新《行政訴訟法》對依法治水的影響

□丁渠

新《行政訴訟法》對依法治水的影響

□丁渠

2015年5月1日正式實施的新《行政訴訟法》是我國法治進程取得的又一標志性成就，對依法治水工作具有深遠影響。行政訴訟是對行政行為進行事后法律監(jiān)督的制度，其主要功能是監(jiān)督行政機關依法行使行政職權。新《行政訴訟法》在強化司法權對行政權的監(jiān)督上進行了諸多理念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，從而對依法治水工作提出了更高更嚴的要求。只有主動適應新要求、積極迎接新挑戰(zhàn)，才能不斷提升依法治水的能力與水平。

1.新《行政訴訟法》對依法治水的挑戰(zhàn)

1.1 行政機關負責人應當出庭應訴

新《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭?！备鶕?jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五條規(guī)定，行政機關負責人包括行政機關的正職和副職負責人。這標志著出庭應訴已經(jīng)成為對行政機關負責人的法定要求。為了保障這一制度在我省真正落地生根，《河北省行政機關行政應訴辦法》（河北省人民政府令〔2014〕第15號）第十三條又進一步明確規(guī)定：“被訴行政機關的負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。但下列行政訴訟案件，沒有特殊情況，被訴行政機關的負責人必須出庭應訴：（一）原告人數(shù)在十人以上的；（二）對確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（三）對征收農(nóng)民集體土地的征收補償安置方案或者征收國有土地上房屋的征收補償方案不服的；（四）因限制公民人身自由提出行政賠償?shù)?；（五）因造成公民死亡或者完全喪失勞動能力提出行政賠償?shù)?；（六）因吊銷行政許可證件導致停產(chǎn)停業(yè)，造成重大影響的；（七）上級行政機關認為需要由行政機關負責人出庭應訴的；（八）人民法院通知行政機關負責人出庭應訴的。”

1.2 增加了復議機關責任

新《行政訴訟法》第二十六條規(guī)定：“經(jīng)復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告；復議機關改變原行政行為的，復議機關是被告?！币簿褪钦f，不管復議機關改變還是維持原行政行為，其都是恒定的被告。原《行政訴訟法》曾規(guī)定“復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告”，這導致實踐中復議機關為避免成為被告作出大量維持決定的現(xiàn)象。為了應對這一問題，新《行政訴訟法》將作出維持決定的復議機關規(guī)定為共同被告。這就要求行政主體在辦理行政復議案件時要依法操作，不能官官相護。

1.3 增加了對規(guī)范性文件的審查

新《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查?！钡诹臈l進而規(guī)定：“法院認為規(guī)范性文件不合法的，不作為認定行政行為的依據(jù)，并向制定機關提出處理意見?！彼^規(guī)范性文件是指行政主體為實施法律和執(zhí)行政策，在法定權限內(nèi)制定的除行政法規(guī)、規(guī)章之外的具有普遍約束力的行為規(guī)則，俗稱“紅頭文件”。合法有效的規(guī)范性文件，不僅可以作為行政行為的依據(jù)，而且也能得到司法的尊重在司法裁判中予以引用?！端O(jiān)察工作章程》（水利部第13號令）第四條規(guī)定：“水政監(jiān)察以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章為依據(jù)。縣級以上地方人民政府根據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章制定、發(fā)布的規(guī)范性文件，也作為水政監(jiān)察的依據(jù)?！钡牵趯嵺`中，規(guī)范性文件往往存在制定主體龐雜、制定程序不規(guī)范、與法律法規(guī)沖突抵觸多發(fā)等問題。而一旦規(guī)范性文件被法院認定為不合法，行政主體依據(jù)其作出的具體行政行為也就失去了依據(jù)。

1.4 提起訴訟期限延長至6個月

新《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向法院提起訴訟，應當自知道或者應當知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)提出。”由此，當事人的起訴期限由原《行政訴訟法》規(guī)定的3個月延長到6個月，這對于行政主體申請人民法院強制執(zhí)行行政決定具有重要影響?！缎姓娭品ā返谖迨龡l規(guī)定：“當事人在法定期限內(nèi)不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi)，申請人民法院強制執(zhí)行?！本唧w來說，這種影響主要表現(xiàn)為，行政主體作出行政處罰、行政收費、行政命令等行政決定之后，其申請法院強制執(zhí)行的等待期限由3個月延長到6個月。起訴期限的延長，雖然有利于保障當事人的訴權，但客觀上卻制約了行政執(zhí)法的效率。

1.5 明確了電子數(shù)據(jù)的證據(jù)地位

新《行政訴訟法》第三十三條將電子數(shù)據(jù)正式列為證據(jù)。電子數(shù)據(jù)是指建立在計算機應用、通信技術和現(xiàn)代管理技術等電子化技術手段基礎上，以一定的數(shù)字格式為表達形式，能夠傳遞和交流信息的文字、圖形符號、數(shù)字、字母等的客觀資料。電子證據(jù)包括電子郵件、電子數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)上聊天記錄、博客、微博、手機短信、電子簽名、域名等形式。電子數(shù)據(jù)被列為行政訴訟證據(jù)，就意味著它也可以作為行政主體作出行政行為的證據(jù)，標志著電子數(shù)據(jù)正式進入行政執(zhí)法領域，這對于行政主體的調(diào)查取證工作提出了新要求。

2.水行政主管部門依法行政應注意的問題

2.1 實施行政行為應遵守法定程序

水行政主管部門在實施行政處罰、行政強制、行政許可、行政征收等具體行政行為時，要嚴格遵循《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等水法規(guī)和《行政處罰法》、《行政強制法》、《行政許可法》、《政府信息公開條例》等通用法律法規(guī)規(guī)定的具體程序，不得違背和超越。

2.2 加強具體行政行為的合法性審查

行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等具體行政行為在作出前應由水行政主管部門的法制機構對其合法性進行審查，以保證行政行為的合法有效。

2.3 規(guī)范性文件要進行審查備案

在制定規(guī)范性文件時，要根據(jù)《河北省規(guī)范性文件備案規(guī)定》（河北省人民政府令〔2003〕9號）規(guī)定，由水行政主管部門的法制機構進行合法性審核，并報有關的政府法制機構備案。

2.4 謹慎運用自由裁量權

要根據(jù)《河北省水行政處罰裁量權實施辦法》和《河北省水行政處罰裁量權執(zhí)行標準》的規(guī)定實施行政處罰，減少執(zhí)法人員的自由裁量權，對較重的行政處罰要集體研究，保證行政處罰的公平、公正。

2.5 規(guī)范電子數(shù)據(jù)的取證工作

水行政主管部門要有專人定期查閱單位網(wǎng)站、郵箱等電子數(shù)據(jù)，及時處理有關事宜。電子數(shù)據(jù)取證應當嚴格遵守法律法規(guī)的有關規(guī)定，除與案件有關聯(lián)的電子數(shù)據(jù)外，不得隨意復制、泄露案件當事人儲存在計算機系統(tǒng)中的私人材料和商業(yè)秘密。電子數(shù)據(jù)取證工作應當至少有2名執(zhí)法人員參與進行，其中至少有1名人員應當熟練掌握計算機操作知識。執(zhí)法人員應當收集電子數(shù)據(jù)的原始載體，收集原始載體有困難的，取證時應當注明制作方法、制作時間、制作人和證明對象等。查處違法案件涉及電子數(shù)據(jù)時，執(zhí)法人員在案件現(xiàn)場應制作現(xiàn)場檢查記錄，客觀、詳細、真實地記錄計算機系統(tǒng)中顯示與違法事實相關的內(nèi)容和儲存位置。

3.如何做好行政應訴工作

3.1 合理確定出庭應訴人員

水行政主管部門收到行政應訴通知書后，應當及時確定出庭應訴人員。出庭應訴人員一般應由2人組成，一人為法律顧問或律師，一人為法制機構工作人員。出庭應訴人員的主要任務是起草答辯狀，準備證據(jù)、依據(jù)及其他材料，出庭應訴。出庭應訴人員作為訴訟代理人，應當向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權委托書，委托書要載明委托事項和具體權限。

3.2 認真做好答辯

出庭應訴人員接到起訴狀副本后，要認真閱讀，弄清原告的訴訟請求和理由，然后提出答辯意見。要根據(jù)原告訴求內(nèi)容對案件進行全面研究，詳細了解整個案件的發(fā)生過程和具體案情，做到心中有數(shù)。要對水行政主管部門作出的行政行為的合法性和合理性，進行客觀分析、自我反思、自我剖析。起草答辯狀時，要針對起訴狀提出的事實與理由，逐一給予駁斥。對答辯狀要反復推敲，做到事實清楚，論理嚴謹，依據(jù)充分，讓主審法官對行政行為的合法性在開庭前做更多的了解，從而有利于出庭應訴。

3.3 充分舉證

行政訴訟實行被告舉證的制度，行政機關具有用證據(jù)證明行政行為合法性的法定責任，所以出庭應訴人員要注重證據(jù)的收集和整理工作。證據(jù)包括作出行政行為的事實證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。作為證據(jù)向法庭提交的規(guī)范性文件包括與案件相關的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件。對證據(jù)材料要按順序分類整理，便于在法庭舉證。

3.4 在庭審中力爭掌握主動

在庭審中，出庭應訴人員要善于捕捉并緊緊圍繞案件的焦點和要害問題展開攻防，而不必去糾纏其他細枝末節(jié)。發(fā)表代理意見要做到言簡意賅，抓住重點，爭取讓庭審法官更多地接受本方的觀點，而不必在庭審中與原告及其代理人在口頭上爭輸贏。庭審中要主動配合法官就本案焦點問題進行梳理，協(xié)助法官查明案件事實，主動舉證，大膽反擊對方觀點，牢牢掌握法庭辯論的主動權。

3.5 認真總結經(jīng)驗教訓

行政訴訟結束后，對于勝訴案件，要從中總結應訴經(jīng)驗，思考案件為什么勝訴，有哪些辦案經(jīng)驗值得推廣。對于敗訴的案件，要從中汲取教訓，以便更好地糾正不正確、不規(guī)范的行政行為。要理性思考當事人為何會提起訴訟，需要從中改善哪些工作方法。法庭既是審判場所，又是法制教育課堂，還是展示、檢驗和提高依法治水能力的平臺?！?/p>

2016-08-10

丁 渠，男，漢族，河北經(jīng)貿(mào)大學，教授。