甘肅省政府投資項目代建模式比較分析

馬原馳

（甘肅省政府投資項目代建管理辦公室 ，甘肅 蘭州730000）

甘肅省政府投資項目代建模式比較分析

馬原馳

（甘肅省政府投資項目代建管理辦公室 ，甘肅 蘭州730000）

通過對甘肅省目前推行的政府投資項目實施情況分析，歸納總結(jié)出企業(yè)代建，政府集中代建二種不同的代建模式，對比分析各模式的特點，利弊及利益相關(guān)方的關(guān)系，并對其進行比較分析，最終提出方向性的發(fā)展建議。

政府投資項目;代建制;模式;比較分析

1 引言

2004年，國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”項目管理模式。由于代建制符合我國政府投資項目管理模式改革的方向，因而在國內(nèi)各省市得到了迅速的推廣應(yīng)用，2005年甘肅省通過學(xué)習(xí)其它地區(qū)先進經(jīng)驗并結(jié)合自身實際，也開始逐步推行代建制。

從近年來代建制在國內(nèi)各地政府投資項目中的實施狀況來看，按照項目代建的實施主體，主要分為政府代建和企業(yè)代建兩種模式。其中，政府代建模式是指由政府組建項目代建管理機構(gòu)（通常為行政或事業(yè)單位），如深圳市建筑工務(wù)署、安徽省公益性項目建設(shè)管理中心、甘肅省政府投資項目代建管理辦公室等，對政府投資項目進行統(tǒng)一建設(shè)管理；企業(yè)代建模式是指代建管理機構(gòu)或項目建設(shè)單位通過招標(biāo)、直接委托等方式，將政府投資項目交由專業(yè)的項目管理公司進行建設(shè)管理。

經(jīng)過幾年探索、實踐，甘肅省在代建制的推行過程中逐漸形成了以企業(yè)代建模式為主，以政府代建為補充的局面。兩種代建模式的并行發(fā)展有利于避免單一模式存在的弊端，尤其是政府代建在搶險救災(zāi)、災(zāi)后重建、涉密等項目中發(fā)揮了良好的作用，對完善代建市場起到了必要的補充。

2 甘肅企業(yè)代建的現(xiàn)狀及發(fā)展

2010年12月7日，甘肅省人民政府辦公廳印發(fā)了《甘肅省政府投資建設(shè)項目代建管理辦法（試行）》。辦法中所稱代建制是指由省政府授權(quán)省政府投資項目代建管理辦公室 （以下簡稱省代建辦）行使出資人職責(zé)，對中央和省級政府投資的非經(jīng)營性項目通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)階段實施，嚴(yán)格控制項目的建設(shè)規(guī)模、使用功能及投資、質(zhì)量、安全和工期，項目建成并竣工驗收合格后移交給業(yè)主單位的制度。目前，省政府投資項目實施代建的大多都采用企業(yè)代建模式。例如，甘肅行政學(xué)院一期改造建設(shè)、甘肅省市婦女兒童活動中心、甘肅科技館、甘肅省精神衛(wèi)生防治中心住院部等，這些項目不僅建設(shè)順利，還取得了良好的社會效益。

企業(yè)代建模式主要優(yōu)點有:第一，實現(xiàn)了專業(yè)化管理，提高項目管理水平，有利于項目質(zhì)量、投資、進度控制；第二，有利于市場競爭，通過優(yōu)勝劣汰，促進代建企業(yè)的健康發(fā)展；第三，建設(shè)單位不需要增設(shè)新的基建機構(gòu)，避免了機構(gòu)重疊；第四，建設(shè)單位不直接參與項目具體管理，在一定程度上遏制了腐敗行為。

但是，企業(yè)代建在具體實施上仍然表現(xiàn)出一些弊端，如：

1）國家層面上管理主體不明確，代建制的頂層設(shè)計不完善，代建市場缺乏公開、公平、公正的競爭環(huán)境。其次，甘肅在代建制的推行中力度不夠，部分建設(shè)單位對代建制不理解，代建市場尚處在成長期，市場不完善，省級層面缺乏有效的管理、監(jiān)管機制。而且，省內(nèi)代建企業(yè)項目管理水平與發(fā)達地區(qū)有一定差距。甘肅省代建企業(yè)大都來源于設(shè)計、監(jiān)理、施工和房地產(chǎn)開發(fā)等企業(yè)，代建業(yè)務(wù)所占比重非常有限，企業(yè)內(nèi)部對代建業(yè)務(wù)重視程度不夠。因此代建企業(yè)在具體的代建項目實施中表現(xiàn)也難盡人意，例如，在甘肅科技館項目建設(shè)管理過程中，由于該項目規(guī)模較大，功能、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，在設(shè)計過程中出現(xiàn)錯漏情

況，而項目代建企業(yè)在前期階段未能及時發(fā)現(xiàn)問題，由此導(dǎo)致在施工中出現(xiàn)了超投資、超工期的現(xiàn)象。

2）代建服務(wù)費偏低。代建企業(yè)的利潤來源主要有兩方面：一是代建企業(yè)在委托代建合同中規(guī)定的代建服務(wù)費用，二是代建企業(yè)在項目結(jié)余資金中獲得的獎勵。甘肅省項目建設(shè)單位的前期費用、代建管理機構(gòu)的管理費用和代建企業(yè)的代建服務(wù)費均在建設(shè)單位管理費中支出，且代建服務(wù)費僅占建設(shè)單位管理費的60%～80%，代建服務(wù)費偏低。而且，在項目資金本身就非常緊張的條件下，從項目結(jié)余資金中獲得的獎勵的難度很大。這就導(dǎo)致了代建企業(yè)參與代建的積極性不高、投入不足，項目代建過程中為追求利潤，有可能做出一些違規(guī)行為。

3）責(zé)權(quán)利不對等。根據(jù)《甘肅省政府投資建設(shè)項目代建管理辦法（試行）》的要求，代建企業(yè)按照《委托代建合同》約定和省代建辦的授權(quán)，行使建設(shè)單位職責(zé)，對代建項目的工期、資金使用、工程質(zhì)量、造價控制、安全生產(chǎn)等負(fù)全部責(zé)任。但是，在具體事務(wù)的處理上無論是代建管理機構(gòu)還是建設(shè)單位均沒有賦予代建企業(yè)與其責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)利，在我國現(xiàn)行的項目建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)中缺失對代建企業(yè)的定位，沒有法律地位，不具有項目法人資格，不能獨立辦理建設(shè)工程相關(guān)手續(xù)。這些因素直接影響到甘肅企業(yè)代建業(yè)務(wù)的正常開展，不對等的權(quán)利、責(zé)任進一步加大代建企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險，個別代建企業(yè)通過評估代建合同風(fēng)險，認(rèn)為風(fēng)險過大而選擇了退出代建項目。

綜上所述，雖然企業(yè)代建模式作為甘肅省主要的代建模式承擔(dān)著大多數(shù)的政府投資代建項目，但仍然面臨著許多問題，諸如政府對代建市場缺乏有效監(jiān)管，對代建企業(yè)沒有有效的考核機制，代建人員專業(yè)水平參差不齊，政策法規(guī)不夠完善、市場不成熟、缺乏監(jiān)管、代建企業(yè)管理水平不高等。因而企業(yè)代建模式的發(fā)展需要多管齊下、突破瓶頸，才能走上發(fā)展的道路。

3 甘肅政府代建的現(xiàn)狀及發(fā)展

在甘肅省實施的政府代建主要是由省代建辦及市州代建辦直接對承建的政府投資工程實行建設(shè)管理。這種代建模式主要適用一些搶險救災(zāi)、災(zāi)后重建、涉密等項目,例如，舟曲的災(zāi)后重建項目就是政府代建模式運用的典型案例。

政府代建模式的優(yōu)點主要表現(xiàn)在以下3個方面：首先，以政府代建模式承擔(dān)政府投資建設(shè)項目時，作為非營利的常設(shè)專業(yè)機構(gòu)，甘肅省代建辦能夠?qū)φ顿Y項目進行集中、統(tǒng)一的專業(yè)化管理，有效地解決了政府投資項目中的 “一次性業(yè)主”問題，實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗的有效積累；其次，省代建辦代表政府直接進行代建，利于統(tǒng)一調(diào)配各種資源、協(xié)調(diào)各方矛盾，利于保障項目的質(zhì)量安全，利于提高項目的建設(shè)效率，例如，舟曲災(zāi)后重建項目就順利完成了省委省政府提出的“三年任務(wù)兩年完成”目標(biāo)任務(wù)；再次，代建辦屬于事業(yè)性單位，沒有經(jīng)營風(fēng)險，人員、經(jīng)費等方面有保障，利于非盈利性項目的建設(shè)管理。最后，甘肅政府代建模式實行“投、建、管、用”分離，不存在多重職能身份問題。

但政府代建模式也存在以下問題：第一,不符合目前國家投資體制改革的趨勢。隨著我國投資體制改革的不斷深化，社會資本大量進入建設(shè)領(lǐng)域，政府代建機制不夠靈活，不適應(yīng)諸如PPP等新興的投資模式；第二,代建管理機構(gòu)人員編制數(shù)量有限，導(dǎo)致專業(yè)人員不齊全，所能同時代建的項目數(shù)量有限。因此，政府代建模式不能全面推廣，只能作為企業(yè)代建模式的補充。

4 結(jié)論與建議

從長遠(yuǎn)來看企業(yè)代建模式符合甘肅發(fā)展市場經(jīng)濟及投資體制改革要求，并且在代建市場成熟度較高的地區(qū)發(fā)揮了積極的作用，清除企業(yè)代建運行障礙、完善市場代建法律政策就成了當(dāng)務(wù)之急。

但無論是政府代建還是企業(yè)代建，均不同程度地有著共性問題，如存在項目超工期、超概算等現(xiàn)象。究其主要原因：首先，在項目前期階段，由于對項目功能定位不清、技術(shù)水平限制等原因，導(dǎo)致可行性研究報告、初步設(shè)計等前期文件的編制過程中存在缺項、落項問題，項目審批中由于資金原因概算被不合理壓低等；其次，是基本建設(shè)程序依然繁雜，審批過程漫長，代建項目管理模式與基本建設(shè)程序不適應(yīng)；再次，建設(shè)單位在項目實施過程中提出的增項、變更等事項具有隨意性。要解決這些問題，第一，須從國家的頂層設(shè)計入手，進一步完善投資管理體制，匹配投資模式和項目管理模式；第二，在項目前期論證階段細(xì)化項目規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、使用功能等，盡量避免因前期論證不全面導(dǎo)致項目開工后增項、變更等行為，提高項目管理的專業(yè)性；第三，提高項目可行性研究報告、初步設(shè)計等前期文件編制的科學(xué)性、合理性，加強對項目審批決策環(huán)節(jié)的管理，提高項目實施的有效性；第四，進一步簡政放權(quán)、簡化審批流程，改革基本建設(shè)程序；第五，完善法律法規(guī)，明確代建企業(yè)法律地位，建立起對等的責(zé)權(quán)利關(guān)系。

政府代建、企業(yè)代建兩種模式在實施主體、組織結(jié)構(gòu)、運行方式等方面存在著差異，甘肅代建市場的發(fā)展實踐也表明兩種代建模式各有側(cè)重，形成了“以企業(yè)代建為主、政府代建為補充”的發(fā)展局面。市場經(jīng)濟的特性決定了企業(yè)代建代表著代建制發(fā)展的主流方向，政府代建能夠彌補一些企業(yè)代建的不足。但代建模式不是一成不變的，它是隨著經(jīng)濟發(fā)展、投資模式、管理體制等條件的改變而發(fā)生變化，尤其是我國目前經(jīng)濟發(fā)展模式、投資體制等正處于改革期，PPP等新興的投資模式不斷涌現(xiàn)，所以代建模式更要不斷創(chuàng)新，才能與時俱進，與新興的經(jīng)濟模式相適應(yīng)。

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