我國二線城市農(nóng)轉居成本測算及財政分擔機制研究
——以石家莊、鄭州、合肥、南昌為例

李愛清

(安徽大學商學院，安徽 合肥 230601)

本文選取了我國比較有代表性的四個二線城市：石家莊、鄭州、合肥、南昌作為樣本，在對農(nóng)轉居成本測算的基礎上，探討了財政分擔機制及推進策略。

1 研究綜述

國外農(nóng)轉居是城市化發(fā)展的一個自然過程，與我國城鄉(xiāng)二元結構體制類似的轉移人口市民化，在國外主要表現(xiàn)為移民的國民化進程。Barrett and McCarthy，Drinkwater，Eade and Garapi-ch針對歐盟主要經(jīng)濟體進行比較研究，發(fā)現(xiàn)移民的特點和選擇遷入地的策略不同，會導致福利制度的作用影響也不相同。國內(nèi)現(xiàn)有的關于農(nóng)轉居的成本測算存在一定的差異，國務院發(fā)展研究中心課題組測算得出人均成本為8萬元，申兵測算得出人均成本1.4萬-2.6萬元，張占斌測算得出人均成本1.14萬元。在關于農(nóng)轉居成本分擔機制方面，諶新民認為不應該由政府、企業(yè)或者個人一方獨自承擔，要基于各自在城鎮(zhèn)化進程中的收益來決定各自所需承擔的比例，建立中央和地方、流入地和流出地政府之間的合理的成本補償機制。上述研究都具有非常高的參考價值，但是選擇的樣本都過于宏大。本文針對我國二線代表性城市：石家莊、鄭州、合肥、南昌四市作為樣本，擬在成本測算理論框架的構建，不同主體在財政支出分擔機制中定位，政府在農(nóng)轉居過程中的策略推進等方面進行努力。

2 農(nóng)轉居成本測算

由于農(nóng)業(yè)轉移人口在來源地和年齡等眾多方面存在差異，因而市民化的成本也存在較大的誤差。為了宏觀測算的方便，我們對農(nóng)業(yè)轉移人口作如下假定：

(1)將現(xiàn)有已經(jīng)在城市居住的農(nóng)業(yè)轉移人口一次性整體市民化，包括成年農(nóng)轉居人口中所撫養(yǎng)的人口也隨之市民化。

(2)所撫養(yǎng)的人口比例與全國平均水平一致，即每個勞動力撫養(yǎng)0.714個非勞動力。

(3)將城市非戶籍人口數(shù)近似于農(nóng)業(yè)轉移人口數(shù)。

(4)不考慮農(nóng)轉居過程中，其所承包的土地置換或其他等相關費用，僅考慮居住地政府賦予其同等市民化待遇所需的財政支出。

(5)排除現(xiàn)有的政府已經(jīng)給予農(nóng)轉居人口一定程度公共服務的因素，僅考慮新增一個農(nóng)轉居人口并給予其市民化待遇所需的成本。

(6)由于各地還有種類名目繁多的計生服務、公共衛(wèi)生、贍養(yǎng)孤寡老人、供水補貼，燃氣補貼、法律援助、殯葬基本服務費減免、重病補助等方面的開支，難以一一列舉計算，本文將這些支出忽略不計。

(7)所有計算以2013年物價水平和2013年財政支出水平作為基準，個別數(shù)據(jù)缺失的用前一年的代替。所有數(shù)據(jù)均來自于政府部門的統(tǒng)計公報。

其中，TC為總成本，C1為隨遷子女教育成本，C2為保障性住房成本，C3為養(yǎng)老保險成本，C4為醫(yī)療保險成本，C5為最低生活保障支出成本，C6為就業(yè)支持成本，C7為城市管理費用成本，對應的n為相應人數(shù)。

2.1 農(nóng)業(yè)轉移人口隨遷子女教育成本

根據(jù)《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，2013年全國農(nóng)民工總量26894萬人，其中外出農(nóng)業(yè)轉移人口為16610萬人，隨遷子女約為1466萬人，隨遷子女占外出農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的比率為8.83%。根據(jù)四市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)分析得出，四市的常住人口數(shù)分別為1049.98、919.12、761.10、518、42萬人，其中農(nóng)業(yè)轉移人口數(shù)分別為119.89、167.12、49.6、8.34萬人。由此推算，四市農(nóng)業(yè)轉移人口隨遷子女總數(shù)分別為10.59、14.86、4.38、0.74萬人。

不過，畫畫兒的時候需要用多種角度和方式握住鉛筆，所以圓柱形的鉛筆更受繪畫者歡迎。這樣手指接觸鉛筆的面積更大，更方便畫畫兒。

由《2012年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》可知，全國普通小學、普通初中，生均公共財政預算教育事業(yè)費支出分別為6128.99元、8137.00元，生均公共財政預算公用經(jīng)費支出分別為1829.14元、2691.76元，合計可得全國義務教育公共財政預算生均成本為9393.45元，所以四市的隨遷子女義務教育公共財政預算費用分別為99476.64萬元，139586.67萬元，41143.31萬元，6951.15萬元。另外，根據(jù)各市教育局和國家統(tǒng)計局最新公布的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設房屋建筑面積和造價》顯示，四市關于城鎮(zhèn)九年義務教育生均校舍面積標準和竣工房屋平均造價分別為：石家莊：10.00m2，2475元/m2;鄭州：10.44m2，1671元/m2；合肥：13.5m2，2213元/m2；南昌：8.95m2，1828元/m2，則四市新增校舍累計投資分別需：262102.50萬元，259236.27萬元，130854.69萬元，12106.84萬元。

綜上可得，四市農(nóng)業(yè)轉移人口隨遷子女教育成本C1=(c1n1+b)分別為361579.14萬元、398822.94萬元、171998.00萬元、19057.99萬元。

2.2 保障性住房支出

資料顯示，四市的廉租房人均建筑面積標準分別為：15m2、16m2、16m2、15m2，本文假設為農(nóng)轉居人口的30%提供廉租房，按照各市2013年房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設房屋建筑單位面積造價計算，則四市的保障性住房的支出，即C2=c2n2分別為：1335274.88萬元、1340436.10萬元、526871.04萬元、68604.84萬元。

2.3 養(yǎng)老保險財政補助支出

《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，外出農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的比例15.7%，據(jù)此推算尚有84.3%的農(nóng)轉居人口需要政府進行養(yǎng)老保險的補助，因此四市需要納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)轉居人口總數(shù)分別為101.07萬人、140.88萬人、41.81萬人、7.03萬人。通過收集各省市人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報的信息，可以知道2013年四市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險財政人均補助金額分別為1328.94元、1581.85元、1110.12元、937.05元。假定一次性將尚未參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)轉居人口全部納入政府保險財政基金補貼預算，則計算可得四市養(yǎng)老保險財政補助支出，即C3=c3n3分別為134312.34萬元、222854.44萬元、46417.23萬元、6588.04萬元。

2.4 醫(yī)療保險財政補助支出

2013年，中央和地方財政補助新農(nóng)合為每人每年不低于280元，其中四市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險補助標準每人每年分別為320元、320元、320元、280元。

資料顯示，2013年外出農(nóng)民工參加醫(yī)療保險的比例為17.6%，由此可知尚有82.4%的農(nóng)轉居人口沒有參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險，近似可以的得出2013年四市需要進入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險體系的人口總數(shù)分別為98.78萬人、137.71萬人、40.87萬人、6.87萬人。

但是據(jù)相關資料反映，2013年四市的農(nóng)村新型醫(yī)療保險的參合率已經(jīng)分別達到98.4%、99.8%、100%、99%，即包括外出但未參加本地城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的農(nóng)村轉移人口在內(nèi)的幾乎所有農(nóng)村人口都已經(jīng)參加了新農(nóng)合且得到了每人每年280元的補助。如果將農(nóng)轉居人口一次性納入城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險體系，則意味著新農(nóng)合部分的財政補助由農(nóng)村轉移到城市，人口總量并不顯著增加，四市新增加部分的財政支出，即C4=c4n4分別為4495.47萬元、5714.18萬元、1657.51萬元、19.68萬元。

2.5 最低生活保障財政支出

根據(jù)實際情況的不同，針對不同人群有不同的發(fā)放標準，但總體是按照其家庭人均收入與最低生活保障標準的差額發(fā)放。因此農(nóng)轉居低保支出=農(nóng)轉居人口總數(shù)×低保比例×人均補差。

資料顯示，2013年四市享受政府城鄉(xiāng)最低生活保障的人口總數(shù)分別為18.15萬人(其中城市3.74萬人，農(nóng)村14.41萬人)、15.40萬人(其中城市3.3萬人，農(nóng)村12.10萬人)、22.10萬人(其中城市4.5萬人，農(nóng)村16.7萬人)、2，84萬人(其中城市6093人，農(nóng)村2.23萬人)，占各市城鎮(zhèn)人口比例分別為3.10%、2.50%、4.28%、1.32%，各市累計發(fā)放低保金分別為6.13億元(其中城市2.24億元，農(nóng)村3.89億元)、4億元(其中城市1.3億元，農(nóng)村2.7億元)、6.2億元(其中城市2.4億元，農(nóng)村3.8億元)、1.07億元(其中城市0.43億元、農(nóng)村1.07億元)，簡單計算可知四市平均低保補差標準分別為3380.00元、2597.40元、2805.43元、2239.12元。綜上可得，四市農(nóng)轉居最低生活保障財政支出，即C5=c5n5分別為12562.07萬元、10851.94萬元、5955.59萬元、246.50萬元。

2.6 就業(yè)財政支出

本文以政府部門對城鎮(zhèn)就業(yè)困難居民每人每年500元的就業(yè)補助金作為基準，以此計算四市需要對農(nóng)轉居人口中就業(yè)困難人員進行就業(yè)補助的財政支出預算。

《2013年全國農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》顯示，接受過技能培訓的農(nóng)民工占32.7%，那么可估算沒有接受過技能培訓的農(nóng)轉居人口占農(nóng)轉居人口總數(shù)的比例為67.3%，進而推算四市未接受技能培訓的人口總數(shù)分別為80.69萬人、112.47萬人、33.38萬人、5.61萬人。綜上可知，四市對農(nóng)轉居人口中就業(yè)困難人員進行就業(yè)補助的財政支出，即C6=c6n6分別為403345萬元、6235萬元、16690萬元、2805萬元。

2.7 城市管理費用支出

城市管理費用是一個比較難以準確測算的項目，從理論上講，當某個地方政府和相關的服務機構建立以后，在一定的服務人口范圍內(nèi)，每新增加一個市民所需增加的管理費用會顯著低于原本的平均人均管理費用，基于此，本文假定新增人口城市管理費用支出C6=0。

3 研究結論

通過對上述七項支出的測算，我們可以得出以下結論：

(1)從測算的結果來看，石家莊和鄭州市屬于二線中等發(fā)達城市，農(nóng)轉居人均成本非常接近，合肥和南昌屬于二線發(fā)展較弱城市，農(nóng)轉居人均成本相對接近，但與石家莊和鄭州相比還存在一定的差距，尤其是南昌。

(2)農(nóng)轉居成本支出在短期和長期都將存在，短期內(nèi)隨遷子女教育成本和保障性住房是主要的支出項(平均約占22.2%)，遠期來看養(yǎng)老保險補貼是主要支出項(平均約65.5%)。

(3)現(xiàn)期來看，農(nóng)轉居項目成本按支出金額大小排序，最大的保障性住房成本，其次分別是隨遷子女教育成本、養(yǎng)老保險補助、最低生活保障支出、就業(yè)財政支出和醫(yī)療保險支出。

(4)在農(nóng)轉居人均成本各項中，隨遷子女教育成本和社會保障成本主要由中央政府承擔，地方政府主要承擔保障性住房成本和社會救助成本。因而對于四市而言，保障性住房支出是農(nóng)轉居財政支出的最大壓力。

4 農(nóng)轉居財政分擔及推進策略

有效推進農(nóng)轉居進程，關鍵在于把握以下幾個方面：第一，合理平衡中央政府和地方政府，流入地政府和流出地政府之間的財政關系；第二，建立健全由政府和企業(yè)、個人共同參與的農(nóng)轉居成本分擔機制；第三，徹底破除城鄉(xiāng)二元結構體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化；第四，完善農(nóng)業(yè)轉移人口的社會參與機制。

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