在權(quán)責清單下政府職權(quán)的三維配置優(yōu)化

藍蔚青

〔摘要〕“十二五”時期浙江省率先在省市縣三級全面推行政府權(quán)力清單制度，成為提升地方政府治理能力的突破口，也將成為“十三五”期間政府自身改革的一項重要任務。進一步轉(zhuǎn)變政府治理方式，在職權(quán)配置的領域上，更加深入廣泛地推進市場化改革，加強政府的社會管理，強化民生服務職能。在職權(quán)配置的層次上，進一步下放權(quán)力，解決好上下級政府職權(quán)同構(gòu)的問題。在職權(quán)行使的程序上，進一步深化行政審批制度改革，政府管理由重事前審批向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

〔關(guān)鍵詞〕“十三五”規(guī)劃；政治改革；治理方式；地方政府；社會治理；政府職能

〔中圖分類號〕D035.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）01-0101-10

浙江省率先貫徹十八屆三中全會決定的要求，在省市縣三級全面推行政府權(quán)力清單制度，通過對各級政府部門的職責清理，切實解決政府的越位、缺位與錯位問題，依法取消不符合全面深化改革要求的行政權(quán)力，落實必須由政府行使的權(quán)力，優(yōu)化權(quán)力在政府內(nèi)部的縱向橫向配置，公開每一項權(quán)力的依據(jù)和運行流程，為推進機構(gòu)編制管理科學化、規(guī)范化、法制化夯實基礎。這是浙江“十二五”時期提升地方政府治理能力的突破口，并在“十二五”期間基本完成。在此基礎上進一步轉(zhuǎn)變政府治理方式，是“十三五”期間政府自身改革的一項重要任務。

當前在政府治理方式上，普遍存在著重經(jīng)濟建設、輕社會治理，重事前審批、輕事中事后監(jiān)管，管理層級過多等現(xiàn)象，需要在建立各級地方政府權(quán)力清單和職責清單，理清職責權(quán)限的基礎上，進一步優(yōu)化政府職權(quán)的三維配置：

一是在職權(quán)配置的領域上（X軸方向），更加深入廣泛地推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，同時加強政府的社會治理職能，引導和促進社會事業(yè)的發(fā)展，培育和支持社會組織，更好地發(fā)揮它們在民生服務和社會治理中的作用；

二是在職權(quán)配置的層次上（Y軸方向），要進一步下放權(quán)力，承接到位，減少層級，解決好上下級政府職權(quán)同構(gòu)的問題，提高行政效率；

三是在職權(quán)行使的程序上（Z軸方向），要深化行政審批制度改革，建立負面清單制度，把管理的重點從事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，改嚴進寬管為寬進嚴管，把更多的行政資源轉(zhuǎn)移到監(jiān)管工作上來，著力解決監(jiān)管主體、監(jiān)管標準、監(jiān)管手段、社會參與等一系列問題。

一、在政府職權(quán)配置的領域上，加強政府的社會管理和民生服務職能

（一）當前政府履行社會管理和民生服務職能存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

1.經(jīng)濟增速趨緩影響政府對社會建設和民生服務的關(guān)注度和投入能力。“十三五”期間，“穩(wěn)增長”和“促轉(zhuǎn)型”仍然是各級政府必須集中精力解決的最大問題。而增速趨緩和減輕企業(yè)負擔、促進消費的迫切要求，又決定了財政收入的增長不可能達到“十一五”期間的速度，這將會給政府對社會建設和民生服務的投入能力帶來一定的影響。而這些方面的投入又大都是剛性的，“十三五”期間需要處理好的一大難題。

2.政府既要加強社會建設和民生服務又不應包攬一切的糾結(jié)。要滿足全面建設小康社會進程中人民群眾的新期盼，解決社會建設和民生服務滯后于經(jīng)濟發(fā)展的問題，政府需要加強社會建設和民生服務領域的投入。但傳統(tǒng)思維模式和工作方式的慣性，重投入輕績效的考核方式，又容易造成政府大包大攬的沖動，不僅會超出公共財政的承受能力，而且會抑制社會的活力。科學界定政府在社會建設和民生服務領域的權(quán)責，既避免缺位也避免越位，實現(xiàn)多元力量的共建共治共享，是“十三五”期間各級政府需要進一步處理好的問題。

3.社會治理體制機制尚未完全理順。一方面，需要根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會決定的精神，通過推進權(quán)力清單制度，進一步明確政府、市場、社會在社會治理體制中的作用邊界，在此基礎上進一步優(yōu)化黨委與政府之間、各級政府之間以及政府各部門之間的權(quán)力配置，形成有效的運行機制，增強社會管理的合力；另一方面，長期受到抑制的市場力量和社會力量還不足以發(fā)揮應有的作用，需要有一個培育和逐步承接政府轉(zhuǎn)移職能的過程。加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，是“十三五”期間的一項重要任務。

4.政府機構(gòu)設置、編制配備和人員素質(zhì)不適應從建設型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變。盡管經(jīng)過幾輪政府機構(gòu)改革，機構(gòu)設置中經(jīng)濟管理部門和社會管理部門畸重畸輕的現(xiàn)象有了很大改觀，但機構(gòu)編制的調(diào)整滯后于政府職能的調(diào)整是必然現(xiàn)象，而且由于機構(gòu)編制關(guān)系到部門和工作人員的切身利益，調(diào)整難度較大。以往在機構(gòu)“三定”方案制定過程中，領導普遍關(guān)心的是編制數(shù)和領導職數(shù)，對職能設定和分工的合理性研究不夠。這次梳理權(quán)責清單基本上弄清了這方面的問題，電子政務的普及化、一體化、集約化、智能化還有可能給行政權(quán)力運行流程帶來革命性的變化，使不少部門的編制可以大幅度調(diào)整給職能缺位的部門。但要相應調(diào)整機構(gòu)編制，還需要下很大的決心沖破阻力。如果不及時進行調(diào)整，就可能出現(xiàn)為保機構(gòu)編制而擴張權(quán)力的現(xiàn)象。長期在建設型、管制型政府中養(yǎng)成的行為模式，例如重事前審批輕事中事后監(jiān)管，使不少公務員的素質(zhì)不適應服務型政府的要求。要轉(zhuǎn)變政府的治理方式，“十三五”期間政府自身建設需要著力解決這些問題。

（二）“十三五”時期增強各級政府社會治理和民生服務職能的對策

1.處理好以經(jīng)濟建設為中心和以人為本的關(guān)系。“十三五”期間必須進一步處理好穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的關(guān)系，既要把全面提高全體人民的生活質(zhì)量和全民素質(zhì)，提高人民群眾的幸福感和滿意度作為終極目標，又要為實現(xiàn)這個目標并使之可持續(xù)奠定堅實的物質(zhì)基礎。既要克服對社會建設和民生服務的畏難情緒，又要量力而行，循序漸進，確定積極而又可行的目標。要根據(jù)全面建成小康社會的要求，進一步完善社會建設和民生服務的指標體系和標準體系，使之更加全面地、適時適度地體現(xiàn)人民群眾的新要求。一是從建設型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。政府有責任發(fā)展公共服務事業(yè)，但不應成為公共設施的開發(fā)商和公共服務事業(yè)的經(jīng)營者。政府的任務是為公共服務事業(yè)籌措、提供建設資金和運行資金，規(guī)劃、規(guī)范、指導和監(jiān)督公共服務事業(yè)的運行和發(fā)展。在全面建設小康社會的過程中，新建設施和填補事業(yè)發(fā)展的空白還會有相當?shù)谋戎?。而全面建成小康社會之后，主要是改善管理，提高公共設施和公共服務事業(yè)的運行效率和服務質(zhì)量。所以“十三五”期間，在社會建設和民生服務領域，也要加快從建設型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變。政府自身直接提供管理服務，同時組織公辦民辦的各類事業(yè)單位和社會組織，免費提供基本公共服務，有償提供個性化或更高層次的公共服務。政府購買服務，將成為基本公共服務的基本形式。二是從政府管理向多元治理轉(zhuǎn)變。社會組織的蓬勃發(fā)展和公民參與意識的日益高漲，使“多元參與、合作共治”成為“十三五”期間地方政府治理的發(fā)展趨勢。合作共治要求構(gòu)建合作治理網(wǎng)絡，倡導和支持各種形式的社會自我服務、志愿服務和自我教育、自我管理、自我協(xié)商、自我制約。各治理主體在黨組織的領導下協(xié)調(diào)配合、各展所長、形成合力、共建共享。這不僅可以提高治理績效，降低治理成本，更好滿足民生需求，而且有利于凝聚價值共識，維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧，提高公民對政府的滿意度和信任度。要堅持問情于民、問需于民、問計于民、問績于民，落實人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，建立“以民主促民生”工作機制，真正做到“治理為人民、治理靠人民、治理成果由人民共享、治理成效讓人民檢驗”，為有效改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定提供機制保證。三是加強法治保障。當前，社會管理、民生服務的法律法規(guī)是現(xiàn)有法律體系中相對薄弱的部分。應針對當前社會管理和民生服務中的突出問題，對已有的地方性法規(guī)進行全面梳理和科學分析，盡快作出必要的修改、完善和補充。新獲得地方立法權(quán)的設區(qū)市更要著力抓好這項工作。

2.轉(zhuǎn)變社會領域的政府治理方式，實行管辦分離。要克服越俎代庖的傾向，避免重視社會建設和公共服務變成政府越位和社會事務過度行政化，必須進一步廓清政府在社會治理和民生服務領域的職能邊界。凡是不需要依靠政府的權(quán)力和權(quán)威就能辦成的事，都應該鼓勵和支持企事業(yè)單位、基層自治組織和其他社會組織去做。政府在公共服務領域的任務，應該集中在規(guī)劃、規(guī)范、指導、監(jiān)督公共服務事業(yè)的運行和發(fā)展，并提供財政支持。為此必須調(diào)整政府部門特別是主管部門與事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會之間長期形成的權(quán)力、利益格局，實現(xiàn)管辦職能和和管辦機構(gòu)的完全分離，形成新的關(guān)系模式。

“十三五”期間，管辦分離要進一步解決事業(yè)單位和行業(yè)協(xié)會的去行政化問題。過去在“以批代管”的格局下，審批前的評估環(huán)節(jié)往往由主管部門的直屬事業(yè)單位或主管部門許可的單位壟斷，從而形成復雜的利益鏈、固化的利益群體和大量的利益輸送現(xiàn)象。這種“紅頂中介”現(xiàn)象甚至成為某些部門主要的生財之道。不僅降低辦事效率，而且使評估成為立項過程中費時最多的環(huán)節(jié)，也容易滋生腐敗現(xiàn)象。不少政府部門還主管著一些“示范性事業(yè)單位”，它們往往靠“吃小灶”來“搞盆景”，不具備可復制性，而且耗費大量資源為少數(shù)人服務，容易造成憑特權(quán)和關(guān)系享受高質(zhì)量的服務，不符合公平公正的原則，并造成公共資源的低效利用，引起群眾不滿，也使民辦公益機構(gòu)在巨大的反差面前難以生存發(fā)展。這些行政性壟斷導致不公平的競爭，既阻礙民間力量進入公共服務領域，又使居于壟斷地位的單位失去改善服務的動力。因此，應該實行管辦分離，政府在搞好行業(yè)管理的同時，通過政策優(yōu)惠、購買服務和必要的財政補貼支持社會公益事業(yè)，變“錦上添花”為“雪中送炭”和“普降甘霖”，提高公共資源的使用效率。充分發(fā)揮政府主導、社會力量參與和市場機制的作用，實現(xiàn)公益服務提供主體多元化和提供方式多樣化，將事業(yè)單位置于與協(xié)會、社會組織競爭的環(huán)境中，促使擁有優(yōu)質(zhì)資源的事業(yè)單位提供更多的優(yōu)質(zhì)公共服務。普遍制定各個領域的公共服務標準，用標準體系來規(guī)范公共服務事業(yè)的發(fā)展，以標準化保障基本公共服務均等化。同時完善績效考評制度、信息披露制度、審計監(jiān)督和輿論監(jiān)督制度、社會公示和聽證等制度，以公共服務目標實現(xiàn)、服務質(zhì)量提高為中心，以績效協(xié)議確定的權(quán)利義務關(guān)系嚴格約束各方行為，實行嚴格的問責制，保障各項社會管理和公共服務到位。

3.深化事業(yè)單位改革，培育和支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移。政府公共服務職能的轉(zhuǎn)移需要社會組織“接盤”。目前，培育社會組織的政策還沒有完全落實到位，有活動能力、有專業(yè)資質(zhì)、有服務水平，真正能承接政府讓渡的公共服務事務的社會組織太少，尚無能力成為政府轉(zhuǎn)移職能的主要承接者。政府轉(zhuǎn)移的公共服務職能目前只能主要由事業(yè)單位來承載。這就需要加快推進事業(yè)單位的分類改革，實現(xiàn)事業(yè)單位的去行政化和去壟斷化，發(fā)揮事業(yè)單位的人才優(yōu)勢，讓事業(yè)單位充滿活力，蓬勃發(fā)展。為此要加快事業(yè)單位分類改革，更加明確事業(yè)單位的功能定位，強化公益屬性，促使事業(yè)單位在完善公共服務方面發(fā)揮更大作用。探索建立多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，健全事業(yè)單位內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。

原來依附于政府部門的各種協(xié)會在與政府完全脫鉤，消除壟斷地位后，依靠人才優(yōu)勢也可以承接一部分政府轉(zhuǎn)移的職能。對于社會組織要培育和發(fā)育相結(jié)合，政府既要支持，又要尊重社會組織自身發(fā)展的規(guī)律，用法治手段來規(guī)范社會組織，通過政府購買服務來支持社會組織，真正體現(xiàn)公正公平管理。要賦予社會組織應有的責任，如行規(guī)行約制定、行業(yè)技術(shù)標準規(guī)范制定、行業(yè)統(tǒng)計分析和信息預警、行業(yè)學術(shù)和科技成果評審推廣、行業(yè)糾紛調(diào)解，以及對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理。對于現(xiàn)行法律法規(guī)要求政府有關(guān)部門審定的，或者沒有政府“背書”會影響本地的社會主體參與跨地域競爭的，可以先讓相應的社會組織參與實際運作，發(fā)揮實質(zhì)性作用，培養(yǎng)評審能力，最后由政府部門蓋章確認。今后隨著相關(guān)法律法規(guī)的修改和相關(guān)社會組織的成熟，逐步完成移交。同時實行社會組織信用管理和終身負責制，建立健全行政相對人失信和違法違規(guī)行為網(wǎng)上公示制度，形成對失信行為的懲戒機制，促使社會組織自我約束。同時，政府主管部門要同承接轉(zhuǎn)移職能的事業(yè)單位、社會組織實現(xiàn)利益的徹底切割，避免它們成為“二政府”和“紅頂中介”，滋生無所顧忌的腐敗。政府購買服務必須規(guī)范化，制定并公布政府購買公共服務的清單，真正做到公平競爭，并且用規(guī)范化的要求來指導服務提供者提高專業(yè)水平，培養(yǎng)專業(yè)隊伍。

要推進社會組織公共服務平臺建設，為社會組織創(chuàng)立和發(fā)展提供場地、資金、政策等扶持以及項目策劃、能力培養(yǎng)、后勤管理等服務。杭州市積極培育復合型社會組織，發(fā)揮其聯(lián)結(jié)黨政界、知識界、媒體界、企業(yè)界的優(yōu)勢，把黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與有機結(jié)合起來，這一成功經(jīng)驗值得推廣。要積極探索復合型社會組織發(fā)展和發(fā)揮其樞紐聯(lián)動作用的工作機制，賦予復合型社會組織業(yè)務主管單位職責，并給予人財物方面的支持和保障，發(fā)揮其對社會組織的孵化培育、協(xié)調(diào)指導、合作發(fā)展、自治自律和集約服務作用。

4.建立和完善政府購買服務制度，鼓勵社會資金投入公共服務領域?！笆濉逼陂g要加大政府在社會領域購買服務的力度，建立以項目為導向的政府購買服務機制，向事業(yè)單位和社會組織購買公共服務。溫州市推出政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務的“第五張清單”，公布政府職能轉(zhuǎn)移目錄和具備承接政府職能轉(zhuǎn)移資質(zhì)的社會組織目錄，這一做法具有可復制性。要建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程，委托第三方機構(gòu)對社會組織的能力和購買服務績效進行評估，由專家評審委員會對政府購買公共服務的項目內(nèi)容和資金安排進行評審，做到購買服務前有資質(zhì)審查、服務中有跟蹤調(diào)查、服務后有績效評估。

按照“政府引導、民間力量興辦、專業(yè)團隊管理、政府和公眾監(jiān)督、社會民眾受益”的要求，建立社會組織扶持發(fā)展專項財政支付機制，重點用于購買社會組織公共服務項目、社會需求初創(chuàng)型社會組織孵化、服務型支持型社會組織培育、人才隊伍建設、開展公益性項目等方面支出。重點培育公益服務類社會組織，為其提供資金以及管理、技術(shù)支持。一方面政府要通過財政撥款等方式給予資金補貼，加大社會組織運營稅收優(yōu)惠，對規(guī)模較大、前途較好、社會急需的公共服務予以貼息支持等，另一方面要積極引導社會資金參與公益創(chuàng)投活動，通過政府引導，社會、企業(yè)、個人捐贈，成立社會組織發(fā)展基金，積極發(fā)揮基金會在拓寬社會組織籌資渠道上的重要作用。

5.構(gòu)建政府與社會力量的良性互動關(guān)系?！笆濉逼陂g，要以民生事務和民生工程為突破口和重點，進一步拓寬公民參與社會治理的渠道，完善社會多元參與的平臺和體制，建立健全公共決策民意調(diào)查、社會征詢、專家論證、公示聽證等制度，建立和完善懇談會、協(xié)調(diào)會、評議會、聽證會等制度，暢通和完善公民問政渠道。要著力解決弱勢群體和“沉默的多數(shù)”的意見被忽視和少數(shù)人通過自媒體和互聯(lián)網(wǎng)操控輿論誤導決策的問題。同時要構(gòu)建公民權(quán)力主體意識和公共精神教育體系，建立健全家庭、學校、社區(qū)、大眾傳媒、網(wǎng)絡五位一體的教育網(wǎng)絡，培育多樣化的教育活動載體，創(chuàng)新活動形式，提高活動的吸引力和影響力。建立公民參與社會治理的激勵機制，建立表彰獎勵制度，提高公民參與社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性。

二、在職權(quán)配置的層次上，優(yōu)化政府權(quán)力的縱向配置

（一）當前政府權(quán)力縱向配置存在的突出問題

1.省市縣（市、區(qū)）政府存在職責同構(gòu)現(xiàn)象。通過對浙江省政府和杭州市政府各部門權(quán)力清單的梳理，我們發(fā)現(xiàn)省市縣（市、區(qū)）政府職責同構(gòu)、重疊管理的問題仍然比較突出。許多在相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章中規(guī)定由縣級以上人民政府行使的權(quán)力，被省市兩級政府職能部門納入自己的權(quán)力清單要求保留，造成同一權(quán)力事項在省市縣三級或兩級政府部門的權(quán)力清單中重復出現(xiàn)；省市直屬執(zhí)法隊伍直接執(zhí)法的事項仍然偏多。這種多重行政主體的現(xiàn)象容易造成行政相對人搞不清管理主體、層層審批、重復執(zhí)法、責任不明、降低行政效率、增加辦事成本等問題。

2.街道的職責權(quán)限缺乏法律法規(guī)依據(jù)?！吨腥A人民共和國城市街道辦事處組織條例》宣布失效已經(jīng)6年，目前街道的職責權(quán)限缺乏法律法規(guī)依據(jù)。政府公共服務和社會治理的任務都需要落實到基層，但到底應該由區(qū)（市、縣）職能部門直接辦理或派駐機構(gòu)人員承辦，還是下達給街道和社區(qū)辦理，職責權(quán)限往往不夠明確，下放的事務和職責與下放的管理權(quán)限和資源也往往不匹配。導致街道承擔了許多區(qū)（市、縣）職能部門下達的任務，但并不具備相應的法定權(quán)力；街道又把許多任務下達給社區(qū)，導致社區(qū)行政功能過強，檢查考核壓力巨大，而自治功能嚴重不足。近年來，各部門秉承建設服務型政府和深入基層的理念，紛紛將工作向街道和社區(qū)延伸。在方便群眾的同時，也造成基層不堪重負。盡管去年以來浙江省采取有力措施，遏制部門向基層轉(zhuǎn)嫁職責，減少考核、評比、檢查、蓋章、臺帳，建立審核準入制度，給基層摘牌減負，取得了明顯進展，但由于部門既有權(quán)又給錢，執(zhí)行自上而下的“規(guī)定動作”仍然耗費了基層的主要精力，而且有些事并不適應群眾需求；而滿足自下而上的群眾需求的“自選動作”，則往往缺少精力和財力的保障。居民遇事找政府、碰到難處怨政府的意識相當普遍，自治的優(yōu)勢尚未充分顯示。

（二）優(yōu)化政府權(quán)力縱向配置的原則

我國的省級行政區(qū)大多有幾千萬人口，幾十萬平方公里土地，相當于一個中等國家。這樣的管理幅度決定了省級政府主要應負責規(guī)劃協(xié)調(diào)、政策引導和規(guī)范監(jiān)督，從事對下級政府的管理和對企業(yè)與社會的間接管理。面向企業(yè)和社會的行政管理和公共服務應以市縣為單位組織實施，市縣政府具有完整的政府職能，是公共服務和社會管理的責任主體，負責構(gòu)建覆蓋本行政區(qū)域的城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟社會管理和公共服務體系。城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為操作主體，承擔具體的社會管理和公共服務職能。

由于各個領域的經(jīng)濟社會活動影響面不同，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的范圍不同，對管理主體的要求不同，行政權(quán)力的縱向配置應有所區(qū)別。對經(jīng)濟活動和社會組織的管理，應根據(jù)管理對象的作用和影響范圍，確定由哪一級政府管理。涉及政治問題、社會穩(wěn)定、公共安全的事項管理難度較大，一般宜由省市政府部門管理。事務性事項應一律下放縣（市、區(qū)）政府部門管理。對于行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認等行政權(quán)力，除法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定應由省級部門行使的外，一般都應下放市縣兩級政府主管部門管理。對市場主體的監(jiān)管應由市縣兩級主管部門承擔，市場主體活動范圍小的（如小店小攤）可進一步下放到市轄區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道管理，以增強監(jiān)管的有效性和及時性。直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經(jīng)濟社會管理事項，原則上應下放基層政府管理，讓“看得見”的“管得著”。特別是處理的原則和標準已有法規(guī)政策明確規(guī)定，只需履行必要程序的事項，應一律下放由基層政府辦理。一個事項涉及到幾個部門的，下放權(quán)力應該同步下放到同一層級，以免行政相對人上下來回跑。

行政處罰在政府權(quán)力事項中占有較大比重（據(jù)杭州市富陽區(qū)統(tǒng)計占86.3%）。為了及時發(fā)現(xiàn)和處理違法違規(guī)行為，行政處罰權(quán)應盡可能下放，除了法律明確規(guī)定必須由省級部門處罰，以及市縣缺乏處罰所需技術(shù)手段的以外，原則上實行縣（市、區(qū)）政府主管部門屬地管理。省市政府相關(guān)職能部門和省市直屬執(zhí)法隊伍除負責組織查處跨區(qū)域案件或大案要案外，主要任務應是加強監(jiān)督，接受申訴，依法復議，以體現(xiàn)執(zhí)行和監(jiān)督分開的行政管理原則。

（三）優(yōu)化政府權(quán)力縱向配置的對策

1.處理好市、縣（市、區(qū)）之間的權(quán)力配置關(guān)系。凡是法律法規(guī)規(guī)定由縣級以上人民政府行使的權(quán)力，立法過程中已經(jīng)考慮到縣級政府的管轄范圍和管理能力，應明確下放給縣級人民政府，并實現(xiàn)事權(quán)與財力統(tǒng)一、權(quán)責一致，以提高行政效能，使決策更加貼近實際，使政府更加直接地、近距離地為市場主體和社會主體提供有效的服務，適應市場化對高效化的要求和信息化對管理扁平化的要求。對法規(guī)條文明確規(guī)定由設區(qū)市人民政府行使管理權(quán)力的事項，凡是放權(quán)條件成熟的，可以先采取依法授權(quán)、委托的辦法，把權(quán)責實際上放下去。浙江省已在嘉興市試點成功的基礎上，在全省推廣“市縣同權(quán)”改革，證明了向縣級政府全面放權(quán)的可行性。

2.處理好縣與鎮(zhèn)鄉(xiāng)之間的權(quán)力配置關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應成為基層社會管理的直接執(zhí)行者和公共服務的組織者。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有能力管理的事項，應該通過權(quán)力清單和責任清單明確由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，尚無法定權(quán)力的要依法授權(quán)，并實行費隨事轉(zhuǎn)，保障事權(quán)財權(quán)的統(tǒng)一。適應培育發(fā)展小城市和中心鎮(zhèn)的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，可以在縣域內(nèi)圍繞中心鎮(zhèn)實施組團式管理。中心鎮(zhèn)設完整的政權(quán)機構(gòu)和輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務系統(tǒng)，賦予其對整個組團的管理權(quán)，把大部分縣級部門的公共服務職責下放給中心鎮(zhèn)；周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)大力精簡機構(gòu)，逐步變成中心鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，承擔便民服務事項。這樣不但可以提高辦事效率和服務質(zhì)量，而且可以減少基層公務員人數(shù)，減輕財政負擔，也適應人口向城鎮(zhèn)集聚的趨勢。中心鎮(zhèn)可以根據(jù)發(fā)達程度定為不同的行政級別，其工作部門的設置根據(jù)工作任務區(qū)別對待。

3.處理好城區(qū)、街道、社區(qū)之間的權(quán)力配置關(guān)系。城區(qū)可以分為已經(jīng)完成城市化的老城區(qū)和正在開發(fā)中的新城區(qū)兩大類。前者的開發(fā)任務已經(jīng)或基本完成，轄區(qū)基本上都是城市建成區(qū)，人口數(shù)量穩(wěn)定甚至實際流出（但往往戶口不遷出），主要任務是城市管理；后者還有繁重的開發(fā)任務，轄區(qū)很大一部分居民還是農(nóng)民，人口正在迅速流入，今后也可能保留部分農(nóng)村地區(qū)。這兩類城區(qū)的政府職責、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)和財政體制有明顯差別，應該區(qū)別對待?？梢匀∠铣菂^(qū)政府經(jīng)濟開發(fā)職責和相應的考核指標，經(jīng)濟開發(fā)任務和涉及企業(yè)的審批事項由市政府相關(guān)部門直接管理，社會事業(yè)的發(fā)展由市政府統(tǒng)籌安排，財政支出由市財政轉(zhuǎn)移支付，以便老城區(qū)政府集中精力搞好社會管理，社會管理的權(quán)力事項原則上下放給區(qū)政府相關(guān)部門，相關(guān)服務管理事項的辦理根據(jù)便民原則在區(qū)、街道和社區(qū)的服務中心之間合理分工。新城區(qū)在大規(guī)模開發(fā)階段應把經(jīng)濟開發(fā)作為區(qū)政府主要職責并制定相應的考核指標，涉及企業(yè)的審批事項由市政府授權(quán)區(qū)政府相關(guān)部門管理，社會事業(yè)的發(fā)展由市政府統(tǒng)籌安排、區(qū)政府組織實施，財政體制從省管縣向市管區(qū)過渡，土地出讓金返回區(qū)政府的比例要與開發(fā)任務相適應，總之要給新城區(qū)政府較大的自主權(quán)。同時隨著新城區(qū)城市建成區(qū)面積的擴大和常住人口的增加，逐步強化區(qū)政府公共服務和社會管理的職能，增加公共服務管理中心的布點。

城市街道辦事處需要適應街道權(quán)力清單和責任清單規(guī)范化的需要，制定《城市街道辦事處工作暫行條例》，作為街道辦事處行使職權(quán)的依據(jù)。對城市建成區(qū)的街道和開發(fā)區(qū)域的街道區(qū)別對待。前者主要從事社會管理公共服務，主要職責是了解反映民情民需，發(fā)現(xiàn)問題，協(xié)助和協(xié)調(diào)區(qū)縣相關(guān)部門及時解決，并組織轄區(qū)內(nèi)的公共服務，不承擔招商引資任務，不考核經(jīng)濟指標。城市管理中綜合性較強，由街道辦事處統(tǒng)籌解決比較容易的事項，要通過法定程序向街道辦事處正式授權(quán)。后者如當?shù)貨]有經(jīng)濟開發(fā)區(qū)或與開發(fā)區(qū)合署辦公，需要承擔招商引資任務，同時隨著當?shù)爻Ｗ∪丝诘脑黾樱鸩皆鰪娚鐣芾砗凸卜章毮?。每個街道原則上設一個綜合服務管理中心，承擔面向居民和法人的管理和服務職能，包括必要的審批。目前街道的服務和管理平臺在功能上和物理空間上都需要進一步整合，成為統(tǒng)一的中心。平臺的空間和設施宜由負責基層政權(quán)建設和基層自治指導的民政部門統(tǒng)一指導。綜治部門應集中精力抓好對人的管理。

社區(qū)主要設置方便居民網(wǎng)上辦事的網(wǎng)絡終端，并承擔某些業(yè)務的受理和代辦，以方便群眾，提高辦事效率。代辦制要量力而行，不能包攬一切。各系統(tǒng)在街道和社區(qū)建立的信息平臺也亟需加以整合，一次采集錄入，數(shù)據(jù)整合，多方共享。社區(qū)負責提供準確的基礎數(shù)據(jù)并及時更新，各部門自行采用分析加工，并在管理中充分運用。凡在數(shù)據(jù)庫中能夠獲取的信息，不再要求社區(qū)開具證明。目前社區(qū)綜合服務管理中心的功能不斷增加，室內(nèi)外專項設施逐漸配套，公益性服務和經(jīng)營性服務相結(jié)合，已成為社區(qū)公共生活的主要空間。要根據(jù)需要適當提高其用房標準，并盡可能集中，以提高綜合效益，集聚人氣，增強社會凝聚力和歸屬感。社區(qū)服務業(yè)和社區(qū)公益組織也可以依托這樣的中心蓬勃發(fā)展。為提高駐區(qū)單位提供公共資源讓社區(qū)共享的積極性，需要針對怕出事承擔責任因而“多一事不如少一事”的普遍心態(tài)，建立責任明確的管理制度和有效的激勵機制。

城鄉(xiāng)社區(qū)自治組織只擁有自治權(quán)力，政府部門不能委托它們行使行政權(quán)力。對于委托社區(qū)履行的服務職能，也必須經(jīng)過法定的委托程序，不能隨意把政府部門的職責推卸給社區(qū)。居民自治要避免居委會成員“社工化”，“雇員”變“主人”。鑒于目前社區(qū)工作任務重要求高，專業(yè)化的社工是不可缺少的力量。寧波市把社區(qū)工作站作為居委會辦公室的做法值得推廣，居委會和社區(qū)工作站實行議行分工。居委會在本社區(qū)居民中選出，提倡退休干部和本社區(qū)有威望的人士參選，主要討論決定社區(qū)自治范圍內(nèi)的事項，承擔基層的民主協(xié)商職能和向黨委政府全面反映基層民意的職責。社區(qū)工作站要執(zhí)行居委會的決定。

4.解決好權(quán)力與能力相匹配的問題。由于長期以來行政權(quán)力和行政經(jīng)費過于向上集中，下級和基層政府往往缺乏承接下放的權(quán)力的能力、經(jīng)驗和裝備技術(shù)條件。因此，下放權(quán)力還要考慮承接能力，進行充分的上下溝通。對于應該下放但一時承接有困難的權(quán)力事項，需要有一個培育承接能力的過渡過程，通過財政轉(zhuǎn)移支付、加強業(yè)務技術(shù)培訓、提供技術(shù)服務等途徑，引導行政資源向市縣和基層傾斜，提高市縣和基層政府的承接能力，使下放的權(quán)力逐步落實。

三、在職權(quán)行使的程序上，政府管理由重事前審批向重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變

（一）重事前審批、輕事中事后監(jiān)管的主要弊端

長期以來，政府主管部門主導立法造成部門利益法定化，大量的部門規(guī)章都用于設定審批事項，規(guī)定審批標準，并且在本系統(tǒng)內(nèi)部自上而下逐級授權(quán)，來擴大部門權(quán)力，提高部門地位。這樣的管理模式弊端很多。一是不少審批標準主觀隨意性太強，并非必備條件；二是所審批的行為尚未發(fā)生，審批標準難以準確把握，有的審批標準過細，重形式輕實效；三是容易引發(fā)尋租現(xiàn)象，滋生腐敗，增加創(chuàng)業(yè)成本；四是大量不申報的主體不進入管理程序和管理視野，處于失管狀態(tài)；五是管理力量配置前緊后松、嚴進寬管，對審批者又很難也很少追究責任，導致違法違規(guī)行為屢禁不止。這種重審批輕監(jiān)管的管理模式造成活力、效率和秩序三敗俱傷，應該轉(zhuǎn)變?yōu)閷掃M嚴管的模式，把政府部門的主要精力放在事中事后的監(jiān)管上。

（二）權(quán)力清單制度對解決上述問題的成效和尚待解決的問題

通過近年來的行政審批制度改革和推行權(quán)力清單制度，已經(jīng)取消了大量法外設定的政府審批權(quán)力，有利于充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用，方便了行政相對人，提高了辦事效率，也有助于從源頭上遏制尋租設租現(xiàn)象。但要把這一量大面廣的深刻自我革命真正落實，還要進一步解決許多問題。

1.法律法規(guī)的立改廢釋滯后。清理權(quán)力清單的結(jié)果表明，部門的審批權(quán)力大部分是有法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章作為依據(jù)的。但相當一部分法律法規(guī)規(guī)章是在多年前制定的，不同程度地帶有計劃經(jīng)濟的痕跡，已成為全面深化改革的絆腳石。我們不能不經(jīng)法定程序就取消這些權(quán)力，而這些法定程序大多超出了省級政府的權(quán)力范圍。這就導致當前的權(quán)力清單中不少權(quán)力事項帶有過渡性。而且許多由國家部委設定的權(quán)力事項背后都有資源分配，如當前省級部門承擔的審核轉(zhuǎn)報類事項，大多關(guān)系到對國家級項目或資金的爭取，只能等中央的調(diào)整。又如浙江省已明確規(guī)定對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則上交由社會組織自律管理，但目前這些事項多數(shù)有法律法規(guī)規(guī)定，而且如果一個省率先取消政府部門對資格資質(zhì)的“背書”，就等于取消了本省的市場主體在省外參與競爭的資格，因此目前只能在盡力整合的同時暫時保留。

2.要素配置市場化改革不配套。盡管企業(yè)對審批環(huán)節(jié)過多、手續(xù)過煩、時間過長普遍怨聲載道，但不少企業(yè)又不愿取消事前審批。其原因除了希望通過審批讓政府分擔企業(yè)的主體責任之外，主要是許多要素還控制在政府手里，企業(yè)的用地、融資、授信、補助等等往往還要以審批為前提。

3.政府監(jiān)管能力弱。由于長期重審批輕監(jiān)管，導致監(jiān)管的制度很不健全，力量十分薄弱，監(jiān)管的能力、經(jīng)驗和裝備技術(shù)條件都難以擔此重任。

（三）建立保障權(quán)力清單制度順利運行的配套制度

1.建立依法支撐權(quán)力清單的制度。我國的立法權(quán)大部分集中在中央，各級地方政府的法定權(quán)力大部分都是自上而下授權(quán)的。因此，權(quán)力清單制度的全面推行，有賴于在國家層面上建立權(quán)力清單制度。建議中央在進一步推進依法治國的進程中，總結(jié)先行地區(qū)的探索經(jīng)驗，統(tǒng)一組織對全國性的各種作為政府權(quán)力依據(jù)的規(guī)范性文件的全面清理，對不適應全面深化改革新形勢、沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、相互矛盾沖突、維護部門利益的條文依法進行修改或廢止。在此基礎上，建立國家層面的權(quán)力清單制度。

近些年來，對于重大問題由地方黨委作出決定并對相關(guān)部門提出要求，然后由地方政府研究制定實施意見，分解任務責任，向相關(guān)部分授權(quán)，已成為常用的領導方法。但一些地方依法授權(quán)的意識不強，缺少必要的法定程序，以致有部分授權(quán)沒有法律依據(jù)。按照依法治國的根本要求，今后涉及增設或調(diào)整政府部門權(quán)力的事項，必須首先找到法律依據(jù)。如果在現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章中找不到依據(jù)，必須排除違反現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章的可能性，然后按照法定程序向相關(guān)部門授權(quán)。如果深化改革必須突破現(xiàn)行法律法規(guī)和行政規(guī)章，在地方立法權(quán)限內(nèi)的事項必須經(jīng)過法定程序立改廢，超出地方立法權(quán)限的必須取得中央的授權(quán)?？傊?，今后出臺給政府授權(quán)的政策性文件必須符合法定職權(quán)和法定程序，依法授權(quán)。同時推廣“權(quán)力事項庫”制度，用制度和技術(shù)手段使未經(jīng)法定程序入庫的權(quán)力無法行使。

當前，行使行政權(quán)力的不僅是政府部門，對于相關(guān)的其他部門和單位，也應納入行政職權(quán)清理范圍，具有法律依據(jù)的依法納入權(quán)力清單，沒有法律依據(jù)的或者取消，或者移交給相關(guān)政府部門，確有必要保留的也應該依法授權(quán)。

2.建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整制度。改革只有進行時沒有完成時。況且實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是整個現(xiàn)代化事業(yè)中最為艱巨的任務，行政體制改革與其他領域的改革都存在緊密互動的關(guān)系。因此，政府權(quán)力的調(diào)整是一個長期的過程，也是一個法治化程度很高的過程。這就需要建立權(quán)力清單動態(tài)調(diào)整制度，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和轉(zhuǎn)型的進程，根據(jù)執(zhí)法依據(jù)和政府職能轉(zhuǎn)變等的變化，及時對權(quán)力清單進行調(diào)整，按規(guī)定程序確認公布，確保權(quán)力清單科學有效、與時俱進，確保政府職權(quán)管理科學化、規(guī)范化、法制化。

3.建立行政權(quán)力運行流程優(yōu)化制度。權(quán)力配置和權(quán)力運行是權(quán)力清單制度的兩翼。隨著治理理念的轉(zhuǎn)變，人員素質(zhì)的提高，治理能力的增強，信息技術(shù)的不斷進步和廣泛運用，行政權(quán)力運行流程具有很大的改善空間，特別是權(quán)力清單制度的實施促進了電子政務普及化、一體化、集約化、智能化，有可能給行政權(quán)力運行流程帶來革命性的變化。因此，需要按照規(guī)范運行、技術(shù)先進、便民高效、公開透明的要求，建立行政權(quán)力運行流程優(yōu)化制度，整合網(wǎng)上網(wǎng)下，減少辦事環(huán)節(jié)，壓縮辦理時限，簡化辦事手續(xù)，降低辦事成本，實現(xiàn)全程公示，“讓數(shù)據(jù)代替百姓跑路”，進而實現(xiàn)用戶終端多樣化，操作界面簡約化、便捷化、人性化的“一站式”網(wǎng)上服務，并用電子政務系統(tǒng)設定的程序來規(guī)范行政權(quán)力運行流程，切實提高權(quán)力運行效益，確保權(quán)力行使公平公正、依規(guī)合法。

4.建立和完善事中事后監(jiān)管制度。簡政放權(quán)和完善監(jiān)管是一個硬幣的兩面。對于簡政放權(quán)中取消和下放的審批事項，必須建立責任明確、任務清晰、程序規(guī)范的事中事后監(jiān)管制度，力求使監(jiān)管可操作、可監(jiān)督、可追溯，實現(xiàn)政府管理方式從注重事前審批甚至“批而不管”向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，實行“寬進嚴管”，推進監(jiān)管重心下移，確保監(jiān)管真正到位，把上下級政府從職權(quán)同構(gòu)變?yōu)楸O(jiān)督者與執(zhí)行者的關(guān)系，克服權(quán)力下放后容易出現(xiàn)的熟人社會和“領導個人說了算”對依法行政的干擾，避免重蹈“一放就亂”的覆轍。要健全違法行政責任追究制度，強化對行政不作為、亂作為的問責，完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，對涉及多個部門的事項制定責任清單，增強行政問責的可操作性。

5.形成以權(quán)力清單工作撬動其他改革的機制。要結(jié)合推行權(quán)力清單制度深化行政執(zhí)法體制改革，實行行政執(zhí)法權(quán)的橫向整合縱向下放，進一步完善行政執(zhí)法的法規(guī)依據(jù)和執(zhí)法流程，增強執(zhí)行對象、執(zhí)行方式、執(zhí)行手段的可操作性，進一步明確管理與執(zhí)法各自的職責，在管理部門和執(zhí)法部門之間建立制度化的溝通渠道和執(zhí)法“倒逼”管理的機制，從行政執(zhí)法的重點難點中找出問題改善管理。在關(guān)系到社會日常運行，與公眾生活生產(chǎn)關(guān)系密切的領域，需要及時發(fā)現(xiàn)和處理問題，管理對象的行為往往涉及到多個部門規(guī)章，宜由“塊塊”實行綜合行政執(zhí)法。而在一些專業(yè)性很強的領域，審批與監(jiān)管緊密結(jié)合，處理問題需要專業(yè)人員和專門設備作現(xiàn)場取證檢測，宜仍以條條管理為主。按照執(zhí)法重心下移的要求，實行屬地執(zhí)法，省級部門主要負責全省面上執(zhí)法工作的規(guī)范管理和監(jiān)督指導，組織查處跨區(qū)域案件或大案要案。

要把推行權(quán)力清單制度與政府機構(gòu)改革結(jié)合起來，根據(jù)部門權(quán)力的調(diào)整變化，調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)設置，實行大部門體制，加快構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、職能優(yōu)化、編制精簡、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障”的地方政府職能體系和組織體系。在政府大幅度放權(quán)的領域和層次，相應大幅度壓縮機構(gòu)編制，及時消除人浮于事現(xiàn)象，防止為保機構(gòu)編制而攬權(quán)；在政府缺位的領域，根據(jù)客觀需要增加機構(gòu)編制；使機構(gòu)編制的配置與職責和工作量的調(diào)整相匹配。積極推動管理力量下沉，充實縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理隊伍，避免出現(xiàn)權(quán)力下放后“管不了”“管不好”的問題。建立在職公務員引流機制，通過人力資源管理部門的調(diào)配和政策引導，包括提高基層公務員的待遇，使公務員流向缺編部門和地區(qū)。為減小阻力，還可以采取增加掛職下派人員的數(shù)量，延長下派時間的辦法，使存量人員動崗位不動編制。同時清退政府機關(guān)的編外人員。通過職權(quán)體系、組織體系和人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，更好地促進政府治理體系的優(yōu)化，從而實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。

【責任編輯：朱鳳霞】