我國港口項(xiàng)目PPP融資模式的探討

孫景龍，胡世津

（中交第一航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司，天津 300222）

我國港口項(xiàng)目PPP融資模式的探討

孫景龍，胡世津

（中交第一航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司，天津 300222）

港口作為交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)中水陸運(yùn)輸?shù)倪B接節(jié)點(diǎn)，通過各種運(yùn)輸方式與經(jīng)濟(jì)腹地相聯(lián)系，不僅成為交通運(yùn)輸?shù)臉屑~，而且是經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)上的重要環(huán)節(jié)。港口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，也隨著人們對(duì)港口功能的認(rèn)識(shí)以及港口對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作貢獻(xiàn)的深化而不斷擴(kuò)展的。近年來我國港口大規(guī)模建設(shè)，投資額巨大，傳統(tǒng)融資模式較為單一。本文從港口建設(shè)傳統(tǒng)投融資模式及PPP融資模式的概念和特征入手，分析港口項(xiàng)目選擇PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)，探討港口項(xiàng)目PPP融資模式的組織架構(gòu)及融資策略。

港口；PPP；項(xiàng)目融資

引 言

港口的發(fā)展與我國城市的發(fā)展正在結(jié)合為一個(gè)整體，“建港興城，以港興城，港為城用，港以城興，港城相長(zhǎng)，衰榮共濟(jì)”的發(fā)展理念下，我國港口項(xiàng)目的建設(shè)日新月異，大規(guī)模港口項(xiàng)目的建設(shè)需要巨額資金，屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)而港口項(xiàng)目建設(shè)所需的巨大資金，需要通過不同的投融資模式進(jìn)行籌集。在港口業(yè)七十多年發(fā)展中，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“預(yù)算撥款”、“撥改貸”、“以港養(yǎng)港”的發(fā)展階段，發(fā)展到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的投融資多元化階段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下港口建設(shè)投融資模式主要有發(fā)行股票和債券、企業(yè)自籌金、銀行貸款、政府專項(xiàng)投資、、融資租賃、企業(yè)合資、外資等。對(duì)于經(jīng)營性收益高的項(xiàng)目投資主體較多，而公益性項(xiàng)目設(shè)施（如防波堤、各類航道等），投資主體較為單一。對(duì)于發(fā)展成熟的港口地方政府有能力有實(shí)力保障港口公益性項(xiàng)目設(shè)施的投入，但對(duì)于新興港口，尤其是建港條件受限的地區(qū)，單純靠地方政府投資難以實(shí)現(xiàn)。PPP模式有效解決了財(cái)政直接投資效率方面先天劣勢(shì)，促進(jìn)港口的發(fā)展。

1 PPP融資模式的概念和特征

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，即“公（政）私（企）合伙/合作的關(guān)系”，是指政府與企業(yè)基于特定項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。與BOT模式相比，PPP反映更為廣義的政企合作長(zhǎng)期關(guān)系，通過PPP模式，政府和企業(yè)可以發(fā)揮各自專長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)各自的投資目的，實(shí)現(xiàn)共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)社會(huì)責(zé)任。PPP模式促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變角色，讓企業(yè)參與政府領(lǐng)域的建設(shè)，利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行政府項(xiàng)目。

吸引企業(yè)進(jìn)入政府傳統(tǒng)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中是PPP模式的最大特點(diǎn)，其主要目標(biāo)是緩解政府資金短缺，更好的提供公共服務(wù)，從而提高運(yùn)行效率和經(jīng)濟(jì)效益。利用企業(yè)的經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，避免項(xiàng)目在建設(shè)中由于自身缺陷造成超額投資、工期拖延、服務(wù)質(zhì)量差等問題，分散了政府的投資風(fēng)險(xiǎn)，并能使企業(yè)獲得相應(yīng)的合理回報(bào)。

2 港口項(xiàng)目選擇PPP融資模式的優(yōu)勢(shì)

2.1 適應(yīng)國際港口管理的發(fā)展趨勢(shì)

港口建設(shè)項(xiàng)目都是以良好的外部效益和社會(huì)效益為基本目標(biāo)的，如果不按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則經(jīng)營，就不具備良好的發(fā)展情景，很難成為一個(gè)盈利的行業(yè)，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。通過PPP模式吸引具有國際港口管理經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)參與港口項(xiàng)目的建設(shè)，利用企業(yè)先進(jìn)的港口管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)港口項(xiàng)目的企業(yè)化運(yùn)作。學(xué)習(xí)先進(jìn)港口的成功發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)港口的進(jìn)一步發(fā)展。

2.2 兼顧政企利益，實(shí)現(xiàn)港口項(xiàng)目?jī)r(jià)值最大化

政府本身的職能是管理者，不是經(jīng)營者。它的主要責(zé)任和任務(wù)是做好港口規(guī)劃，協(xié)調(diào)港口區(qū)域發(fā)展；企業(yè)重在經(jīng)營。擁有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，在PPP模式，政府和企業(yè)可以發(fā)揮各自特長(zhǎng)，更好的發(fā)揮作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府當(dāng)好管理者，維護(hù)社會(huì)公共利益，保證港口運(yùn)行安全。對(duì)于沒有收益或者自身現(xiàn)金流不能維持運(yùn)營的項(xiàng)目，政府運(yùn)用政策手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。使項(xiàng)目具有可經(jīng)營行。稅收優(yōu)惠、土地開發(fā)權(quán)、貸款擔(dān)保等都是政策調(diào)節(jié)的方式，這樣不僅緩解的政府的財(cái)政壓力，還可以實(shí)現(xiàn)政府資金價(jià)值的最大化。相應(yīng)的政策支持增強(qiáng)了企業(yè)投資港口項(xiàng)目的積極性。實(shí)現(xiàn)港口項(xiàng)目的價(jià)值最大化。PPP模式為港口基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目帶來了新的資金來源，兼顧政府和企業(yè)的利益。

2.3 降低項(xiàng)目建設(shè)投資風(fēng)險(xiǎn)、提高港口效率

港口項(xiàng)目在PPP模式下，可以實(shí)現(xiàn)全壽命周期管理。港口PPP項(xiàng)目的各合作方，在港口項(xiàng)目建設(shè)的前期階段，PPP項(xiàng)目的各參與方都參與進(jìn)來，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所采用的技術(shù)方案進(jìn)行充分論證，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)制定完美的建設(shè)方案、經(jīng)營方式、政策支持、盈利模式和管理模式。對(duì)項(xiàng)目的整個(gè)壽命周期進(jìn)行控制。PPP模式中每個(gè)參與方所處的位置不同，關(guān)注點(diǎn)和自身優(yōu)勢(shì)不盡相同。采用PPP模式可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，誰的責(zé)任誰承擔(dān)，任何一方都不需要為另一方的責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)買單。港口經(jīng)營者也可以擺脫政治和官僚作風(fēng)的約束，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作，獲得合理的投資回報(bào)。樹立以企業(yè)經(jīng)營為宗旨的經(jīng)營戰(zhàn)略，加強(qiáng)軟環(huán)境的建設(shè)，提升港口競(jìng)爭(zhēng)力。針對(duì)客戶需要，快速反應(yīng)，提高港口業(yè)務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。運(yùn)用先進(jìn)的港口管理經(jīng)驗(yàn)，提高港口運(yùn)營效率。

2.4 整合、優(yōu)化港航資源，提高岸線利用效率

港口岸線是不可再生的稀缺資源，也是港口發(fā)展的生命線。在PPP模式下，港口相關(guān)的各類資源也可通過市場(chǎng)運(yùn)作進(jìn)行整合。統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一開發(fā)，對(duì)于可利用岸線與不可利用岸線加以整合，如充分利用深水岸線，將不可利用岸線后方作為可利用岸線的堆場(chǎng)或者輔建區(qū)。從而避免了岸線資源的浪費(fèi)，讓港口項(xiàng)目具有可行性，提高岸線利用效率。

3 港口項(xiàng)目PPP融資模式的組織架構(gòu)

港口建設(shè)項(xiàng)目PPP融資模式是公共部門和私人部門之間一種長(zhǎng)期的伙伴關(guān)系，政府通過PPP項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議將港口資源打包整合，授權(quán)給PPP項(xiàng)目公司運(yùn)作、建設(shè)、經(jīng)營，吸引私有部門參與，解決港口建設(shè)過程中巨大的資金投入，實(shí)現(xiàn)港口的快速發(fā)展。港口PPP項(xiàng)目的參與者包括政府、投資企業(yè)、金融企業(yè)、建設(shè)公司、保險(xiǎn)公司、法律企業(yè)等。

4 我國港口項(xiàng)目PPP融資策略的探討

4.1 完善金融體系、健全擔(dān)保保險(xiǎn)機(jī)制

國際上絕大多數(shù)PPP項(xiàng)目都是基于結(jié)構(gòu)化的項(xiàng)目融資，通過一定的風(fēng)險(xiǎn)分配原則實(shí)現(xiàn)政府部門和私人部門PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，達(dá)到PPP項(xiàng)目有限追索的目的。而有限追索和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是項(xiàng)目融資區(qū)別于企業(yè)融資的最重要特征之一，擔(dān)保保險(xiǎn)機(jī)制和金融體系是PPP模式成功運(yùn)作的基石。我國當(dāng)前的保險(xiǎn)機(jī)制和金融體系的不健全，無法做到類似國際PPP慣例的有限追索。迫使政府承擔(dān)了巨大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，導(dǎo)致政府負(fù)債劇增；企業(yè)無法合理地轉(zhuǎn)移或分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。如果無法控制的風(fēng)險(xiǎn)讓企業(yè)承擔(dān)，將導(dǎo)致收益與風(fēng)險(xiǎn)的不匹配。成為港口PPP項(xiàng)目融資難的主要問題，因此，完善金融體系、健全擔(dān)保保險(xiǎn)機(jī)制是我國港口實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目融資模式的主要保障。

4.2 嚴(yán)格實(shí)行政企分開的港口管理模式

我國港口經(jīng)過七十多年的高速發(fā)展，但仍然沒有實(shí)現(xiàn)完全的企業(yè)化管理。有些地方港口集團(tuán)扮演著政府的角色，實(shí)施政府的部分職能，有點(diǎn)像一個(gè)獨(dú)立的王國，不受政府的控制，或者說政府的控制力較弱。港口企業(yè)代表政府行使監(jiān)管職能，自己的項(xiàng)目自己規(guī)劃、審核、監(jiān)管。在這種體制下，根本無法實(shí)施PPP融資模式。因此必須嚴(yán)格實(shí)行政企分開的管理模式，

4.3 建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系

PPP融資模式的目標(biāo)是使得政府和私人之間達(dá)到雙贏局面，而風(fēng)險(xiǎn)的公平分擔(dān)和合理管理是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的前提條件。目前，港口項(xiàng)目PPP模式的應(yīng)用環(huán)境并不完善，缺乏一個(gè)成熟的PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系。在港口PPP項(xiàng)目中應(yīng)本著誰對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力誰來承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。不能認(rèn)為“采用 PPP模式就是要把盡量多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人，政府無需承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果無法控制的風(fēng)險(xiǎn)讓企業(yè)承擔(dān)，必然增加控制風(fēng)險(xiǎn)的總成本，導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。建立完善的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，要達(dá)到最優(yōu)的、最合理的公平風(fēng)險(xiǎn)分配，是港口PPP融資項(xiàng)目實(shí)施實(shí)現(xiàn)的重要舉措。

4.4 建設(shè)合理的補(bǔ)償機(jī)制

港口項(xiàng)目之所以采取PPP模式，是因?yàn)楦劭诘慕?jīng)營性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目相互影響，互相促進(jìn)，協(xié)同發(fā)展，資金需求量巨大，部分港口工程無法自身達(dá)到收支平衡。如航道的開挖、防波堤實(shí)施等，他們的建設(shè)周期很長(zhǎng)，工程規(guī)模大、資金投入多，有些項(xiàng)目根本不具備財(cái)務(wù)生存能力，僅通過項(xiàng)目自身運(yùn)營，無法籌集到資金，社會(huì)資金也不會(huì)投資這種不具有償還能力的項(xiàng)目。這就需要政府通過建設(shè)合理的補(bǔ)償機(jī)制，在PPP項(xiàng)目的建設(shè)階段、運(yùn)營階段進(jìn)行合理的經(jīng)營性補(bǔ)償和資源補(bǔ)償，構(gòu)建PPP融資平臺(tái)，通過碼頭和岸線資源的高收益“反哺”航道、防波堤等無法收支平衡的項(xiàng)目；或者與其他緊密聯(lián)系的經(jīng)營性項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營捆綁起來“搭售”，以及政府在權(quán)利范圍內(nèi)運(yùn)用適當(dāng)?shù)恼呤侄?，保障港口PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

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[3]陳明輝.我國港口建設(shè)投融資政策及模式選擇[J].交通財(cái)會(huì).2009,(1):38-40.

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Discussion on PPP Financing Mode Applying to China Port Project

Sun Jinglong,Hu Shijin
(CCCC First Harbor Consultants Co.,Ltd.,Tianjin 300222,China)

Port serves as water-land transportation joint in the communications and transport network,it links to the economic hinterland through various transport modes,becomes not only the transport hub,but also the important link of whole economic network.The status and role of port expands with the understanding of port functions and the contribution of port to social and economic development.In recent years,large-scale port construction has been carried out in China,which is characterized with huge investment and single conventional financing mode.The advantages of PPP financing model used in port project are summarized by analyzing the concept and characteristics of the conventional investing/financing mode and PPP financing mode.In addition,a discussion is made for the structure and financing strategy of PPP financing mode applying to port project.

port; PPP; project financing

U652.1

：A

：1004-9592（2016）06-0082-03

10.16403/j.cnki.ggjs20160621

2016-05-23

孫景龍（1983-），男，工程師，主要從事港口業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析工作。