淺談遷西縣民間資本參與水土流失綜合治理的模式與存在的問題

孟凡超

（遷西縣水務局，河北 遷西 064300）

淺談遷西縣民間資本參與水土流失綜合治理的模式與存在的問題

孟凡超

（遷西縣水務局，河北 遷西 064300）

水土流失治理工程是一項投入高、歷時久、見效慢的系統(tǒng)工程，雖然國家每年至少投入幾十億資金進行水土流失專項治理，仍然存在漏洞大、普及面窄、資金短缺等問題。該文以遷西縣2010～2015年民間資本在水土保持工程建設中發(fā)揮的作用為例，闡述民間資本近年來的發(fā)展規(guī)模與趨勢。

民間資本；水土流失治理；生態(tài)建設

1 民間資本參與水土流失治理背景

遷西縣地處燕山南麓、長城腳下，地理坐標為東經(jīng)118°06′49″～118°37′19″，北緯39°57′15″～40° 27′48″。屬灤河水系和薊運河水系，境內(nèi)有大小河流9條。遷西縣內(nèi)轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，417個行政村，總人口37萬人，其中農(nóng)業(yè)人口32萬人。全縣總面積1439km2，其中有山場1053km2，有耕地1.88萬hm2，是個典型的純山區(qū)縣。2000年原有水土流失面積839.11km2，占總面積的58.3％，平均土壤侵蝕模數(shù)高達2500t/km2·a，嚴重的水土流失制約著該縣社會與經(jīng)濟的發(fā)展。

自建國以來，遷西縣政府、民間組織及老百姓在發(fā)展經(jīng)濟建設的同時，逐步認識并開展水土流失治理工作。自遷西縣水務局1990年成立水土保持預防監(jiān)督站以來，積極響應國家水土保持建設基本國策及上級水土流失綜合治理工作指導意見，依托遷西縣山地為主要地貌特征的先天環(huán)境，“七山一水一分半田，半分道路和莊園”的土地利用布局特征，認真貫徹“預防為主、保護優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針，以小流域綜合治理、水土保持執(zhí)法監(jiān)督為主體工作內(nèi)容，以扎實的工作促進水土保持工作的全面發(fā)展，使全縣水土保持工作實現(xiàn)了科學發(fā)展、跨越式發(fā)展。在水利部門實施國家重點治理的同時，鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設，從而加快了水土流失治理步伐，改善了生態(tài)環(huán)境，2010～2015年全縣累計治理水土流失面積1.625萬hm2，其中，吸引民間資本，治理水土流失面積0.71萬hm2。

在引導民間資本參與水土保持工程建設過程中，遷西縣貫徹落實了水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，首先成立縣鄉(xiāng)村三級領導小組，水務局聯(lián)合鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)辦的技術人員，結合村干部一起對該縣境內(nèi)的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等進行了全面調(diào)查摸底，采用拍賣、承包、租賃及股份合作等形式，治理工程實行“誰投資、誰所有、誰管護”政策，縣政府在財政緊張的情況下，抽出資金進行扶持，縣水務局派出技術人員進行技術指導。

2 水土保持生態(tài)建設項目開展情況

遷西縣民間資本參與水土保持工程建設的方式主要是農(nóng)民大戶承包、股份合作為主，拍賣、承包、租賃等形式零散存在。2010～2015年，全縣開展小流域水土流失綜合治理12486.5hm2，投入治理資金6370萬元，其中民間資本投入2978萬元，栽植以板栗為主各種果樹4074.9hm2，以速生楊、油松、側柏、火炬、紫穗槐、刺槐等為主的水土保持林6110.3hm2，修建基本農(nóng)田2301.3hm2，形成了山頂松槐戴帽，山間果樹纏腰，山腳梯田環(huán)繞的治理模式，增加林草面積15769hm2，坡改梯面積956hm2，增加糧食生產(chǎn)220.35萬kg，平均每公頃增收7500元，受益人口3.4萬人，人均增收590元。

此外，通過大力宣傳水土保持法，遷西縣開發(fā)建設單位及礦山企業(yè)對保護生態(tài)環(huán)境的意識也逐漸加強，在積極繳納國家稅收的同時，加大水土流失治理力度，保護生態(tài)環(huán)境，全縣共有135個礦山企業(yè)，460個選廠，有尾廠庫總數(shù)577個（目前已閉庫120座），2010年以來，這些企業(yè)共投入水土保持治理資金0.77億元，實施返還治理示范工程220個，恢復植被面積83.3hm2，壘攔渣壩0.5萬m。

3 民間資本參與水土流失治理情況

2010～2015年6月，遷西縣民間資本參與水土流失治理面積7104hm2，其中6～33hm2建設規(guī)模的項目累計面積61.3hm2，33～60hm2建設規(guī)模的項目累計面積501.6hm2，60～333hm2建設規(guī)模的項目累計面積758.7hm2，333～600hm2建設規(guī)模的項目累計面積2750.2hm2，600hm2以上建設規(guī)模的項目累計面積3032.1hm2。累計資金規(guī)模2978萬元，主要有農(nóng)民大戶承包、股份合作等方式參與。

3.1 農(nóng)戶大戶承包治理模式

由農(nóng)戶大戶獨立出資承包或購買治理小流域，治理規(guī)模和投資規(guī)模相對較小，是20世紀后期民間資本參與水土保持工程建設的主要模式[1]。5a內(nèi)，參與投資的農(nóng)民大戶累計投資2850萬元，參與的大戶數(shù)7280個。此種模式的缺點是投資主體多，資金分散，影響力小，難以形成規(guī)模，不利于統(tǒng)一管理；優(yōu)點是投資主體背景一致，群眾基礎好，參與度高且具有長期性投資意愿，對于宣傳貫徹民間資本參與水土保持工程建設的有關政策規(guī)定具有良好的效果。

3.2 公司股份合作治理模式

目前，遷西縣在5a內(nèi)以公司股份合作參與水土保持工程建設的公司有32家，股份合作累計投資128萬元。此類民間投資模式的特點是投入規(guī)模大，有利于流域集中連片治理，技術成熟，科技含量高，兼顧經(jīng)濟效益、生態(tài)效益與社會效益，是近年來國家對民間資本的重點扶持對象；其缺點是當?shù)厝罕妳⑴c少，積極性低，容易產(chǎn)生權益糾紛[2]。

通過民間投資治理，5a內(nèi)增加林草面積6138.1hm2，坡改梯面積216hm2，增加糧食生產(chǎn)能力66.42萬kg，平均每公頃增收6150元，當?shù)厥芤嫒丝?5388人，人均增收599元，吸收剩余勞動力5110人，促進脫貧248人。

在鼓勵民間資本參與水土保持工程建設過程中，該縣加強水土保持法宣傳，政府出臺了“誰投資、誰所有、誰管護”的政策，村集體與個人（或股份聯(lián)合體）簽訂承包治理合同，使民間資本水土保持工程設施的所有權和使用權在規(guī)定的使用期限內(nèi)，可依法和按照有關程序享有繼承、轉讓、轉租等權益；其次是加強組織引導，組織承包治理大戶對全縣及周邊縣區(qū)水土流失治理效果好的典型小流域進行參觀學習；三是加強技術服務，水務局抽調(diào)技術人員常年進行技術服務，在區(qū)域規(guī)劃、苗木種子的選擇、果樹栽培管理，果樹修剪、嫁接技術、果品儲藏等方面進行了全方位技術指導，利用冬季農(nóng)閑時間組織農(nóng)民技術骨干進行培訓；四是加強宣傳示范，對治理好的典型，加強宣傳示范，起到以點帶面的示范推廣作用；五是項目支持，對治理積極性高的承包治理大戶立項，爭取部分國家資金資金支持，做出精品工程，樹立治理典型。

4 民間資本參與水土保持建設中存在的問題

4.1 政府缺乏配套的扶持政策

政策規(guī)定“四荒”治理可優(yōu)先使用流域治理資金、扶貧開發(fā)資金、造林專項資金、水保監(jiān)督資金、煤炭補貼資金、拍賣資金等[3]，但由于政府支持樣板工程，鼓勵各渠道資金引入單一精品工程中去，因此大量閑散資金還沒有真正投入到扶持民間資本參與水土保持工程建設這個環(huán)節(jié)，致使扶持政策的效果還未完全顯現(xiàn)。同時，中央關于民間資本參與水土保持的政策是方向型的指導政策，落實到地方往往與當?shù)氐乃帘３种卫憝h(huán)境不配套，難以實施。

4.2 產(chǎn)出投入比較低

水土保持治理工程以生態(tài)建設為主題，以獲取水土保持生態(tài)效益為主要目標的公共建設任務，相比其他產(chǎn)業(yè)存在經(jīng)濟效益低、投入高見效慢、受益周期長等特點，因此難以吸引民間資本投入運營，使得部分希望短期獲益的投資主體往往出現(xiàn)項目前期熱情高漲、資金投入大，項目后期出現(xiàn)焦躁、畏難發(fā)愁情緒，管理不善甚至停滯的現(xiàn)象，在很大程度上影響了建設項目的效果和收益[4]。

4.3 群眾傳統(tǒng)思想束縛

在以農(nóng)民個戶參與水土保持治理過程中，由于農(nóng)民治理方式的科技含量不高，效益低下，農(nóng)民受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思想的影響，生產(chǎn)方式落后，對農(nóng)業(yè)新的科技成果的推廣認識不足，缺乏主動學習現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技知識的意識，參與水土保持建設的意愿較低。

4.4 無序開發(fā)的現(xiàn)象嚴重

在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，為了能提高收益，加快建設的回報，部分地方民間投資者在水土流失嚴重、不適宜栽植經(jīng)濟品種的地區(qū)自主開發(fā)，未按照水土流失治理方案實施，不僅未能起到防治水土流失的效果，甚至加劇了人為水土流失現(xiàn)象的發(fā)生。

5 民間資本參與水土保持建設的建議

5.1 加大宣傳，提高民間資本持有者的參與意識

加大技術宣傳培訓力度，實地參觀該縣及周邊市縣小流域治理精品工程，組織農(nóng)民學習現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術、新方法，利用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技成果，采用優(yōu)良的林木種子及先進的栽培管理技術，提高水土流失治理成果的效益。

5.2 改善民間投資環(huán)境

國家應加大民間資本參與水土保持工程建設的整體環(huán)境，以便于加快民間資本參與水土保持工程建設步伐，改善生態(tài)環(huán)境。各級政府應切實轉變“重生態(tài)治理、輕經(jīng)濟效益”的觀念，著力改變“民間資本投入治理初期熱、部門全程跟蹤服務冷”的現(xiàn)象，拓寬資金渠道，出臺更加優(yōu)惠的政策措施，大幅降低產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售的稅費成本，在改善生態(tài)環(huán)境的基礎上，帶動農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，使民間資本投資人愿投資、敢投資。

5.3 加強監(jiān)督檢查

民間資本參與水土保持建設應依法簽訂治理開發(fā)協(xié)議，涉及土地使用權流轉的也應按規(guī)定辦理有關手續(xù)[5]。在前期的審查中，對項目投資主體、投資內(nèi)容、投資效益進行嚴格審查，對投資目標是否有利于水土流失防治方面進行論證。同時，在項目建設過程中，應加大執(zhí)法監(jiān)督力度，對投資主體的資金鏈實施監(jiān)控，對建設內(nèi)容是否符合前期預案進行監(jiān)督，對土地利用不規(guī)范、建設內(nèi)容不符合預案的情況及時糾錯。同時驗收單位應在項目前期、建設管理等方面全方位查驗，保證民間資本與政府投資在項目實施過程中保持政策連貫性、目標統(tǒng)一性、效果一致性。

[1]劉城宏.關于臨汾市民間資本參與水土保持工程建設的思考[J].中國水土保持，2013（12）：7-9.

[2]崔瑞萍，牛旭紅，馬春霞，等.甘肅省民間資本參與水土保持工程建設情況調(diào)查[J].中國水土保持，2014（11）：3-6.

[3]孟天友，羅林，彭強.畢節(jié)市民間資本參與水土保持工程建設情況探討[J].中國水土保持，2013（5）：31-34.

[4]劉柏根，張聲林.積極引導民間資本參與水?？萍际痉秷@建設的幾點做法[J].水土保持應用技術，2015（6）：46-47.

[5]仝桂良，楊志保，劉純偉.日照市民間資本參與水土保持建設探析[J].水土保持?？?，2015（5）：27-29.

Investigation and Study on Private Capital Entering the Comprehensive Management of Water and Soil Erosion in Qianxi County

MENG Fan-chao
（Qianxi County Water Authority，Qianxi，Hebei 064300）

Water and soil erosion control project is a high investment，long duration，slow system.Although our country annually invested billions of funds at leastfor special management of water and soil erosion，there are still a lot of problems as loopholes，narrow coverage and the shortage of funds.Therefore，the introduction of private capital to participate in the comprehensive management of soil and water erosion，the establishment of a standardized mechanism to guide the capital inflow erosion control project，the economic benefit and ecological benefit is the leading direction about the comprehensive management of water and soil erosion in future.Based on the role of private capital in the construction of water and soil conservation projects in Qianxi county from 2010 to 2015，this paper expounds the development scale and trend of the private capital in recent years.

Private capital；Management of water and soil erosion；Ecological rehabilitation

F276.5

A

1002-3356（2016）06-0062-03

2016-10-24

孟凡超（1985-），男，碩士，工程師，主要從事水土保持生態(tài)建設方面的工作與研究。