優(yōu)化評價(jià)內(nèi)容提高環(huán)評效能
——《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》修訂思考與建議

劉殊，姜華，梁鵬

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

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優(yōu)化評價(jià)內(nèi)容提高環(huán)評效能
——《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則總綱》修訂思考與建議

劉殊，姜華，梁鵬

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心，北京 100012)

通過分析《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 2.1—2011)存在的問題，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，提出了“依法優(yōu)化、科學(xué)強(qiáng)化和突出核心”的修訂思路，明確了優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的目標(biāo)和主要內(nèi)容，提出了導(dǎo)則執(zhí)行相關(guān)的對策與建議，推動將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)工作的重點(diǎn)聚焦在環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境保護(hù)措施的有效性上。

環(huán)評；總綱；導(dǎo)則；修訂

中共十八屆五中全會通過的《“十三五”規(guī)劃建議》將“綠色發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之一，對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)作出了重大戰(zhàn)略部署[1]。2011年頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 2.1—2011)(以下簡稱現(xiàn)有總綱)在規(guī)范和指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)工作和保護(hù)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用[2]。但隨著環(huán)境管理方式的轉(zhuǎn)變，以及環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)的不斷發(fā)展，現(xiàn)有總綱中部分內(nèi)容與環(huán)境影響管理之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。

1 現(xiàn)有總綱存在的問題

1.1 規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評定位不清

現(xiàn)有總綱中規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評的定位和分界不清，未對規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的聯(lián)動要求進(jìn)行規(guī)定，缺少建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入分析和判定程序，導(dǎo)致大量不滿足“三線一單”(生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單)要求的建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響評價(jià)，甚至進(jìn)入審批程序，增加了社會負(fù)擔(dān)和行政成本[3-5]?！笆濉逼陂g，環(huán)境影響評價(jià)制度改革以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，以全面提高環(huán)境影響評價(jià)有效性為主線，強(qiáng)化空間、總量、準(zhǔn)入環(huán)境管理，推動戰(zhàn)略和規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)“落地”等相關(guān)要求。通過規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評之間建立的聯(lián)動機(jī)制，強(qiáng)化項(xiàng)目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評的相符性分析，避免規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評內(nèi)容重復(fù)。

1.2 與環(huán)評改革和排污許可的街接存在差距

《環(huán)境保護(hù)法》(2014)指出，環(huán)境影響評價(jià)制度是環(huán)境管理制度的重要組成部分，但目前其部分管理內(nèi)容和要求與環(huán)評改革、排污許可證制度、環(huán)境監(jiān)測等管理制度的有效街接存在一定差距，環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則在污染物源強(qiáng)核算、環(huán)境監(jiān)測方案等方面應(yīng)提出具體的管理要求，突出對排污許可管理的技術(shù)支持，落實(shí)環(huán)境監(jiān)測計(jì)劃，才能確保環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則的適用性和時效性[3-5]。

1.3 職能交叉和內(nèi)容寬泛問題有待優(yōu)化

現(xiàn)有總綱中包含的產(chǎn)業(yè)政策符合性、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境影響評價(jià)(包括壓覆礦產(chǎn)、占用耕地及基本農(nóng)田、征地拆遷、地震)等內(nèi)容均由相應(yīng)行政主管部門負(fù)責(zé)，并配有相關(guān)行政審批原則。環(huán)境影響評價(jià)審批中各部門職能的交叉與重復(fù)降低了管理效能，應(yīng)依據(jù)環(huán)境保護(hù)部主要職責(zé)和管理內(nèi)容，優(yōu)化由其他主管部門負(fù)責(zé)的行政審批內(nèi)容。

1.4 環(huán)評的科學(xué)性和規(guī)范性尚待提高

近年來，環(huán)評理論和技術(shù)不斷完善，在環(huán)境影響預(yù)測方法、污染物源強(qiáng)核算方法和累積環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)等方面，相關(guān)研究成果的技術(shù)價(jià)值不斷提高。在環(huán)境影響評價(jià)中將這些成果逐步應(yīng)用，通過統(tǒng)一污染源強(qiáng)核算內(nèi)容和方法，解決源強(qiáng)核算的差異；通過規(guī)范預(yù)測方法和內(nèi)容，可以進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境影響預(yù)測的準(zhǔn)確性，提高其科學(xué)性，為后續(xù)環(huán)境管理服務(wù)。累積環(huán)境影響評價(jià)突出預(yù)測環(huán)境質(zhì)量的變化趨勢，使環(huán)評回歸預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的本意。

2 修訂的思路和目標(biāo)

在政策法規(guī)、管理和技術(shù)等層面，通過分析現(xiàn)有總綱在實(shí)施過程中存在的問題，建議按照“依法優(yōu)化、科學(xué)強(qiáng)化和突出核心”的思路，對現(xiàn)有總綱進(jìn)行優(yōu)化。按照《環(huán)境影響評價(jià)法》等法律的要求，科學(xué)合理設(shè)置內(nèi)容；根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)或環(huán)境敏感程度，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)措施的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性、有效性分析，強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)損益分析和環(huán)境管理、監(jiān)測措施；對于與環(huán)境影響及環(huán)境保護(hù)措施無關(guān)的內(nèi)容，不再納入環(huán)評文件。通過對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化，推動將環(huán)境影響評價(jià)工作的關(guān)注重點(diǎn)聚焦在建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響和環(huán)境保護(hù)對策措施上，進(jìn)一步增強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性和有效性，切實(shí)發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要作用。

3 建議修訂的主要內(nèi)容

為充分發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)的源頭預(yù)防作用，滿足以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的管理要求，提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)效能，建議在修訂時主要突出環(huán)境影響評價(jià)的工作重點(diǎn)，強(qiáng)化環(huán)境影響評價(jià)制度與其他環(huán)境管理制度的銜接，提高環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性[6]。

3.1 明確總綱定位

為區(qū)分《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 130—2014)與《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ 2.1—2011)，建議將現(xiàn)有總綱名稱改為《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱》。同時進(jìn)一步明確其定位，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系由總綱、污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南、環(huán)境要素環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則、專題環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則和行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則等構(gòu)成?？偩V規(guī)定其體系的構(gòu)成，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的一般性原則、通用規(guī)定、工作程序、工作內(nèi)容及相關(guān)要求，污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南和其他環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則遵循總綱確定的原則和相關(guān)要求。

3.2 加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評與項(xiàng)目環(huán)評聯(lián)動

“十三五”時期，環(huán)境保護(hù)工作將建立最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度，環(huán)境影響評價(jià)制度將強(qiáng)化預(yù)防為主的作用，在空間(生態(tài)、生活和生產(chǎn))管控、環(huán)境準(zhǔn)入和區(qū)域污染物總量控制等方面強(qiáng)化宏觀指導(dǎo)作用。建議進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)對建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境準(zhǔn)入的強(qiáng)制約束作用，明確規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)的聯(lián)動要求，新增環(huán)境準(zhǔn)入初篩判定程序。

3.3 有效銜接排污許可證制度

《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均明確要求盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。環(huán)境影響評價(jià)制度是預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的有效手段，排污許可制度是世界各國通行的環(huán)境管理制度、企業(yè)環(huán)境守法的依據(jù)、政府環(huán)境執(zhí)法的工具、社會監(jiān)督護(hù)法的平臺。前者注重事前預(yù)防，后者注重事中事后監(jiān)管。兩項(xiàng)制度銜接構(gòu)成了污染源環(huán)境監(jiān)管的綜合平臺，實(shí)現(xiàn)了全過程管理，符合中央建設(shè)生態(tài)文明總體要求，是落實(shí)事前事中事后監(jiān)管的重要舉措。

建設(shè)項(xiàng)目污染源源強(qiáng)是環(huán)境影響預(yù)測的基礎(chǔ)，也是今后核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)。為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制度有效街接，提高環(huán)境影響評價(jià)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，建議在總綱中新增污染源源強(qiáng)核算技術(shù)指南，規(guī)范污染源源強(qiáng)核算的方法和內(nèi)容。

3.4 提高環(huán)境影響評價(jià)效能

根據(jù)國家簡政放權(quán)要求和環(huán)境影響評價(jià)管理的新形勢，必須解決各部門職能交叉問題。依據(jù)環(huán)境保護(hù)部主要職責(zé)，對資源利用合理性分析、清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策符合性、社會環(huán)境影響評價(jià)等依法由其他行政主管部門負(fù)責(zé)的內(nèi)容，或能夠由市場有效調(diào)節(jié)的內(nèi)容，予以刪除或簡化。將環(huán)境影響評價(jià)的重點(diǎn)聚焦到選址選線環(huán)境論證、環(huán)境影響預(yù)測和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控等方面，提高建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)效能。

3.5 完善環(huán)評規(guī)范性和科學(xué)性

導(dǎo)則總綱是指導(dǎo)建設(shè)單位依法開展環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境影響評價(jià)單位客觀評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響的重要技術(shù)依據(jù)，是環(huán)境行政主管部門審核建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響有效性的重要決策參考。因此，導(dǎo)則總綱作為指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)工作的科學(xué)指南，需要更加嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)，不斷完善其規(guī)范性和科學(xué)性，才能確保其指導(dǎo)性和權(quán)威性。建議在修訂時須強(qiáng)化環(huán)境影響評價(jià)預(yù)測的可復(fù)核性，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化環(huán)境影響預(yù)測的內(nèi)容與方法，為下一步環(huán)境影響評價(jià)信息化建設(shè)提供標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)來源，提出優(yōu)先采用環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則推薦模型，采用非環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則推薦的模型，應(yīng)明確預(yù)測模型、方法、參數(shù)選取的依據(jù)和來源，分析其適用性。同時，建議強(qiáng)化累積環(huán)境影響評價(jià)，從較大的時空范圍內(nèi)綜合考慮對環(huán)境的影響；突出環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)重點(diǎn)，明確對存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)分析環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源項(xiàng)、計(jì)算環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)后果，開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)；突出生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)內(nèi)容，提出預(yù)測生態(tài)系統(tǒng)組成和服務(wù)功能變化趨勢的要求。

3.6 探索更為有效的公眾參與模式

為了充分保障公眾依法有序行使環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》中明確提出“要提高公眾參與的有效性，探索更為有效和可操作的公眾參與模式，將公眾參與意見作為完善和強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保措施的重要手段”。因此，建議將公眾參與和環(huán)境影響評價(jià)文件編制工作分離，可以推動實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目選址、建設(shè)、運(yùn)營全過程環(huán)境信息公開，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(表)相關(guān)信息和審批后環(huán)保措施落實(shí)情況公開，從而改變目前多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)公眾參與只在環(huán)境影響評價(jià)文件編制階段由環(huán)評單位采用單一方式開展的狀況，避免公眾參與流于形式，有利于更加充分地發(fā)揮公眾對企業(yè)的環(huán)保監(jiān)督作用。

4 導(dǎo)則執(zhí)行的相關(guān)建議

導(dǎo)則總綱是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)綱領(lǐng)性文件，為充分發(fā)揮其效能，建議重點(diǎn)落實(shí)以下內(nèi)容：

4.1 加快完善環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系

環(huán)境影響評價(jià)及相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則是一個有機(jī)的統(tǒng)一整體，涉及各要素、各行業(yè)，各導(dǎo)則之間相輔相成，指導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響評價(jià)。因此，建議加快環(huán)評技術(shù)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)，建立以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的源強(qiáng)、要素和專題技術(shù)導(dǎo)則體系[4-5]。

4.2 強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究及數(shù)據(jù)積累

對比國外先進(jìn)國家，我國現(xiàn)有導(dǎo)則體系對于環(huán)境和人體產(chǎn)生持久影響和整體系統(tǒng)影響的累積影響評價(jià)、健康風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)等導(dǎo)則和內(nèi)容缺失，影響了環(huán)境影響評價(jià)的深度和廣度，建議加快相關(guān)內(nèi)容基礎(chǔ)數(shù)據(jù)積累，強(qiáng)化相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)研究，盡快出臺相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則[4-5]。

4.3 建立導(dǎo)則跟蹤評估與反饋機(jī)制

技術(shù)導(dǎo)則是理論結(jié)合實(shí)踐的綜合成果，建議建立技術(shù)導(dǎo)則實(shí)施效果評估與反饋機(jī)制，定期對現(xiàn)行技術(shù)導(dǎo)則的適用性、有效性和可操作用進(jìn)行跟蹤評估，為進(jìn)一步完善導(dǎo)則提供科學(xué)依據(jù)[3]。

[1] 陳吉寧. 改革生態(tài)環(huán)保制度 提升環(huán)境治理能力[N]. 中國環(huán)境報(bào): 2015-11-11(1).

[2] 張宇, 刑文利, 姜華. 環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 總綱(HJ 2.1—2011)解讀[J]. 環(huán)境保護(hù), 2011(18): 11- 13.

[3] 梁鵬, 周俊. 優(yōu)化評價(jià)內(nèi)容 嚴(yán)控新增污染——《環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導(dǎo)則 地下水環(huán)境》解讀[J]. 環(huán)境影響評價(jià), 2016(4): 18- 21.

[4] 梁鵬, 戴文楠, 楊常青, 等. 我國環(huán)境影響評價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系初探[J]. 環(huán)境影響評價(jià), 2015(5): 10- 14.

[5] 梁鵬, 戴文楠, 楊常青, 等. 我國環(huán)境影響評價(jià)及相關(guān)導(dǎo)則體系頂層設(shè)計(jì)[J]. 環(huán)境影響評價(jià), 2015(6): 24- 27.

[6] 彭應(yīng)登. 《環(huán)境影響評價(jià)法》此次修改僅是微調(diào) 大調(diào)已經(jīng)箭在弦上[J].節(jié)能與環(huán)保, 2016(8): 46- 48.

Optimize the EIA Content and Increase Its Efficiency—Thoughts and Suggestions for Revision on Technical Guideline for Environmental Impact Assessment General Programme

LIU Shu, JIANG Hua, LIANG Peng

(Appraisal Center for Environment and Engineering, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100012, China)

This paper analyzed the existing problems in theTechnicalGuidelineforEnvironmentalImpactAssessmentGeneralProgramme(HJ 2.1-2011), in order to improve environmental quality as the core purpose, put forward the “optimize according to the law, scientifically strengthen, and focus on the core” as the revision concept, cleared about the goal and main content in optimizing the environmental impact assessment of construction projects, pointed out the guideline to perform the corresponding countermeasures and suggestions, and finally suggested that the environmental impact assessment of construction projects focused on the effectiveness of the environmental impact prediction and environmental protection measures.

environmental impact assessment; master plan; technical guideline; revision

2016-09-22

劉殊(1974—)，女，黑龍江人，副研究員，碩士，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境科學(xué)，E-mail：516595343@qq.com

10.14068/j.ceia.2016.06.008

X820.3

A

2095-6444(2016)06-0028-03