淺談南極條約體系中的國際條約在中國的適用

彭鵬

(北京市永勤律師事務(wù)所　北京　100020)

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淺談南極條約體系中的國際條約在中國的適用

彭鵬

(北京市永勤律師事務(wù)所北京100020)

南極由于其獨(dú)特的地理位置和重要的戰(zhàn)略地位，已經(jīng)成為各國間綜合國力比拼、政治博弈、進(jìn)行國家戰(zhàn)略擴(kuò)張、展現(xiàn)科研能力的重要“舞臺(tái)”。以《南極條約》為核心的南極條約體系，經(jīng)過50多年的發(fā)展和完善，形成了重要的國際法體系，受到締約國的尊重和認(rèn)可。各締約國政府主要通過制定國內(nèi)法來執(zhí)行與南極有關(guān)的條約的規(guī)定。中國作為《南極條約》的締約國以及南極條約體系下各類條約的重要成員國，在南極條約地區(qū)積極開展各項(xiàng)科研活動(dòng)，發(fā)揮了重要的作用。文章簡要概述了國際條約在我國國內(nèi)適用的方式，結(jié)合我國對(duì)加入的相關(guān)南極條約的國內(nèi)立法現(xiàn)狀，分析目前南極條約適用的法律法規(guī)存在的問題，并給出完善國際條約適用體系的建議。

南極；南極條約體系；國內(nèi)適用；法律法規(guī)

1　南極條約

南極指60°S以南的地區(qū)，包括一切冰架在內(nèi)。南極由于其獨(dú)特的地理位置和重要的戰(zhàn)略地位，已經(jīng)成為各國間綜合國力比拼、政治博弈、進(jìn)行國家戰(zhàn)略擴(kuò)張、展現(xiàn)科研能力的重要“舞臺(tái)”。在南極的所有活動(dòng)均受到1959年的《南極條約》及其相關(guān)的協(xié)議，統(tǒng)稱為南極條約體系的約束和管制。南極條約體系包括200多項(xiàng)由各締約國政府批準(zhǔn)或在南極條約協(xié)商會(huì)議上通過的其他建議和協(xié)定，主要包括：1959年的《南極條約》(中國于1983年簽署)、1964年的《保護(hù)南極動(dòng)植物議定措施》、1972年的《南極海豹保護(hù)公約》、1980年的《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》(中國于2006年簽署)、1991年的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(中國于1991年簽署)以及根據(jù)《南極條約》實(shí)施的措施和與條約相關(guān)的單獨(dú)有效的國際文書和根據(jù)此類文書實(shí)施的措施。以《南極條約》為核心的南極條約體系，經(jīng)過50多年的發(fā)展和完善，形成了重要的國際法體系，受到締約國的尊重和認(rèn)可。

《南極條約》是南極條約體系的核心，是關(guān)于南極洲的法律地位和規(guī)范各國在南極洲的活動(dòng)行為的一項(xiàng)基本法[1]?！赌蠘O條約》共有14條，主要內(nèi)容是南極洲僅用于和平的目的，促進(jìn)在南極洲地區(qū)進(jìn)行科學(xué)考察的自由，促進(jìn)科考中的國際合作，禁止在南極地區(qū)進(jìn)行一切有軍事性質(zhì)的活動(dòng)及核爆炸和處理放射物，凍結(jié)目前南極領(lǐng)土所有權(quán)的主張等。但條約本身沒有規(guī)定環(huán)境問題?！蛾P(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》(即《馬德里議定書》)于1998年1月14日起生效。它是對(duì)《南極條約》的補(bǔ)充，是旨在保護(hù)南極的生態(tài)環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的綜合性法律文件。議定書規(guī)定了全面保護(hù)南極環(huán)境及其附屬和相關(guān)生態(tài)環(huán)境的原則、程序和義務(wù)。共6個(gè)附件，附件1～5(“南極環(huán)境評(píng)估”“南極動(dòng)植物保護(hù)”“南極廢物處理與管理”“防止海洋污染”和“南極特別保護(hù)區(qū)”)于1998年1月14日生效。附件6是“環(huán)境緊急狀況下的責(zé)任”，于2005年6月在斯德哥爾摩通過，正待各國批準(zhǔn)。南極條約體系下的其他公約等內(nèi)容不在此累述。

2　國際條約的國內(nèi)運(yùn)用

南極條約體系中的條約系廣義的條約。廣義的條約泛指符合一切國際法主體的意思表示的一致，而不論名稱為何，如：公約、專約、協(xié)定、議定書、聯(lián)合申明、宣言、備忘錄等[2]。

條約如果要在締約國國內(nèi)發(fā)生效力，就涉及國際條約的國內(nèi)適用。國際條約的國內(nèi)適用指國際條約的締約當(dāng)事方為使條約在國內(nèi)落實(shí)而在國內(nèi)的執(zhí)行。在國際條約適用問題上，依照國際法中的“條約必須遵守”原則，國家有義務(wù)根據(jù)其所締結(jié)的條約承擔(dān)義務(wù)。應(yīng)注意的是，條約為國家與國家間的關(guān)系，國家應(yīng)受其拘束雖無疑義，但對(duì)人民并無直接的約束力。條約要約束人民，須經(jīng)各國制定為國內(nèi)法律方向，否則人民即使有違反者，也應(yīng)由國家承擔(dān)責(zé)任[3]。

國際條約的國內(nèi)適用方式，可歸納為兩種比較典型的方式：一是個(gè)別轉(zhuǎn)換方式，即國際條約在國內(nèi)發(fā)生效力必須由國家通過個(gè)別立法來實(shí)施國際條約。采用這一方式的國家主要是英國、愛爾蘭等國家。另一個(gè)是自動(dòng)納入的方式，即國家一旦締結(jié)或加入國際條約，該條約便自動(dòng)地成為國內(nèi)法的一部分，無需轉(zhuǎn)化即可在國內(nèi)法中直接適用，采用這一方式的國家主要有瑞典。

《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》中明確規(guī)定：各締約國應(yīng)在其權(quán)限內(nèi)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，包括采取法律和法?guī)，采取行政行動(dòng)和執(zhí)行措施，以便保證遵守本議定書。在這種情況下，締約國應(yīng)補(bǔ)充國內(nèi)立法執(zhí)行該國際條約，也是遵守國際條約所設(shè)定的義務(wù)。南極條約體系下的各締約國政府主要通過制定國內(nèi)法來執(zhí)行條約的具體條款及其他補(bǔ)充協(xié)定。以美國為例，為履行1964年南極條約協(xié)商會(huì)議通過的《南極動(dòng)植物保護(hù)措施》，于1978年制定了《南極保存法》；為執(zhí)行加入的《南極海洋生物資源保護(hù)公約》，于1984年制定了《南極海洋生物資源保護(hù)法》；為執(zhí)行1991年的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》，1996年制定了《南極科學(xué)、旅游及保護(hù)法》[4]。美國關(guān)于南極法律的適用范圍包括60°S以南的南極地區(qū)；在南極的美國公民；特定的在南極參與美國政府南極活動(dòng)的人員；負(fù)責(zé)組織南極探險(xiǎn)考察活動(dòng)的美國公司或其他法律實(shí)體；向美國境內(nèi)運(yùn)送南極動(dòng)物或植物的在美國境內(nèi)的美國人或外國人。

3　我國執(zhí)行國際條約的國內(nèi)程序

目前我國在執(zhí)行國際條約的國內(nèi)程序這個(gè)問題上，憲法和法律沒有原則性的規(guī)定。我國《憲法》僅原則性地規(guī)定了全國人大常委會(huì)對(duì)國際條約的決定批準(zhǔn)權(quán)和廢除權(quán)以及國務(wù)院的締約權(quán)。在國際條約的適用問題上，憲法以及與條約有關(guān)的《中華人民共和國締結(jié)條約程序法》也沒有做出相關(guān)規(guī)定。

在實(shí)踐中，為了解決國際條約的國內(nèi)適用問題，我國的一些法律中零星地規(guī)定了國際條約的適用，同時(shí)法院也在司法實(shí)踐中確立了一些具體做法。例如，① 在一些單行法律中通過專門條款規(guī)定直接適用國際條約或當(dāng)國內(nèi)法與國際法發(fā)生沖突時(shí)優(yōu)先適用國際條約，如《民法通則》中第142條的規(guī)定、《民事訴訟法》第238條的規(guī)定：中華人民共和國締結(jié)或參加的國際條約與本法有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定，但中華人民共和國申明保留的條款除外。在一些行政法規(guī)中也可以看到對(duì)國際條約的適用做出的相關(guān)規(guī)定，典型的法律形式為“條例”“暫行條例”，如《商標(biāo)實(shí)施條例》《著作權(quán)法實(shí)施條例》《專利實(shí)施條例》等[5]。② 為了適用國際條約，我國也會(huì)對(duì)現(xiàn)行的法律進(jìn)行修改，以符合國際條約的相關(guān)規(guī)定：如在我國加入世界貿(mào)易組織后，對(duì)《著作權(quán)法》的修改。③ 為了執(zhí)行國際條約的規(guī)定，我國也會(huì)采取重新進(jìn)行相關(guān)國內(nèi)立法的方式。如對(duì)《聯(lián)合國海洋法公約》的適用，我國重新立法，制定了《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》。④ 在司法機(jī)關(guān)的法律解釋、審判指導(dǎo)中，對(duì)國際條約的適用進(jìn)行了一些規(guī)定。如最高人民法院在2000年4月17日發(fā)布的《關(guān)于審理和執(zhí)行涉外民商事案件應(yīng)注意的幾個(gè)問題的通知》中指出：對(duì)我國參加的國際公約，除我國申明的保留條款外，應(yīng)予優(yōu)先適用。我國在民事領(lǐng)域?qū)H條約主要采用的是‘納入’方式。采用納入式的國家一般是在憲法或國內(nèi)法中把條約規(guī)定一般地納入國內(nèi)法，而無須為每個(gè)條約制定另一個(gè)國內(nèi)法[6]。我國在公法領(lǐng)域?qū)H條約的適用主要采用‘轉(zhuǎn)化’的方式，即重新進(jìn)行相關(guān)的國內(nèi)立法。所以我國對(duì)國際條約的適用，既采用‘納入’的方式直接適用國際條約，也采用‘轉(zhuǎn)化’的方式間接適用國際條約。

4　南極條約在我國的適用

中國于1983年6月8日加入南極條約組織，1985年10月7日被接納為南極條約協(xié)商國，1986年被接納為南極研究科學(xué)委員會(huì)(SCAR)正式成員國。此外中國于1983年簽署了《南極條約》，1991年簽署了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》，2006年簽署了《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》。自加入南極條約組織后，中國先后在南極設(shè)立了4個(gè)科學(xué)考察站，對(duì)南極的氣候、地理、大氣、海洋、海冰、生物、植物等進(jìn)行了觀測與科學(xué)研究。中國在南極事務(wù)中發(fā)揮了積極的作用。

隨著我國在南極活動(dòng)的日益增強(qiáng)，包括政府組織的南極考察活動(dòng)和民間的南極旅游活動(dòng)的持續(xù)增溫，如何更好地承擔(dān)所加入的南極條約體系規(guī)定的義務(wù)，尤其是如何更好地履行《南極條約》《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》中所規(guī)定的義務(wù)，是南極條約在我國國內(nèi)適用亟須解決的問題?！皸l約的國內(nèi)適用”具體是指“條約當(dāng)事國國內(nèi)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)適用條約”[7]。我國加入的南極條約體系屬于公法領(lǐng)域，同時(shí)條約內(nèi)容也多涉及國內(nèi)的行政管理。如我國加入的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》及其附件中就規(guī)定了在南極條約地區(qū)的旅游及一切其他政府性和非政府性活動(dòng)，包括與此相關(guān)的后勤支援活動(dòng)，應(yīng)在活動(dòng)開始前進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)；為保護(hù)南極的本地動(dòng)植物而設(shè)置許可證制度；為保護(hù)南極環(huán)境而制訂廢物管理計(jì)劃等行政行為準(zhǔn)則。這其實(shí)涵蓋了行政行為和行政程序，成為調(diào)整國家行政機(jī)關(guān)與公民、法人等行政相對(duì)人之間的行政關(guān)系的行為準(zhǔn)則。因此對(duì)南極條約的國內(nèi)適用主要由我國的行政機(jī)關(guān)適用。條約與協(xié)定既是國際法的法源，同樣也是行政法的法源。行政法的法源指行政法的表現(xiàn)形式，即行政法法律規(guī)范的來源、出處[8]。我國的行政立法一般是指特定國家行政機(jī)關(guān)依準(zhǔn)立法程序制定行政法規(guī)和規(guī)章的活動(dòng)。根據(jù)《立法法》第65條的規(guī)定，國務(wù)院可以就下列事項(xiàng)制定行政法規(guī)：① 為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)；② 《憲法》第89條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。國務(wù)院部門(包括部、委員會(huì)、中國人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu))根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章。我國《立法法》規(guī)定了我國法律的位階，依次為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例等。行政法規(guī)、部門規(guī)章在法律效力上處于不同的位階。行政法規(guī)的效力高于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。針對(duì)我國加入的南極條約體系在中國的適用，目前由國務(wù)院的行政部門制定了一些部門規(guī)章、規(guī)范性文件，法律位階是比較低的。

2014年5月國家海洋局發(fā)布了《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)。國家海洋行政主管部門即國家海洋局負(fù)責(zé)《規(guī)定》第三條所列考察活動(dòng)的審批，國家海洋局極地考察辦公室承擔(dān)具體工作。公民、法人或者其他組織赴南極開展《規(guī)定》第三條所列考察活動(dòng)前，應(yīng)當(dāng)向國家海洋行政主管部門提交申請(qǐng)書，并對(duì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任[9]。 ‘南極考察活動(dòng)’是指以科學(xué)研究為目的，在60°S以南的地區(qū)，包括該地區(qū)的所有冰架開展的相關(guān)活動(dòng)。在南極的其他非政府活動(dòng)、旅游、商業(yè)探險(xiǎn)等在《規(guī)定》中并未涉及。另外，南極科學(xué)考察活動(dòng)中涉及的廢棄物的處理和管理、南極環(huán)境的保護(hù)義務(wù)、對(duì)破壞南極環(huán)境的處罰等方面在《規(guī)定》中也缺乏必要的規(guī)范。國家海洋局2008年頒布了《中國南極考察隊(duì)員守則》(以下簡稱《守則》)?！妒貏t》中對(duì)政府組織的南極科學(xué)考察隊(duì)員需要遵守《南極條約》有關(guān)條款，保護(hù)南極自然和生態(tài)環(huán)境做了規(guī)定，如嚴(yán)禁追逐驚嚇動(dòng)物、保護(hù)南極植被、保護(hù)南極地區(qū)的紀(jì)念物等[10]。這個(gè)《守則》僅針對(duì)國家組織的南極科學(xué)考察活動(dòng)的參加者，對(duì)其他人并不適用，內(nèi)容比較單一。此外還有國家海洋局2010年制定的《中國南極內(nèi)陸站建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，內(nèi)容多涉及建站項(xiàng)目的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)管問題；國家海洋局極地考察辦公室1996年11月制定的《中國南極長城站溢油應(yīng)急計(jì)劃》《中國南極中山站溢油應(yīng)急計(jì)劃》和2007年2月制定的《中國南極昆侖站溢油應(yīng)急計(jì)劃》，以上應(yīng)急計(jì)劃是依照《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》中附件四“防止海洋污染”的有關(guān)內(nèi)容，具體規(guī)定中國南極科考站在發(fā)生溢油情況下的應(yīng)急措施；另外還有2013年國家海洋局制定的《南極考察培訓(xùn)工作管理規(guī)定》，對(duì)赴南極現(xiàn)場考察人員的資格的取得進(jìn)行了明確的規(guī)定。要求赴南極考察人員首先通過由國家海洋局組織的相關(guān)培訓(xùn)考核，取得合格資格，才具備報(bào)名資格；有關(guān)單位在推薦人員時(shí)，需要從培訓(xùn)合格的人員中進(jìn)行挑選。對(duì)資格的撤銷等有關(guān)情況也進(jìn)行了明確的規(guī)定。

雖然在南極的人類活動(dòng)主要以科學(xué)考察為主(我國官方在南極的活動(dòng)也主要是每年定期的科學(xué)考察)，但每年赴南極的游客人數(shù)日漸增多。規(guī)范南極的旅游活動(dòng)、評(píng)估南極旅游對(duì)南極環(huán)境造成的影響成為歷屆南極條約協(xié)商會(huì)議重要的議題之一。南極條約協(xié)商會(huì)議針對(duì)南極旅游和商業(yè)性的南極考察形成了專門的建議、措施等。據(jù)國際南極旅游組織者協(xié)會(huì)(IAATO)2014-2015年度南極旅游季(每年11月至翌年3月)的游客統(tǒng)計(jì)，前往南極的總?cè)藬?shù)約為36 700人，其中中國游客3 042人[11]。針對(duì)中國公民的赴南極旅游活動(dòng)，我國政府如何履行《南極條約》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》中規(guī)定的締約國事先通知義務(wù)，如何教育中國公民保護(hù)南極的環(huán)境，如何規(guī)范中國公民在南極的旅游活動(dòng)，以及如何對(duì)我國在南極條約地區(qū)開展的科學(xué)考察活動(dòng)、非政府活動(dòng)、旅游等依照國內(nèi)不同行政部門的職權(quán)劃分各自的職責(zé)等，都需在行政立法層面上進(jìn)行考慮，制定相關(guān)的行政法規(guī)。顯然我國現(xiàn)行的與南極條約有關(guān)的行政規(guī)章和規(guī)范性文件，法律位階低、內(nèi)容比較散亂、單一，規(guī)范事項(xiàng)有限，已經(jīng)不能滿足全面規(guī)范中國公民在南極地區(qū)開展活動(dòng)的需要。中國作為南極條約締約國，在履行南極條約義務(wù)上應(yīng)該加快國內(nèi)法的轉(zhuǎn)化進(jìn)程。建議由國務(wù)院制定關(guān)于管理南極綜合事務(wù)的行政法規(guī)，明確各職能部門的職權(quán)，更好地履行南極條約的義務(wù)，維護(hù)在南極地區(qū)活動(dòng)的當(dāng)事人的利益。據(jù)2012年2月15日中國日?qǐng)?bào)的報(bào)道[12]：目前我國政府正在擬訂《中華人民共和國南極活動(dòng)管理?xiàng)l例》，將針對(duì)在南極開展的一切活動(dòng)，包括科學(xué)考察、旅游、探險(xiǎn)、漁業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)?。?duì)違反條例的人員，將令其承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任或行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，將依據(jù)我國刑法的有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。同時(shí)中國海洋大學(xué)的極地問題專家也介紹在2013年《南極活動(dòng)管理?xiàng)l例》已經(jīng)被列入國務(wù)院法制辦的一類立法計(jì)劃中，全部立法材料準(zhǔn)備齊全，目前相關(guān)的立法程序正在進(jìn)行中。這部條例的出臺(tái)將填補(bǔ)我國在南極立法中的空白，對(duì)規(guī)范我國公民、法人、其他組織在南極的活動(dòng)具有重要的意義。

5　結(jié)論

綜上，為了增強(qiáng)我國在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在，在南極事務(wù)中發(fā)揮大國影響力，更好地維護(hù)我國的南極利益、履行南極條約的義務(wù)，制定南極事務(wù)管理的綜合性法律法規(guī)是必要的。我國的立法部門應(yīng)：① 重視簽署的南極條約、重視遵守國際條約的義務(wù)；② 認(rèn)識(shí)到將南極條約轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法的重要性和急迫性，提高行政立法效率；③ 可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如美國1996年頒布的《南極科學(xué)、旅游及保護(hù)法》(The Antarctic Science，Tourism and Conservation Act of 1996.Public Law 104～227.)，在南極條約國內(nèi)適用的問題上取長補(bǔ)短，盡快頒布相關(guān)的行政法規(guī)，進(jìn)一步完善我國的法律制度。相信我國將建立起健全的國際條約適用體系，與我國的實(shí)際國情相結(jié)合，更好地履行國際條約確定的義務(wù)。

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On the Domestic Application of International Treaties of Antarctic Treaty System in China

PENG Peng

(Beijing Yong Qin Law Firm，Beijing 100020, China)

Due to its unique geographical location and important strategical status, the Antarctica has become a significant “stage”, on which various countries compete for their overall national strength, to show scientific research abilities, and to expand their political influences. The Antarctic Treaty and related agreements, collectively known as the Antarctic Treaty System (ATS), regulate international relations with respect to Antarctica. ATS has been developed more than 50 years and its main objective is to ensure the interests of all humankind that Antarctica shall be used exclusively for peaceful purposes and become the scene or object of international discord. China has played an important role as a party member under the ATS. How to make the Antarctic Treaties effective in domestic legal system, it requires to establish a perfect treaty-application system. The paper summarized the theory of the treaty application, combined with the practice status of treaties application in China, particularly focused on the Antarctic Treaties. It also introduced the administrative litigation of the ATS application system in China and analyzed the problems of the present system, emphasized the importance of domestic litigation for the Antarctic Treaties.

the Antarctica, the Antarctic Treaties System, Domestic treaties’ application (litigation), Laws and regulations

彭鵬，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)閲H公法，電子信箱：13910566370@163.com

D993.5；P7

A

1005-9857(2016)02-0076-05