水資源的公共屬性與水務(wù)管理芻議

□馬欣華

水資源的公共屬性與水務(wù)管理芻議

□馬欣華

以水進(jìn)入用水戶(hù)為界，向前是政府面向水資源的管理職能，向后是面向眾多用水戶(hù)的管理職能，以此來(lái)劃分管理對(duì)象，就會(huì)避免把水資源的公共性和用水戶(hù)的私人性混雜，從而得到相應(yīng)的水務(wù)管理方案。

水資源；水務(wù)管理

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各行各業(yè)的發(fā)展對(duì)水資源的依賴(lài)越來(lái)越強(qiáng)。搞好水資源的有序開(kāi)發(fā)、合理利用、科學(xué)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)用水戶(hù)公平、公正享有水資源是水資源管理的重要工作。其中集中的供水和分散的用水戶(hù)涉及人員多，情況復(fù)雜，需要采取有效的措施保障公共供水和用水戶(hù)的合法權(quán)益，促進(jìn)人、水、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和諧發(fā)展。

水資源是自然資源，也是供自然存在的生命享用的公共資源。水資源有兩個(gè)不同于其他資源的特性，一是存在范圍的廣泛性，從南極到北極，從高空到深海，從土壤到生命體，每一寸空間每一個(gè)細(xì)胞都存在著水；二是存在形式的多樣性，水可以隨著溫度的變化從固態(tài)、液態(tài)到氣態(tài)以不同的形式存在。從需要者的角度看，水資源無(wú)法替代，生命離開(kāi)水無(wú)法存活，生產(chǎn)離開(kāi)水不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，生態(tài)離開(kāi)水造成環(huán)境惡化。從現(xiàn)代的實(shí)踐看，水資源雖然“利萬(wàn)物而不爭(zhēng)”，也有相當(dāng)?shù)淖詢(xún)裟芰Γ浅^(guò)其自?xún)裟芰缶蜁?huì)成為“害”。在人口少、生產(chǎn)規(guī)模小的早期社會(huì)，水資源是取之不盡用之不竭的，掘地取水、引水灌溉是隨時(shí)隨地的，沒(méi)有審批、沒(méi)有限制。但是在人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，人均水資源不足1000m3的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)用水的緊張。這時(shí)候就需要一個(gè)公平的管理部門(mén)對(duì)水資源保護(hù)、開(kāi)發(fā)、利用等環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)調(diào)、控制等工作，保證每個(gè)利益相關(guān)者獲得公平待遇，也就是現(xiàn)在的水務(wù)管理部門(mén)。

水務(wù)管理從政府行使權(quán)利的角度看，其應(yīng)有的職能包括水資源開(kāi)發(fā)利用配置、水資源保護(hù)區(qū)的劃定與管理、供水工程規(guī)劃與建設(shè)、區(qū)域納污能力與排污口設(shè)置。以供水為例，供水包括公共供水管網(wǎng)和末端用水戶(hù)。長(zhǎng)期以來(lái)，不管是管理公共供水管網(wǎng)還是管理末端用水戶(hù)，都采取了一種模式，即水利工程建設(shè)與管理基本上都是國(guó)家投資、國(guó)家管理，即使是對(duì)用戶(hù)收費(fèi)也只是象征性的收費(fèi)。隨著其他行業(yè)市場(chǎng)化程度的提高，人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)各行業(yè)對(duì)水資源的數(shù)量需求越來(lái)越多、水質(zhì)要求越來(lái)越高，工程與管理的成本也相對(duì)增高，因而國(guó)家負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，所以迫使水資源管理與配置進(jìn)行相應(yīng)的改革。

如果以水進(jìn)入用水戶(hù)前后為界，把供水劃分為兩部分，向前是政府面向公共供水的水資源管理職能，向后是面向眾多用水戶(hù)的供水管理職能，以此來(lái)劃分管理對(duì)象，最大的好處就是避免把水資源的公共性和用水戶(hù)的私人性混為一談，從而根據(jù)不同的對(duì)象得到相應(yīng)的管理方案。

由于水資源屬于公共資源，進(jìn)入用水戶(hù)前的供水工程具有公共物品的屬性，應(yīng)以國(guó)家投入為主，以保證國(guó)家對(duì)水資源管理的絕對(duì)控制權(quán)，以便在分配水量時(shí)能夠按照生活、生產(chǎn)、生態(tài)的順序和生活、農(nóng)業(yè)、工業(yè)的比例來(lái)保證公共用水的公平。從這個(gè)角度看，用水戶(hù)入口之前的水資源管理，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，不能完全指望依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)進(jìn)行管理和運(yùn)作，防止一味追求利潤(rùn)最大化而影響公平。

但對(duì)于用水戶(hù)入口之后的管理可以采用多種多樣的市場(chǎng)手段來(lái)管理。首先，政府應(yīng)當(dāng)在立法層面上制定相關(guān)政策法規(guī)，保障用水戶(hù)對(duì)水務(wù)工作的參與和監(jiān)督權(quán)利。其次，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)對(duì)用水戶(hù)開(kāi)展持續(xù)的用水教育，讓每一個(gè)用水戶(hù)清楚了解有關(guān)水務(wù)的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。第三，政府與用水戶(hù)應(yīng)該共同推動(dòng)制度創(chuàng)新，通過(guò)發(fā)揮公眾的民主監(jiān)控作用，而不是私有化，來(lái)監(jiān)督公共設(shè)施的使用、供水的服務(wù)和質(zhì)量，同時(shí)也會(huì)起到監(jiān)督國(guó)有部門(mén)不作為、亂作為的作用。第四，建立合理水價(jià)的形成機(jī)制，實(shí)行階梯水價(jià)。階梯水價(jià)一方面保障了用水戶(hù)的基本水權(quán)，另一方面又約束了用水浪費(fèi)現(xiàn)象。特別是城市公共供水屬于資本沉淀性強(qiáng)、投資回報(bào)率低的自然壟斷行業(yè)，國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)不能有很高的收益要求，以保護(hù)低收入者利益。第五，提高政務(wù)透明度和知情權(quán)是一個(gè)以人為本的成功的公用事業(yè)的基本特點(diǎn)。2008年5月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容。讓用水戶(hù)了解更多的供水信息，有助于避免違法亂紀(jì)、以權(quán)謀私的發(fā)生，最大程度保護(hù)用水戶(hù)利益。

按照供水管理對(duì)象和使用者的不同屬性，分段分類(lèi)管理，將政府的單一計(jì)劃職能和多種市場(chǎng)方式的調(diào)控作用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，靈活地處置公共供水與私人用水之間的利益矛盾，可以為解決類(lèi)似問(wèn)題提供有益的借鑒。□

2016-05-11

馬欣華，女，漢族，廊坊市水務(wù)局，工程師。