高校內部執(zhí)行機制現(xiàn)狀與依法治校的價值追求

周雄文，朱　霽

(1.湖南工業(yè)大學 法學院，湖南 株洲 412007；2.湖南工程學院 思想政治理論課教學部，湖南 湘潭 411104；3.北京大學 馬克思主義學院，北京 100871)

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高校內部執(zhí)行機制現(xiàn)狀與依法治校的價值追求

周雄文1，朱霽2，3

(1.湖南工業(yè)大學 法學院，湖南 株洲 412007；2.湖南工程學院 思想政治理論課教學部，湖南 湘潭 411104；3.北京大學 馬克思主義學院，北京 100871)

全面推進依法治校的重點是創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制。目前，我國高校內部執(zhí)行機制存在泛行政化、泛趨利化、泛集權化現(xiàn)象嚴重等突出問題。創(chuàng)新高校內部行政執(zhí)行機制，具有充分的法理依據(jù)和堅實的現(xiàn)實基礎，也是全面推進依法治校的時代要求、制度要求和價值追求。

高校依法治校；內部執(zhí)行機制；法理依據(jù)；現(xiàn)實基礎；價值追求

2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，明確強調依法治國事關我們黨執(zhí)政興國，事關人民幸福安康，事關黨和國家長治久安。[1]這對高校全面落實依法治國基本方略要求, 進一步推動落實教育部關于《全面推進依法治校實施綱要要》(以下簡稱《實施綱要),[2]大力推進依法治校, 促進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。高校作為知識創(chuàng)新、文化傳承和人才培養(yǎng)的重要基地，在法治建設實踐中始終處于非常重要的地位。依法治校成為現(xiàn)代大學治理的基本理念和法治實踐，其治校機制涉及治理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督和法治精神與文化培育的方方面面，其中，就目前現(xiàn)實而言，創(chuàng)新高校內部的執(zhí)行機制是全面推進依法治校的重點。

依法治校是實施依法治國基本方略的具體實踐，是全面貫徹黨和國家教育方針的客觀要求，也是高校綜合改革與發(fā)展的必然趨勢和完善現(xiàn)代大學制度的內在要求。按照全面推進依法治校的部署與要求，創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制，并對各種校內資源包括人力、物力、財力等進行集中調度和合理調控，從而執(zhí)行高校的決策、戰(zhàn)略與規(guī)劃，完成其既定的目標與任務，是高校持續(xù)發(fā)展的內在過程。高校內部執(zhí)行機制，正是在這一過程中形成的機構設置和管理權限劃分及相應關系的制度設計、安排與實施。[3]依法依規(guī)創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制，圍繞執(zhí)行上述核心要素，即人員配備、機構設置、資源使用和運行程序等常態(tài)化要求，依法依規(guī)具體實施運行，是全面推進依法治校的時代要求所系，制度要求所需，價值追求所待，具有非常重要的戰(zhàn)略性、重要性和緊迫性。

一　高校內部行政執(zhí)行機制的現(xiàn)狀與不適應的特征

(一)高校內部行政執(zhí)行機制的現(xiàn)狀

我國高校行政管理長期以來實行黨委領導下的校長負責制，由校長負責學校的全部行政執(zhí)行工作。高校內部一般采用校、院、系管理體制和運行機制，其中校級行政機構是全校行政工作的統(tǒng)籌部門，院、系一級是具體實施的教學、科研單位。高校行政權力主要集中在學校一級，學院、系、教研室作為學校的基層教學組織，盡管承擔著大量的教學、科研、學科建設等任務，但在實際運行機制中，其對人、財、物的管理權甚小。由于一些高校存在學術權力與行政權力失衡的現(xiàn)狀，院、系的關系常常與校部機關職能部門發(fā)生一些矛盾或糾結。1998年《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)頒布實施后，政府把原由政府直接行使的招生、學科與專業(yè)設置、教師聘任等很多權力下放給了高校，高校一般是按學科門類設置學院或學系，學院或學系成為學科建設的載體和一級管理組織，是介于校、系(教研室)之間的辦學實體。因此，高校二級學院都承擔著繁重的教學、科研、學科建設和社會服務等任務，管理著用于學科建設的資金，在人、財、物等方面享有一定的自主權和事務決策權。近年來，各高校都在積極探索治理體系與治理能力的完善和提升問題，著力推進執(zhí)行體制機制改革，探索精減內設機構和管理人員，完善學校治理規(guī)章制度，特別是在大學章程的制定、修訂與加大執(zhí)行力度等校務問題中注重各主體間的權益關系，力求依靠法律法規(guī)進行規(guī)范與調整；高校內部運行機制逐步得到法律法規(guī)和學校章程的確認或規(guī)范；發(fā)生相關事務事態(tài)時能及時得到法律法規(guī)的保障或救濟；在高校管理者的治理觀念中正逐步樹立“法律至上、依法辦事”的理念，以不斷營造守法護法光榮、違法為恥的校園氛圍，努力使全體師生員工都能成為法律法規(guī)的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。[1]客觀地說，高校依法治校行政執(zhí)行機制的現(xiàn)狀不斷創(chuàng)新，與我國改革開放、全面實施依法治國基本方略是逐步嵌入式推進的，是其不斷實踐的具體體現(xiàn)。回顧30多年的改革歷程，高校依法治校醞釀改革的啟動是從以法治教、下放辦學自主權、利用市場適應高校發(fā)展需求，同時引入競爭機制，強化執(zhí)行責任，加大投入，不斷優(yōu)化辦學環(huán)境和條件等方面，循序漸進地探索前行，由此推動了高校的改革發(fā)展，基本適應了時代發(fā)展的要求和人民的期待，影響深遠，成績巨大，舉世矚目。

(二)高校內部行政執(zhí)行機制不適應發(fā)展的特征

目前，高校依法治校行政執(zhí)行機制與法治要求不相適應產生了一些非預期效應，在一定程度上影響了高校行政執(zhí)行機制創(chuàng)新的成效，最終影響了高校的發(fā)展。概括地說最為突出的就是泛行政化、泛趨利化、泛集權化現(xiàn)象比較嚴重。[3]

1.泛行政化現(xiàn)象比較嚴重，導致高校內部執(zhí)行機制存在治理錯位障礙。高校內部行政執(zhí)行機制泛行政化傾向的具體表現(xiàn)：一是組織機構行政化。高校組織機構一般是套用政府機關行政級別，實行行政負責人負責制，一級管著一級，下級服從上級，隸屬關系清晰；二是治理機制行政化。學校等同于政府行政部門，在校、院(處)、系(科)之間沿襲了行政管理與被管理關系，缺乏民主和法治精神，行政權力不斷擠壓學術權力，造成學術失范；三是官本位意識嚴重。學校支配的教育教學資源總量總是在不斷地增加，有相當多的資源是通過行政執(zhí)行機制分配的，直接導致各類資源配置中行政權力的過度影響，使官本位意識在不斷地得以強化?！胺臋嗔Α薄鞍搭I導意圖辦”的長官意志，容易對高校內部機制改革形成障礙和阻力。由于高校學術權力與行政權力沒有明確的法規(guī)予以框定，造成配置失當，行政權力不斷強化，學術權力被淡化或弱化，行政權力替代學術權力的現(xiàn)象比比皆是，特別是在地方的一般院校就顯得更為突出。

2.泛趨利化現(xiàn)象比較明顯，導致高校內部執(zhí)行機制存在價值追求障礙。高校辦學趨利化日益明顯的集中表現(xiàn)有兩個方面﹕一是高等教育的大眾化和辦學層次的多元化，使高校本身不再拘泥于自己是純公益性事業(yè)單位的固有屬性，顯露出注重實惠和追求名利的傾向。我國高校內部執(zhí)行機制改革是由要求學校直接從社會獲取部分辦學資源開始的。學校規(guī)模的不斷擴大和市場機制的廣泛運用，導致高?？缭绞桨l(fā)展和低成本擴張而影響了教學、科研的情況持續(xù)出現(xiàn)，如有的高校曾一度經費緊缺連基本運轉都有困難；有的高校用于新校區(qū)建設占地面積過大，浪費不少；有的高校想方設法托關系、找途徑提升辦學層次，?？粕究?，本科改大學，爭報碩士、博士點和重點學科、專業(yè)、實驗室、建設平臺等；有的注重提升學校、學科排名；有的擠壓正常招生名額用于招錄高收費學生，等等。如此種種追求說明一些高校辦學趨利化日益明顯。二是有的高校不少教師難以潛心治學，浮躁、功利傾向日益凸顯。由于工具理性價值觀的支配，功利主義思想浸蝕著校園文化，注重實惠，注重急功近利成為主導性價值追求，各種考核量化指標成為評價個人和衡量教學、科研、學朮質量與德、能、勤、績、廉表現(xiàn)的唯一標準。有的學校把教師用崗位目標分化成三六九等，師生被異化成數(shù)字符號，探究學問、追求新知和探求真理演變成應付指標任務和短期利益的目標追求，教師為“掙工分”而奮斗；學術信仰有些失范，首創(chuàng)精神有些被扼制，原創(chuàng)性動力不足，誠實守信有些扭曲，導致學術浮躁、學術不端與學術腐敗行為屢禁不止。大學教育價值追求有些誤導，育人為本的理念沒有得到應有彰顯，有的學生被作為工具人來培養(yǎng)，致使學生把學習作為謀求生存的唯一手段，社會責任感和時代使命感淡漠，成為缺乏應有血性和人文精神的“空心人”，[4]德才素質不能適應時代發(fā)展要求。

3.泛集權現(xiàn)象比較普遍，導致高校內部治理主體存在權責錯位障礙。大學章程的制定或修訂本應解決權責這個問題，但由于多方面的復雜因素，使這一問題沒有得到根本性的改變。高校內部縱向層面權力主要集中在學校一級，與橫向層面權力集中于政治權力、行政權力是一個問題的多個層面，其問題的實質就是行政執(zhí)行機制集權化。大學教育過程中，本應屬于教育主體的權力被掌控在校級和行政職能部門的管理執(zhí)行層，教師和學生被客體化，喪失了主體地位，成為學校行政領導和職能部門管理的對象，而非服務對象。在集權化機制運行下，一線教師和學生的需要往往會遭到漠視，師生到行政職能部門辦事難、辦事煩；學術自由、學術至上、教授治學、人才發(fā)展與成長的規(guī)律得不到應有的尊重和遵循，大學育人功能被異化，教師、學生不是在做他們想做和該做的事，而是在做他人決定做的事情。比如，校、院在戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標的制定上，普通教師和學生很少有話語權和知情權，更不可能對戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標的確定發(fā)表看法、提出建議。因為戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標都是由行政部門和行政人員人員代替教師和學生決定了他們應當追求的戰(zhàn)略規(guī)劃和教育目標，一般很難使廣大師生達成共識。又如以近年來職務犯罪頻發(fā)的高?；?、設備、教材采購等為例，蓋什么樣的大樓，用什么教材，買什么教學設備，可以不顧教學發(fā)展需要，不征求教師學生意見，更沒有經過相關程序，僅由少數(shù)幾個領導、主管人員甚至經辦人員說了算。即使走了程序也是有名無實，沒有嚴格執(zhí)行公開、公正、公平原則，這樣一來，教師和學生的參與作用被降低到了最低限度。[3]這種內部集權化造成的一個嚴重后果是有的領導和執(zhí)行者知法違法、以身試法，使學校利益受到損害，學校形象受到重挫，造成的負面作用嚴重影響到校風作風建設。師生的主體權責地位得不到實現(xiàn)，缺位錯位現(xiàn)象普遍存在，行政管理部門和行政人員代替師生思考和決策成為了常態(tài)，難以激發(fā)師生關注、參與學校治理的積極性和創(chuàng)造性。

二　創(chuàng)新高校內部行政執(zhí)行機制的法理依據(jù)與現(xiàn)實基礎

(一)創(chuàng)新高校內部行政執(zhí)行機制的法理依據(jù)

高校內部行政執(zhí)行機制改革，主要是破解泛行政化、泛趨利化、泛集權化等突出問題。因為大學的本質特性和本真價值除育人功效外就是尊重、追求和保障學術自由權?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第四十七條規(guī)定公民有進行科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學、技術、文學、藝術和其他文化事業(yè)的公民的有益于人民的創(chuàng)造性工作，給以鼓勵和幫助。一般認為，學術自由是一種精神自由，具體包括思想自由、學術生活自由、學術研究自由、學術研究成果的傳授、交流和發(fā)表自由。所謂學術自由權是指國家依法承認和保護公民進行科學研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動，任何人包括國家機關和社會組織都不得侵犯公民在法律所允許的范圍內進行科學研究、文藝創(chuàng)作和其他文化活動的權力。學術自由權受《憲法》保護詮釋了尊重學術的真締。我國《高等教育法》第十條規(guī)定國家依法保障高等學校中的科學研究、文學藝術創(chuàng)作和其他文化活動的自由外，第四章對高校諸多方面的自主權進行了規(guī)定，包括自主設置和調整學科專業(yè)，自主開展科學研究、技術開發(fā)和社會服務，自主開展對外科學技術文化交流與合作，自主確定教學、科學研究、行政職能部門等內部組織機構設置和人員配備，評聘教師和其他專業(yè)技術人員的職務、調整津貼及工資分配，對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用等。上述規(guī)定大致確認了我國學術自由與自主權的主體包括普通公民、高等教育機構。高校師生熱愛學術，追求自由，崇尚平等，探索真理，是大學學術生活的主旋律?！吨腥A人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)第七條規(guī)定教師享有進行教育教學活動、開展教育教學改革和實驗的權利，享有從事科學研究、學術交流，參加專業(yè)的學朮團體，在學術活動中充分發(fā)表意見等規(guī)定，特別強調了教師的學術自由權。學術自由權是受我國《憲法》和法律保護所進行學朮活動的權力與權益，除了鑒定真理的理性方法管束之外，有不受任何權力約束的自由。2016年5月20日中共中央、國務院印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》(以下簡稱《戰(zhàn)略綱要》)強調“營造寬松的科研氛圍，保障科技人員的學術自由”。[5]學術自由是學術繁榮發(fā)展的生命，學術興則高校興，學術衰則高校衰。學術自由是從事學術活動的人的基本精神環(huán)境，如同其必備的基本物質工作條件，這是因為高校是一個知識共同體，是師生共有的精神家園，只有堅持學術自由和學術至上，才能不斷實現(xiàn)知識創(chuàng)新、弘揚學術的創(chuàng)造力和生命力。學術自由作為高校的核心理念，始終受師生所尊重和崇拜，一直是所有高校孜孜以求并賴以立足發(fā)展的最為寶貴的根基和靈魂。所以，無論高校治理結構的設置及有序運行，還是高校治理機制的創(chuàng)新與完善，其本質就是遵循法律、職責明確、有效制衡、協(xié)調運轉的原則配置權力與權益。目前，高校管理中存在的泛行政化、泛趨利化、泛集權化現(xiàn)象與高校治理本身的基本特性和價值追求是格格不入的，也是違背法律法規(guī)的。高校治理與政府管理屬于不同的治理范疇，有各自的法律法規(guī)依據(jù)。政府是國家機關，通過國家權力依法對其社會實施有效管理，帶有很強的權力特征和行政化傾向；而高校屬于國家事業(yè)單位的公法人，是公益性社會組織，在高校治理中只能依法依規(guī)體現(xiàn)事業(yè)單位公法人的公益性治理的本質特性和服務特性。

(二)創(chuàng)新高校內部行政執(zhí)行機制的現(xiàn)實基礎

1.正確認識高校內部行政執(zhí)行機制改革的動力基礎。改革的主要動力來自高校自身發(fā)展的需要和社會改革的推動。首先，必須認清高校內部執(zhí)行機制改革是高校綜合改革的一個重要組成部分，應當放到國家高教戰(zhàn)線全局的改革開放環(huán)境中去深刻認識和全面考量。改革的主要動力來自高教戰(zhàn)線的推動和高校自身發(fā)展的需要，因而包括執(zhí)行機制在內的高校內部治理機制改革應當結合高校系統(tǒng)的綜合改革統(tǒng)籌進行，充分考慮高校系統(tǒng)的社會環(huán)境條件和學校特征與基礎，除國家教育部門確定的試點高校和法律法規(guī)明確的自主辦學權外，背離社會環(huán)境、滯后或者過度超前的全局性改革是難以取得成功的，這是這些年來高校內部管理機制改革的一條重要經驗和啟示。其次，必須認識經濟社會發(fā)展是高校執(zhí)行機制改革的主要推動力量。高校內部管理機制改革的推動力量可以概括為三種：國家經濟體制和社會運行機制改革要求高校建立新的運行機制；高校外部對高等教育運行效率的巨大壓力要求高校優(yōu)化自身組織結構模式；高校自身發(fā)展的內在力量要求改變原來由外部安排的高校內部管理制度。[6]回顧改革開放30多年，高校執(zhí)行機制改革從下放權力、減少審批，到經費包干、自籌經費辦學；從執(zhí)行體制機制重大改革，到遵循規(guī)模、質量、結構、效益協(xié)調發(fā)展，政府要求高校更多地承擔自身發(fā)展的責任，更多地獨立獲得辦學資源并減少對政府的依賴，希望高校在推動社會經濟發(fā)展的同時也從市場獲得自身發(fā)展所需要的部分資源。這樣的發(fā)展變化推動了高校從人事分配制度到組織結構模式，從教學科研業(yè)務到后勤體系的全面調整和改革。社會變革和高教領域的改革對高校行政執(zhí)行機制改革創(chuàng)新是起到了重要的引領和示范作用，且是非常巨大的推動力，這應當看作是高校執(zhí)行機制改革的一個重要特征。

2.正確認識高校內部執(zhí)行機制創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎。隨著改革開放的不斷推進，社會政治、經濟、文化教育事業(yè)的發(fā)展使高校內部執(zhí)行力日益充滿生機與活力。高校對自身改革發(fā)展的一些重大事務有了一定的自主權，也堅定了改革發(fā)展的自信力。但面對各種現(xiàn)實的復雜問題，高校如何全面推進依法治校，依法依規(guī)行使好辦學自主權，促進學校健康持續(xù)發(fā)展，這是非常緊廹而又現(xiàn)實的難題。當前，在我國己經實現(xiàn)高等教育大眾化的現(xiàn)實背景下，高校內部執(zhí)行機制必須深入探索以下四個問題：一是執(zhí)行主體某種程度的錯位、缺位。高校內部執(zhí)行機構設置與運作機制基本上等同于地方黨政機關的黨政機構的設置與運作，權力集中在校級決策層及其職能部門，院系主體地位比較弱化，事權和人、財、物權存在程度不一的缺位、錯位，“權本位”“官本位”意識比較濃厚；高校內部條塊分割，各自為政，難以做到資源與信息共享；有的領導執(zhí)行意識淡薄，作風浮躁，工作懈怠，不想作為和難以作為；有的觀念陳舊，思想保守，缺乏擔當，執(zhí)行力不強等。二是執(zhí)行環(huán)境有待改善、優(yōu)化。高校執(zhí)行機制運行中以行政權力代替學術權力現(xiàn)象比比皆是，個性品質難以張揚，學術研究價值難以公正認定和保障，學術生態(tài)機制不健全，機構形同虛設；學術權力局限于某些領域的部分環(huán)節(jié)，關鍵方面只能提提建議，有的甚至連提建議、談看法的渠道也不暢通；教學、科研一線政策資源枯竭，民主溝通機制弱化，教師積極性、創(chuàng)造性沒有得到充分發(fā)揮；有些校規(guī)校紀滯后，不能適應學校改革發(fā)展，有的還與法律法規(guī)相沖突，制度法治環(huán)境需要切實加強。三是執(zhí)行行為存在缺陷、不足。有的高校內部執(zhí)行機制改革始終進展緩慢，其主要原因是高校領導仍固守“等、靠、要”的作風，對執(zhí)行法律法規(guī)和政策不敏感，不同程度存在懶政、怠政現(xiàn)象；有的高校激勵機制不健全，難以使領導和教師員工形成利益共同體，深化改革舉措難以凝聚共識，形成合力；有的執(zhí)行主體之間協(xié)調配合不夠，缺乏有效的溝通機制，執(zhí)行效率低，擔當責任差，服務意識淡漠。四是執(zhí)行過程缺乏規(guī)范、嚴謹。高校內部執(zhí)行機制有時存在執(zhí)行決策前缺乏細致的戰(zhàn)略規(guī)劃，沒有進行周密、比較性的論證，使得決策執(zhí)行失誤造成不良后果；有的沒有建立標準化、規(guī)范化的管理模式和評價機制，常常使得有些決策執(zhí)行好與執(zhí)行差都一個樣，甚至出現(xiàn)誤判錯判；監(jiān)督缺位，監(jiān)督乏力，沒有健全問責機制和責任倒逼倒查機制，常常出現(xiàn)“你好我好，大家都好”現(xiàn)象，使執(zhí)行力難以得到提升和發(fā)展。

三　全面推進依法治校必須創(chuàng)新高校內部的執(zhí)行機制

(一)全面推進依法治校的時代要求必須創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制

《戰(zhàn)略綱要》強調創(chuàng)新驅動是國家命運所系，世界大勢所趨，發(fā)展形勢所迫。增強原始創(chuàng)新能力和服務經濟社會發(fā)展能力，推動一批高水平大學和學科進入世界一流行列或前列[5]。這是時代發(fā)展所需，中華民族振興所盼。長期以來，我國高校對外開放視野不夠寬闊，對校內改革有些舉步維艱。主要原因之一是學校內部執(zhí)行機制運行主要采取行政手段和下級服從上級的思維定式，使管理的理念、思維、方式、方法等都不同程度地受到一些影響和局限，不利于高校的健康和可持續(xù)發(fā)展。全面推進依法治校是時代發(fā)展的必然要求和改革開放的內在需要，是建設世界教育強國的時代要求與使命擔當。隨著我國市場經濟體制的建立和完善，高校治理體系的改革和發(fā)展要求內部執(zhí)行機制必須依法依規(guī)創(chuàng)新完善，其中最根本的就是要創(chuàng)新治理理念，由管理轉變?yōu)榉?，改變原有的行政命令模式，尊重學校師生的主體地位，激發(fā)師生的積極性和主動性，實現(xiàn)高校內部機制運行的規(guī)范化和法治化。這就要求高校內部機制必須依法依規(guī)來規(guī)范運行，順應市場經濟和社會變革發(fā)展所帶來的一系列新變化、新要求。我國改革開放30多年來不斷健全教育法律法規(guī)體系，逐步實現(xiàn)了教育改革的發(fā)展要求和人民群眾的期盼，推動了高等教育領域的法治化進程。創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制，全面推進依法治校是深化綜合改革與開放的時代要求，呼喚我們在已有巨大實踐成果的基礎上，進一步推進高等教育健康、持續(xù)發(fā)展。創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制的關鍵在于堅持法治和民主，其中民主是目的，法治是手段。全面推進依法治校是為了保障學校改革與發(fā)展，其基本要求是必須改變以往主要依靠行政手段管理學校的思維定式與陳舊保守的觀念理念，改變以往主要是“等指示”“ 靠上級”“ 要政策” 和領導說了算的做法，[7]尊重和依靠師生的創(chuàng)造精神和求實求是精神，實行依法依規(guī)治理、民主決策、科學決策、依法決策，用法治思維和法治手段實現(xiàn)由管理型向服務型職責的根本轉變，充分保障師生員工直接享有參與學校治理的民主政治權利，給學校方方面面的工作注入新的生機和活力。這不僅能體現(xiàn)師生在學校法律關系中的主體地位，而且可以從制度和機制上彰顯高校學術自由和創(chuàng)新特質，保障師生的積極性和創(chuàng)造性，促進學校改革和發(fā)展。因此，堅持民主和法治，實現(xiàn)高校內部執(zhí)行機制的法治化、民主化、科學化是時代發(fā)展的必然要求。

(二)全面推進依法治校的制度要求必須創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制

《戰(zhàn)略綱要》強調加快中國特色現(xiàn)代大學制度建設，深入推進管、辦、評分離，擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。[5]這就要求高校全面推進依法治校，實現(xiàn)高校治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，構建學校、政府、社會之間新型關系，使學校真正成為獨立辦學主體，實現(xiàn)依法依規(guī)自主治理、自主發(fā)展、自我約束的現(xiàn)代大學制度。高校內部執(zhí)行機制創(chuàng)新是現(xiàn)代大學制度建設的關鍵要素，起著舉足輕重的作用。在全面推進依法治校，建設現(xiàn)代大學制度的進程中，高校治理體系和治理能力最主要的標志是看學校的治理理念、治理制度、治理行為是否符合高等教育發(fā)展的規(guī)律，體現(xiàn)制度文化的豐富內涵。制度文化的內涵特征就是公正、規(guī)范、包容、高效。創(chuàng)新高校執(zhí)行制度建設，解決好各司其職，各負其責，協(xié)調配合，公正規(guī)范，務求實效的問題，根本在于立章建制。鄧小平同志曾反復強調“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。[8]高校是社會組織，需要規(guī)范和體現(xiàn)制度的特征。正如著名教育家夸美紐斯所言“制度是學校一切工作的靈魂”，“哪里制度動搖，那里便一切動搖；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混亂”。[9]在高校制度建設過程中，迫切需要創(chuàng)新的制度主要有：人才培養(yǎng)制度，教師聘任制度，資源配置制度，教學和科研評價制度，政治權力、行政權力、學術權力、監(jiān)督權力相互協(xié)調配合與約束制度，決策與執(zhí)行制度等。這些制度的改革創(chuàng)新必須以法律法規(guī)為依據(jù)，從解決現(xiàn)實問題入手，將學習教育理論，提高教師、干部、職員素質，加強制度文化建設，完善治理體系與建設現(xiàn)代大學制度結合起來，整體設計，通盤考慮，突出重點、扎實推進，久久為功。在遵循高等教育發(fā)展規(guī)律的法治制度實施中，高校內部執(zhí)行機制發(fā)揮著重要的引領、規(guī)范和協(xié)調作用。全面推進依法治校，就必須創(chuàng)新高校內部行政執(zhí)行機制。因為現(xiàn)代大學制度建設的理念、思維、途徑、方法等已由以往主要依靠行政手段逐漸轉變?yōu)橹饕揽糠ㄖ问侄味o之以必要的行政手段。嚴格貫徹執(zhí)行《決定》精神，使學校治理的制度化和法治化要求，體現(xiàn)在全面推進依法治校的全過程和各方面，貫穿于學校治理的各個部分、各個環(huán)節(jié)、各個階段；使每個執(zhí)行者的執(zhí)行行為都要在法律法規(guī)的框架和規(guī)范下進行，“法定職責必須為，法無授權不可為”，[1]使整個學校的治理過程表現(xiàn)為制度和法治機制的運行過程。學校內部執(zhí)行機制是學校治理體系的中心和重點，只有將學校治理的理念、思維、途徑、方法等首先在執(zhí)行層面落地生根、一以貫之，切實發(fā)揮其引領、規(guī)范、協(xié)調作用，學校治理才能從人治走向法治，從隨意性走向規(guī)范性，從經驗走向科學。因此，創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制是全面推進依法治校的重點，是建設現(xiàn)代大學制度、實現(xiàn)學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

(三)全面推進依法治校的價值追求必須創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制

高等教育是提高國民素質、促進人的全面發(fā)展的重要途徑，寄托著億萬家庭對美好幸福生活的共同期盼。黨的十八大報告和十八屆三中全會精神重申“努力辦好人民滿意的教育”，以此引領高等教育工作全局，具有極其重要的指導意義，更是高校師生員工和學生家長的共同價值追求。人民滿意的高等教育的具體內涵應該是：必須繼續(xù)落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位；堅持貫徹黨和國家的教育方針，努力培養(yǎng)德智體美全面發(fā)展的社會主義建設者和接班人；適應社會變革，堅持高校內涵式發(fā)展，把提高教學、科研和人才質量、促進教育公平作為重要任務；全面實施素質教育，注重培養(yǎng)學生的社會責任感、創(chuàng)新精神和創(chuàng)業(yè)能力等。十八屆五中全會強調要讓全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，正是我們黨執(zhí)政的核心理念與價值追求。教育是最大的民生工程，辦人民滿意的教育就必須依賴于高校教育和管理理念、方法、方式的創(chuàng)新和轉變，依賴于教育綜合改革和全面推進依法治校的進展及其實際成效。正如黨的十八屆四中全會《決定》中所強調的“在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制，完善行政組織和行政程序，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。[1]高校內部執(zhí)行機制要依法依規(guī)治理運行，勢必全面推進學校治理理念和方法方式的創(chuàng)新和變革，即從封閉的集權式管理向開放式的民主化治理轉變，這不僅有利于規(guī)范辦學行為、維護師生及學校的合法權益，還有利于規(guī)范教育活動中日益復雜的社會關系及其活動，充分保障公民依法享有高等教育的權利，確保教育機會公平、教育資源配置公平、教育制度規(guī)則公平，堅持用規(guī)范管理和程序公正維護教育公平，為努力辦好人民滿意的高等教育奠定更好的制度基礎和機制基礎，營造更好的法治氛圍和教育生態(tài)環(huán)境，在人民共建共享發(fā)展中有更多獲得感和滿意感。因此，只有創(chuàng)新高校內部執(zhí)行機制，全面推進依法治校，才能從根本上解決學校長期依靠“人治”“權治”和“行政化”的管理模式造成的各種弊端，力求使“大學的使命之重大、理想之遠大、精神之偉大、胸懷之闊大、文化之博大、學問之弘大、師愛之恒大、聲望之高大”的精神弘揚光大[10]，真正實現(xiàn)學校與社會的期待，成為人民滿意的高等學校和信賴的高等教育教學陣地，成為培養(yǎng)一批批合格人才的沃土。

[1] 中國共產黨中央委員會.中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報,2014-10-29(1).

[2] 中華人民共和國教育部.全面推進依法治校實施綱要[N].中國教育報,2012-11-23(1).

[3] 畢憲順.決策·執(zhí)行·監(jiān)督:高等學校內部權力制約與協(xié)調機制研究[M].北京：教育科學出版社: 2013:92-96.

[4] 別敦榮,徐梅.去行政化與回歸現(xiàn)代大學本質[J].中國高教研究，2011(11):14-15.

[5] 中國共產黨中央委員會,國務院.國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要[N].人民日報,2016-5-20(1).

[6] 戚業(yè)國,王徐波.我國高校內部管理體制改革30年:歷程、經驗與發(fā)展趨勢[J].中國高教研究，2008(9)：19.

[7] 周雄文.前提·基礎·關鍵·保障:關于高校依法行使辦學自主權的思考[J].中國高教研究,2004(9)：15.

[8] 鄧小平.鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社,1994:333.

[9] 夸美紐斯.夸美紐斯教育論著選[M].北京：人民出版社,1990：242.

[10] 陳浩.識大學之“大”,守大學正義[J].中國高教研究,2015(1):18.

責任編輯：黃聲波

Present Situation of University Internal Execution Mechanismand Value Pursuit of University Management by Law

ZHOU Xiongwen1，ZHU Ji2，3

(1．Law School, Hunan University of Technology, Zhuzhou, Hunan 412007 China;2.Ideology and Politics Department, Hunan Engineering University, Xiangtan, Hunan 411100 China；3.School of Marxism, Peking University, Beijing 100871,China)

The emphasis of governing the university by law in an all-round way lies in the perfection of university internal execution mechanism. At present, the implementation organism within the universities poses an obvious presentation of serious hindrance in the fields of management generalization, of interest-oriented attitudes, and of highly concentrated power. The analysis of improving the legal basis and realistic foundation of university internal administrative execution mechanism is the demand of era, the system requirements and the basic value pursuit of pushing on governing the university by law.

university management by law; internal execution mechanism; legal basis; realistic foundation; value pursuit

10.3969/j.issn.1674-117X.2016.04.012

2016-05-11

國家社會科學基金“十二五”規(guī)劃教育學課題“高等學校依法治校機制研究”(BIA110078)

周雄文(1950-)，男，湖南婁底人，湖南工業(yè)大學教授，博士，研究方向為法律教育學、行政法學；朱 霽(1973-)，女，湖南邵陽人，湖南工程學院副教授，碩士，北京大學馬克思主義學院訪問學者，研究方向為思想政治教育。

G640

A

1674-117X(2016)04-0051-07