戰(zhàn)略背景下，國(guó)家的扶貧資金、扶貧項(xiàng)目迅速向基層傾斜，尤其是向偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)傾斜。比如，2011年，中央對(duì)農(nóng)村的綜合扶貧投入為2272億元，2012年達(dá)到2996億元，2015年安排貧困地區(qū)的中央預(yù)算內(nèi)投資就超過(guò)了1500億元。［2］在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中各種扶貧資源的大量和密集輸入給基層社會(huì)帶來(lái)了巨大沖擊，在帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的同時(shí)也引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)的利益格局重組，一些潛在的矛盾也暴露出來(lái)并成為農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定的誘因，這給基層社會(huì)治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

目前，有關(guān)基層社會(huì)治理的研究，大部分學(xué)者是從“國(guó)家—社會(huì)”關(guān)系的視角討論基層社會(huì)治理模式變遷和治理能力問(wèn)題。他們認(rèn)為受基層民主自治發(fā)展的影響，我國(guó)基層社會(huì)治理由傳統(tǒng)的管控、單向和單一主體的治理模式向雙向、互動(dòng)和協(xié)商的治理模式轉(zhuǎn)變，而基層社會(huì)的發(fā)育和群眾主體意識(shí)的提高是治理模式轉(zhuǎn)變的根本條件。如向德平就認(rèn)為，“社區(qū)自治是培育基層社會(huì)自治能力的起點(diǎn)，對(duì)基層治理模式的重構(gòu)具有重要作用?！保?］（p127-130）在這一思路框架下，出現(xiàn)了諸如合作式治理［4］（p48-54）、協(xié)同式治理［5］（p5-10）、互動(dòng)式治理［6］（p63-67）、嵌入性治理［7］（p5-9）等治理模式的研究，基本上是從治理主體關(guān)系和治理方式轉(zhuǎn)變的角度來(lái)探究“善治”的目標(biāo)，認(rèn)為基層治理已經(jīng)由管控型治理走向了服務(wù)型治理。也有論者指出社會(huì)治理是一個(gè)系統(tǒng)性過(guò)程的觀點(diǎn)，比如范逢春等認(rèn)為“基層社會(huì)治理現(xiàn)代化是社會(huì)治理體系不斷優(yōu)化、治理能力不斷提升以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程，在本質(zhì)上，這一過(guò)程沒(méi)有終點(diǎn)，它要求理念、價(jià)值、制度相互融合和促進(jìn)，釋放社會(huì)活力，增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)力，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)?！保?］（p23-28）而楊愛(ài)杰也指出“社會(huì)基層治理實(shí)際上就是協(xié)調(diào)基層社會(huì)不同利益之間以及不同利益主體之間的矛盾、沖突，社會(huì)基層各組成要素共同處理公共事物的一個(gè)系統(tǒng)與活動(dòng)過(guò)程?！保?］（p35-39）然而，既有研究并沒(méi)有對(duì)治理過(guò)程本身作具體細(xì)致的探討，本文試圖將治理的過(guò)程性研究進(jìn)一步引向深入，并結(jié)合案例著重對(duì)治理過(guò)程的前期預(yù)防實(shí)踐進(jìn)行討論。

作為過(guò)程的治理應(yīng)該包括若干個(gè)階段，如前期預(yù)防、中期控制和后期反思三個(gè)階段。再?gòu)闹卫沓杀镜慕嵌瓤紤]，基層社會(huì)在問(wèn)題發(fā)生之后才進(jìn)行的治理，必然存在治理成本較高、效率低等缺陷。另外，在問(wèn)題發(fā)生后，基層政府也往往受制于思維慣性，導(dǎo)致很多矛盾問(wèn)題一拖再拖，難以解決。如果在此治理過(guò)程中，更加注重前期的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，不僅可以節(jié)約治理成本，而且能夠提升基層政府治理能力。而目前學(xué)界對(duì)預(yù)防階段的治理研究，主要集中在消費(fèi)和環(huán)境危害引發(fā)的公共事件治理領(lǐng)域，對(duì)基層社會(huì)的預(yù)防治理研究不多。如徐湘林［10］（p1-14）、劉霞［11］（p116-120）、趙萍［12］（p91-96）等人的研究，主要從公共危機(jī)的角度來(lái)對(duì)治理的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防進(jìn)行了分析；再比如葛天任和薛瀾從基礎(chǔ)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的形成和結(jié)構(gòu)性根源角度，引入社會(huì)治理的理念，提出基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)注重應(yīng)急響應(yīng)和管理，還要注重基層社區(qū)建設(shè)。［13］（p37-43）這些理論成果對(duì)我們研究預(yù)防和化解基礎(chǔ)社會(huì)沖突，進(jìn)行基層社會(huì)治理模式創(chuàng)新深有啟發(fā)。

二、預(yù)防型治理的經(jīng)驗(yàn)表達(dá)

目前，我國(guó)扶貧的主戰(zhàn)場(chǎng)在14個(gè)集中連片特困地區(qū)，這些地區(qū)地理位置偏遠(yuǎn)、交通不便、生存條件惡劣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件較為落后，基層社會(huì)利益關(guān)系相對(duì)單一。在這樣的社會(huì)結(jié)構(gòu)中，傳統(tǒng)權(quán)威和道德資源起到社會(huì)治理的關(guān)鍵作用，以血緣為基礎(chǔ)的親友關(guān)系成為人們聯(lián)系的重要紐帶，當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)因此也保持著較為淳樸的民風(fēng)民情。然而，隨著我國(guó)扶貧工作的深入，尤其是近年來(lái)，國(guó)家依托新型城鎮(zhèn)化實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，向貧困山區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的資源輸入，在給貧困山區(qū)基層社會(huì)帶來(lái)社會(huì)活力和發(fā)展的同時(shí)，也改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)的利益格局以及社會(huì)結(jié)構(gòu)，其中激起的一些矛盾沖突便帶來(lái)了社會(huì)治理上的問(wèn)題。

筆者在對(duì)地處集中連片特困地區(qū)之一的武陵山區(qū)S市開展的扶貧改革跟蹤觀察發(fā)現(xiàn)，面對(duì)精準(zhǔn)扶貧的要求，各種扶貧資源的大規(guī)模密集輸入到貧困農(nóng)村，但是這種以項(xiàng)目、政策等形式所承載的資源輸入同時(shí)也輸入了各種管理要求。這些管理要求往往與基層社會(huì)現(xiàn)存的治理結(jié)構(gòu)不相匹配，對(duì)既有的治理機(jī)制提出了挑戰(zhàn)：一是，項(xiàng)目的多樣化和管理的程序化要求治理主體更加多元。原來(lái)村級(jí)事務(wù)相對(duì)較少，治理主體相對(duì)單一，在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中村級(jí)事務(wù)大量增加，原來(lái)單一化的治理主體難以應(yīng)對(duì)繁多的扶貧事務(wù)。二是，項(xiàng)目等資源的大量輸入使得治理主體之間利益關(guān)系更加復(fù)雜，對(duì)不同主體之間的利益博弈提出了更加程序化、規(guī)范化的要求。在構(gòu)建法治國(guó)家的語(yǔ)境下，法律是最為基礎(chǔ)的秩序規(guī)范，而資源大量注入情境下的基層社會(huì)治理亟待強(qiáng)化法治基礎(chǔ)。三是，治理技術(shù)相對(duì)陳舊。目前的精準(zhǔn)扶貧工作需要運(yùn)用先進(jìn)的科技手段推動(dòng)，各種項(xiàng)目的實(shí)施與管理也需要現(xiàn)代的管理技術(shù)，而貧困地區(qū)治理技術(shù)比較落后，難以適應(yīng)諸如“互聯(lián)網(wǎng)+”等扶貧方式需要，更進(jìn)一步，針對(duì)當(dāng)前貧困地區(qū)人口流動(dòng)的實(shí)際，項(xiàng)目及治理參與也需要新的治理技術(shù)。四是，治理資源的非均衡性分配問(wèn)題凸顯。在項(xiàng)目等各種資源下沉的過(guò)程中，受制于傳統(tǒng)社區(qū)的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)以及現(xiàn)有的村落分化結(jié)構(gòu)，資源分配容易出現(xiàn)偏頗，致使在消除以貧困為表征的不平等的同時(shí)又生產(chǎn)出新的不平等。上述困境都對(duì)治理過(guò)程的前期預(yù)防提出了要求，以精準(zhǔn)扶貧為契機(jī)，在工作推進(jìn)中對(duì)一些可能激起的潛在沖突進(jìn)行有效預(yù)防，即進(jìn)行“預(yù)防型治理”以實(shí)現(xiàn)沖突與治理的平衡，最終達(dá)到脫貧與治理的雙重目標(biāo)，無(wú)疑是貧困地區(qū)基層社會(huì)治理的內(nèi)在要求。S市的實(shí)踐為此作了初步的注腳，即在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，S市探索出“村醫(yī)村教進(jìn)班子、法律顧問(wèn)進(jìn)鄉(xiāng)村、農(nóng)民辦事不出村”的“三位一體”治理模式，有效化解了扶貧中出現(xiàn)的問(wèn)題，是預(yù)防型治理的典型經(jīng)驗(yàn)表達(dá)。

（一）村醫(yī)村教進(jìn)班子。

目前，貧困地區(qū)的村“兩委”班子成員普遍存在年齡偏大、技術(shù)素質(zhì)較低等問(wèn)題，在服務(wù)群眾、組織實(shí)施項(xiàng)目、維護(hù)村莊和諧、帶動(dòng)群眾致富等方面力有不逮。比如，S市的L鎮(zhèn)轄19個(gè)村（居委會(huì)），村級(jí)“兩委”班子成員共有154人，其中45歲以下僅60人約為39%；具有大專以上文化程度的有39人，不到總?cè)藬?shù)的三分之一；大多數(shù)村干部年齡偏大、文化程度低，服務(wù)能力、創(chuàng)新能力、技術(shù)能力等不強(qiáng)。另外，部分村莊干群關(guān)系差、村“兩委”缺乏群眾基礎(chǔ)，導(dǎo)致扶貧工作推進(jìn)難度大。針對(duì)這些情況，2013年S市委組織部門出臺(tái)了《優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子任職管理辦法（試行）》，在全市各個(gè)村優(yōu)選鄉(xiāng)村醫(yī)生和鄉(xiāng)村教師進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子或者作為后備干部培養(yǎng)。這些鄉(xiāng)村的醫(yī)生和教師在履行業(yè)務(wù)崗位職責(zé)時(shí)，都能密切聯(lián)系群眾、獲得群眾信賴，他們作為村級(jí)“兩委”班子成員可以在政策宣傳、矛盾調(diào)解、服務(wù)群眾、反映民意、技術(shù)支持等方面發(fā)揮作用，對(duì)基層治理起到積極作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在L鎮(zhèn)實(shí)施的“搬遷”扶貧中，因征地糾紛就有幾十起，其中由村醫(yī)村教參與化解矛盾糾紛的成功率達(dá)90%以上。

從實(shí)踐中看，S市的優(yōu)選村醫(yī)村教進(jìn)入村級(jí)“兩委”班子的辦法，對(duì)基層社會(huì)治理起到了事先預(yù)防的作用，村醫(yī)村教成為村干部，實(shí)現(xiàn)了村干部的學(xué)歷、年齡結(jié)構(gòu)方面的優(yōu)化，他們的素質(zhì)較高，深得群眾信任，能夠充分緩和干群關(guān)系，有利于推動(dòng)扶貧等工作在農(nóng)村順利開展。更重要的是，村醫(yī)村教的職業(yè)特征和身份優(yōu)勢(shì)使他們獲得了群眾較高的信任，這種信任是在村莊治理中最基礎(chǔ)和最關(guān)鍵的優(yōu)勢(shì)，并在治理中自動(dòng)轉(zhuǎn)化成了“預(yù)防型”條件。因此，村醫(yī)村教進(jìn)入村“兩委”班子這一過(guò)程本身，就是一種“預(yù)防型”的治理思路。

（二）法律顧問(wèn)進(jìn)鄉(xiāng)村。

“以法治為核心要素的社會(huì)治理命題既是回應(yīng)‘法治中國(guó)’建設(shè)的社會(huì)層面的表達(dá)，又是符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展規(guī)律的時(shí)代必然要求”［14］（p33-40）。農(nóng)村基層法治建設(shè)是基層治理現(xiàn)代化的重要方面，S市在解決鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛中重視法律的作用，以法治建設(shè)的方式預(yù)防矛盾糾紛的發(fā)生，或在矛盾糾紛發(fā)生之后通過(guò)法律途徑將糾紛化解在基層。當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，聘請(qǐng)律師在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)成立“律師顧問(wèn)團(tuán)”，在村一級(jí)建立“法律診所”實(shí)施“法律顧問(wèn)進(jìn)村”，開展法律知識(shí)宣傳、法律業(yè)務(wù)咨詢，參與矛盾糾紛調(diào)解，協(xié)助處理信訪案件等工作，為基層群眾提供法律援助服務(wù)。其中，“律師進(jìn)村”是政府聘請(qǐng)的律師根據(jù)群眾訴求給予“定時(shí)定點(diǎn)”的法律服務(wù)，將群眾訴求及時(shí)以正式方式回應(yīng)以免矛盾激化，在矛盾糾紛發(fā)生后及時(shí)調(diào)解，做到“大事化小、小事化了”，防患于未然。另外，律師還向村民發(fā)放統(tǒng)一制作的《法律顧問(wèn)便民卡》，將服務(wù)范圍、方式和聯(lián)系方式等提供給群眾便于及時(shí)溝通。

目前，這種“法律顧問(wèn)進(jìn)村”的治理方式已經(jīng)在當(dāng)?shù)氐?0多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近2000個(gè)行政村實(shí)施。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全市律師顧問(wèn)團(tuán)為100件重點(diǎn)涉法涉訴信訪積案出具了律師意見(jiàn)書，矛盾糾紛得以及時(shí)化解。法律顧問(wèn)進(jìn)村給基層群眾解決問(wèn)題提供了穩(wěn)定的制度性支持，以法律為糾紛的解決手段，大大提高了結(jié)果的穩(wěn)定性和可靠性。更重要的是，基層群眾依靠法律手段解決問(wèn)題，可以從中習(xí)得法律知識(shí)，增強(qiáng)法律預(yù)判能力，減少違法行為發(fā)生?！胺深檰?wèn)進(jìn)村”的整體效果是，為農(nóng)村基層治理提供了“零距離”的制度性的糾紛解決機(jī)制，在解決糾紛的同時(shí)也讓農(nóng)民對(duì)自身行為的法律后果有了“預(yù)見(jiàn)”能力，提高了基層的整體法治水平，達(dá)到基層良好的“預(yù)防型”治理效果。

（三）農(nóng)民辦事不出村。

貧困地區(qū)大多集中在交通不便、山深人稀的地方，這增加了基層社會(huì)的治理成本，也造成群眾辦事的高成本和低效率。比如，S市有一半的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍在300平方公里以上，其中500平方公里以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)6個(gè)，全市平均每平方公里只有131人，村級(jí)黨員群眾服務(wù)中心周邊1公里內(nèi)村民不足100戶的占70%以上。這種交通地理環(huán)境決定了當(dāng)?shù)氐闹卫沓杀靖?，農(nóng)民出門辦事行路遠(yuǎn)、支出多、時(shí)間長(zhǎng)。另外，目前正在實(shí)施的“精準(zhǔn)扶貧”工作需要進(jìn)行“精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)建檔”等數(shù)據(jù)化辦公，這也增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的行政成本。對(duì)此，S市利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以“村黨員群眾服務(wù)中心”為載體建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，實(shí)施三大網(wǎng)上服務(wù)信息系統(tǒng)。第一，政務(wù)信息系統(tǒng)。這個(gè)系統(tǒng)連接“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)的行政審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，將公安、民政、國(guó)土等22個(gè)民生部門的76個(gè)涉農(nóng)行政審批事項(xiàng)直接授權(quán)給村服務(wù)中心代辦，農(nóng)民可以不出村就完成上述事項(xiàng)。第二，村務(wù)商務(wù)信息系統(tǒng)。成立農(nóng)村電商平臺(tái)，整合供銷、商務(wù)、通信等單位，搭建農(nóng)村產(chǎn)業(yè)信息高速公路，帶動(dòng)農(nóng)民脫貧致富。第三，綜治信息系統(tǒng)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建“十戶聯(lián)防”等網(wǎng)格化服務(wù)系統(tǒng)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行應(yīng)急救助服務(wù)。

目前，當(dāng)?shù)匾延?00多個(gè)村級(jí)社區(qū)建立了信息服務(wù)平臺(tái)，在扶貧、低保、養(yǎng)老險(xiǎn)金、醫(yī)保等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了農(nóng)民辦事不出村，降低了農(nóng)民辦事的成本，進(jìn)一步密切了黨群和干群關(guān)系，降低了基層矛盾糾紛的發(fā)生率，提高了政府的治理能力。

五是建立學(xué)校集團(tuán)二級(jí)投入保障機(jī)制。學(xué)校加大改善食堂功能性的投入，如投入近200多萬(wàn)元，對(duì)后廚全部拆除，重新改造，改善了加工生產(chǎn)環(huán)境；已投入160萬(wàn)元翻新食堂木制新桌椅1450套，進(jìn)餐環(huán)境明顯得到改善；實(shí)施明廚亮灶工程，打造陽(yáng)光廚房，創(chuàng)建一流的學(xué)生食堂；投入70多萬(wàn)元對(duì)所有加工場(chǎng)所、倉(cāng)庫(kù)、售賣間等關(guān)鍵部位進(jìn)行電子監(jiān)控改造，部分食堂可以通過(guò)明廚亮灶屏幕看到食堂操作間生產(chǎn)加工的實(shí)時(shí)場(chǎng)景，一方面接受大家的監(jiān)督，另一方面預(yù)防食品安全事故的發(fā)生；每年投入10萬(wàn)元定期“滅四害”，還自籌資金在食堂安裝滅蠅燈，使加工間環(huán)境衛(wèi)生得到了保障，食品安全系數(shù)大大提高。

三、“預(yù)防型治理”的理論闡釋

上文所總結(jié)的S市在精準(zhǔn)扶貧中的基層治理機(jī)制創(chuàng)新，從實(shí)踐層面提供了山區(qū)基層社會(huì)沖突治理的預(yù)防型治理機(jī)制建設(shè)的合理經(jīng)驗(yàn)，盡管只反映了預(yù)防型治理的部分特征，但也可以從中提煉并衍生出預(yù)防型治理的意涵和特征。

（一）“預(yù)防型治理”的基本意涵。

在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的治理與扶貧同步并舉，就要在扶貧資源與治理機(jī)制方面將制度設(shè)計(jì)融入到扶貧開發(fā)規(guī)劃當(dāng)中去，實(shí)施“預(yù)防型治理”?！霸陬A(yù)防中治理、在治理中預(yù)防”。在資源向基層密集輸入的扶貧過(guò)程中，預(yù)防型治理與扶貧開發(fā)兩者互相配合、互為表里。所謂“預(yù)防型治理”指的是，在諸如扶貧開發(fā)等資源大量集中注入的情景下，既有的基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)面對(duì)相應(yīng)治理挑戰(zhàn)而作出的一種回應(yīng)機(jī)制。具體而言，將治理結(jié)構(gòu)視之為一種動(dòng)態(tài)過(guò)程的均衡狀態(tài)，充分重視治理的過(guò)程性、階段性，讓基層政府與民眾在內(nèi)的多元主體參與其中，并在治理的初始階段有意識(shí)地構(gòu)建預(yù)防措施，采取有效方式實(shí)現(xiàn)資源輸入情境下的基層社會(huì)的發(fā)展與治理的有效統(tǒng)一。

（二）“預(yù)防型治理”的特征。

“預(yù)防型治理”要求在基層社會(huì)治理中，秉持一種事先溝通、主體參與、解決問(wèn)題與預(yù)防問(wèn)題不可偏廢的理念，以對(duì)話協(xié)商等方式協(xié)調(diào)利益沖突，以預(yù)設(shè)制度來(lái)保障后續(xù)治理過(guò)程的有效性和穩(wěn)定性，避免政府事后治理造成的高成本或臨時(shí)性行政施壓導(dǎo)致的治理無(wú)序。“預(yù)防型治理”這一概念的特征，我們可以從四個(gè)維度予以闡釋。一是價(jià)值目標(biāo)，預(yù)防型治理的價(jià)值目標(biāo)是為了促進(jìn)穩(wěn)定前提下的可持續(xù)發(fā)展；二是過(guò)程載體，預(yù)防型治理的實(shí)現(xiàn)立足于一定的載體機(jī)制，并借助于規(guī)范程序的資源輸入過(guò)程為渠道；三是推動(dòng)力量，預(yù)防型治理要有一定的推動(dòng)力量作為行動(dòng)主體，對(duì)所包含的資源、機(jī)制等要素進(jìn)行整合和排列；四是技術(shù)手段，預(yù)防型治理不僅僅是一種社會(huì)治理理念，還是一種具有技術(shù)性特征的治理方式，涉及許多程序性的、技術(shù)性的方式。

1.以穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值目標(biāo)。

區(qū)別于一般性的治理概念，預(yù)防型治理的價(jià)值目標(biāo)更為明確，即在保持穩(wěn)定的前提下實(shí)現(xiàn)發(fā)展。目前在基層面臨的最大問(wèn)題就是基層治理能力不足和治理體系不完整?；鶎又卫淼谋举|(zhì)是在于政府與公共主體的合作，也有賴于社會(huì)資源的合作與對(duì)權(quán)威的認(rèn)同。預(yù)防型治理是一種依附于政府與社會(huì)資源的交互網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定與發(fā)展的雙重目標(biāo)的治理方式。對(duì)政府而言，預(yù)防型治理的基本價(jià)值目標(biāo)就在于治理社會(huì)沖突?，F(xiàn)實(shí)中的社會(huì)沖突不會(huì)完全消除，在扶貧中原本落后的農(nóng)村又被“扶貧資源”的急流迅猛沖擊，在農(nóng)村利益格局重組中，出現(xiàn)資源過(guò)分集中或者分配懸殊現(xiàn)象，可能引發(fā)大規(guī)模上訪或群體性事件，需要有效預(yù)防。預(yù)防型治理的思維在于秉持公共利益的價(jià)值目標(biāo)，采用一種事前預(yù)防的理念“化糾紛于未萌”，通過(guò)合理的預(yù)期機(jī)制設(shè)計(jì)有效地疏解社會(huì)不公和怨恨，在對(duì)基層民眾訴求及時(shí)回應(yīng)中，防止大的矛盾產(chǎn)生。

2.以資源密集輸入為過(guò)程載體。

預(yù)防型治理是一種中央與地方上下聯(lián)動(dòng)、基層政權(quán)與基層社會(huì)交互銜接的治理模式。在扶貧工作中，消滅貧困是治理的基本目標(biāo)，這也是我們所強(qiáng)調(diào)的穩(wěn)定中的發(fā)展。這是一種由外力驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式，它雖然離不開治理目標(biāo)群體（貧困人群）的努力和治理主體（基層政府）的推動(dòng)，但更重要的是國(guó)家對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群的精準(zhǔn)而密集的資源輸入。資源的密集輸入，既構(gòu)成了預(yù)防型治理的背景特征，也構(gòu)成了預(yù)防型治理的技術(shù)特征，即資源輸入既是過(guò)程又是手段。在全面建設(shè)小康社會(huì)的背景下，國(guó)家通過(guò)二次分配對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群進(jìn)行資源輸入，是貧困治理的最重要的抓手。這個(gè)過(guò)程被具體的項(xiàng)目建設(shè)、扶貧政策、一般性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等手段所表達(dá)，也構(gòu)成了預(yù)防型治理中發(fā)展目標(biāo)的具體內(nèi)涵。

但利益輸入過(guò)程中的利益分配會(huì)激起潛在的主體性沖突，地方政府的謀利性、地方社會(huì)的逐利性和治理人群的自利性，可能會(huì)對(duì)輸入利益的方向造成影響，繼而造成具體治理目標(biāo)的偏差，形成因利益分配不均而產(chǎn)生的治理難題。預(yù)防型治理目標(biāo)就是通過(guò)一些技術(shù)手段和機(jī)制建設(shè)，來(lái)預(yù)防此類治理難題。在技術(shù)基礎(chǔ)方面，利益分配的均衡在于信息公開，現(xiàn)代化的技術(shù)手段可以提升信息透明度，減少信息閉塞造成的誤會(huì)。在基層治理中，應(yīng)當(dāng)借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起政府、社會(huì)和治理目標(biāo)群體之間的溝通渠道，及時(shí)傳遞信息，表達(dá)利益訴求，回應(yīng)個(gè)體需要，降低治理成本，將沖突化解于未成型。

3.以多主體互動(dòng)為推動(dòng)力量。

作為一種治理模式，預(yù)防型治理的事先控制型特征對(duì)治理主體的治理能力提出了更高的要求。不僅要求傳統(tǒng)的治理主體——基層政府治理能力現(xiàn)代化，而且要求多主體參與，互動(dòng)配合，形成多元治理中心，合力實(shí)現(xiàn)治理的目標(biāo)。山區(qū)扶貧中的社會(huì)治理，除原先的權(quán)力精英（包括鎮(zhèn)村干部），新的治理主體如非正式精英（前文指出的村醫(yī)村教），經(jīng)濟(jì)精英（工商大戶）參與進(jìn)來(lái)，加之普通村民，共同構(gòu)成一個(gè)代表不同利益形態(tài)的合作治理主體結(jié)構(gòu)。然而，治理主體多元理念雖已經(jīng)被接受，但在許多扶貧項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，部分治理主體的作用并未有效發(fā)揮。以普通村民為例，為了盡快實(shí)現(xiàn)扶貧意圖，地方基層政府多采用高度動(dòng)員的方式來(lái)實(shí)施，貧困群體由主體變?yōu)榭腕w、由目的變?yōu)楣ぞ?，進(jìn)而失去了“參與決定什么是他們想要的和什么是他們有理由接收的需要的權(quán)利，”［15］（p24）扶貧成為與他們無(wú)關(guān)的被動(dòng)接受過(guò)程。

因此，在精準(zhǔn)扶貧中，治理就需要針對(duì)治理內(nèi)容的繁雜性和多樣性發(fā)揮多主體的作用，在多主體之間形成良性互動(dòng)關(guān)系。這種互動(dòng)合作關(guān)系的形成不能一蹴而就，一方面，需要建立規(guī)則，通過(guò)不斷博弈達(dá)到利益均衡，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。這些規(guī)則包括平等規(guī)則、有序參與規(guī)則、民主協(xié)商規(guī)則、公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、利益分配規(guī)則和矛盾化解規(guī)則等，這是良性互動(dòng)的前提，需要在實(shí)踐中完善；另一方面，在利益博弈的過(guò)程多中心參與主體都有自身的利益目標(biāo)，可能存在沖突，互動(dòng)的過(guò)程就是利益沖突協(xié)調(diào)的過(guò)程。在多次的長(zhǎng)時(shí)段的互動(dòng)中，實(shí)現(xiàn)扶貧資源分配上的默契與合作精神，逐漸形成一種慣性，使得沖突發(fā)生之前，相互之間就能形成遵守規(guī)則的契約精神，減少治理的成本，提高治理的效果。

4.以溝通協(xié)商為機(jī)制手段。

“預(yù)”是預(yù)防型治理模式的目標(biāo)，多主體互動(dòng)是預(yù)防型治理的動(dòng)力，而達(dá)到各方共同利益的目標(biāo)，需要一定的方式和手段，利益協(xié)調(diào)最有效的方式就是多方之間的協(xié)商與溝通。一方面，從治理主體地位作用的角度來(lái)看，溝通與協(xié)商要從兩個(gè)方面考慮：一是政府與民眾的協(xié)商與溝通。在政府與民眾之間政府占據(jù)主導(dǎo)，在溝通中既需要政府轉(zhuǎn)變職能，又需要政府不斷創(chuàng)新溝通方式以求地位均衡。在扶貧中要做到“精準(zhǔn)”，政府就必須根據(jù)農(nóng)民的需求制定政策，通過(guò)與農(nóng)民的溝通來(lái)把握農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需要。二是民眾之間的溝通與協(xié)商。歷史和現(xiàn)實(shí)的原因?qū)е罗r(nóng)民的原子化，缺乏溝通的農(nóng)民之間要么參與冷漠，要么就是以沖突對(duì)抗為常態(tài)。這既需要以共同利益為誘導(dǎo)促使他們參與治理，又需要培養(yǎng)農(nóng)民的妥協(xié)精神，使形成共識(shí)成為可能，而溝通與協(xié)商顯得尤為重要。另一方面，從協(xié)商的必要條件來(lái)看，政府還需要建立溝通協(xié)商平臺(tái)，使得多元主體能夠方便有效地進(jìn)行對(duì)話。在預(yù)防型治理中借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立起政府、社會(huì)和農(nóng)民之間的溝通渠道，及時(shí)傳遞信息，表達(dá)利益訴求，回應(yīng)個(gè)體需要，是降低治理成本、將沖突化解于萌芽狀態(tài)的必然趨勢(shì)。

精準(zhǔn)扶貧工作關(guān)系到貧困人群的切身利益，勢(shì)必牽涉到利益糾紛和沖突，通過(guò)溝通協(xié)商的方式來(lái)化解這些糾紛沖突，本身是一種事前思維的預(yù)防治理的模式。社區(qū)協(xié)商、政府懇談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)證、村醫(yī)村教入戶溝通等方式，這都是在現(xiàn)代協(xié)商思維指導(dǎo)下的有效治理方式。這些協(xié)商解決糾紛的方式，一方面提供了糾紛當(dāng)事人乃至全體村民合理合法的參與渠道，拓寬了民情民意的搜集與回應(yīng)；另一方面，也推動(dòng)治理的常態(tài)化和預(yù)見(jiàn)性。

四、結(jié)論與討論

精準(zhǔn)扶貧是國(guó)家通過(guò)二次分配，對(duì)貧困地區(qū)和貧困人群進(jìn)行資源輸入的貧困治理舉措，為貧困地區(qū)的發(fā)展帶來(lái)了機(jī)遇，也有力地推動(dòng)了貧困地區(qū)的綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了大批貧困人口的脫貧致富。但是這種由外力驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式不可避免地會(huì)遭遇落地的困境。在扶貧資源的輸入過(guò)程中，通過(guò)扶貧資源的使用實(shí)現(xiàn)短期脫貧的目標(biāo)，但能否在資源輸入停止的情況下實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的穩(wěn)定發(fā)展，是對(duì)基層社會(huì)治理提出的挑戰(zhàn)。貧困地區(qū)的農(nóng)村，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是一個(gè)重要抓手，但是不能因此而忽視基層社會(huì)的治理問(wèn)題。在扶貧工作中存在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和基層治理雙重目標(biāo)，實(shí)踐中這兩個(gè)目標(biāo)之間存在一定的張力。從社會(huì)政策角度，扶貧是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的，它把貧困人群當(dāng)作客體對(duì)待；而社會(huì)治理將貧困人群作為主體對(duì)待，這使貧困人群遭遇到了身份與價(jià)值的尷尬，也自然會(huì)給基層社會(huì)的治理帶來(lái)難題。因此，在目前精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略背景下，預(yù)防型治理在山區(qū)的發(fā)展與穩(wěn)定中有其必要性和合理性。預(yù)防型治理直接指涉基層社會(huì)治理的實(shí)踐邏輯，落后地區(qū)原先處在一個(gè)相對(duì)封閉且均衡的狀態(tài)，扶貧開發(fā)、項(xiàng)目入駐、資源富集，這種“異質(zhì)性”發(fā)展模式在帶來(lái)治理績(jī)效的同時(shí)，也會(huì)將原先處于沉睡狀態(tài)的糾紛與矛盾激化。此時(shí)，如果還沿用“先發(fā)生后解決”的思路勢(shì)必會(huì)消解扶貧項(xiàng)目的正面意義，必須在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，統(tǒng)籌考慮、同步解決，“在規(guī)劃中做到預(yù)防、在預(yù)防中實(shí)現(xiàn)發(fā)展”，遏制非常態(tài)化、群體性的沖突形態(tài)，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

當(dāng)然，本文經(jīng)由經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建一個(gè)概念，并不僅僅止于為化解貧困治理過(guò)程中的問(wèn)題提供思路，更期待對(duì)資源輸入情境下的基層社區(qū)治理的問(wèn)題作出回應(yīng)，即更加強(qiáng)調(diào)治理的過(guò)程性向度，以資源的密集輸入為背景和載體，基于多主體的溝通機(jī)制，將預(yù)防型治理思維貫穿始終，以實(shí)現(xiàn)治理的穩(wěn)定可持續(xù)和有效性。

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責(zé)任編輯 張曉予

C916

A

1003-8477（2016）06-0043-06

牛宗嶺（1980—），男，華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院助理研究員，河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師；劉秀清（1973—），女，湖北省社會(huì)科學(xué)院助理研究員；劉泓（1968—），女，湖北省社會(huì)科學(xué)院副研究員。

教育部青年基金項(xiàng)目“集中連片特困地區(qū)兒童貧困及其治理機(jī)制研究”（15YJC810011）的階段性成果。