土地財(cái)政與地方政府債務(wù)問(wèn)題

黃震宇 中信錦繡資本管理有限責(zé)任公司

土地財(cái)政與地方政府債務(wù)問(wèn)題

黃震宇 中信錦繡資本管理有限責(zé)任公司

我國(guó)地方政府的融資高度依賴以土地為中心的相關(guān)出讓收入。這一模式極大地增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制難度，并通過(guò)其他相關(guān)制度官員選拔等相關(guān)制度被進(jìn)一步地加以放大。本文以地方土地財(cái)政的起源與現(xiàn)狀的切入點(diǎn)，闡述了以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的地方政府債務(wù)融資模式的機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了這一模式形成的原因與存在的諸多問(wèn)題。

土地財(cái)政 地方政府 債務(wù) 現(xiàn)狀 建議

在財(cái)政學(xué)的研究領(lǐng)域，我國(guó)地方政府的融資問(wèn)題是一個(gè)受到長(zhǎng)期關(guān)注的話題。特別值得注意的是，我國(guó)地方政府的融資行為高度依賴于以土地為中心的相關(guān)出讓收入。具體而言，地方政府通過(guò)土地出讓的收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政稅收收入的不足，并以土地相關(guān)收入為擔(dān)保進(jìn)行債務(wù)融資。這一模式將地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)問(wèn)題結(jié)合了起來(lái)，從而使得地方政府以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制難度成為了一個(gè)值得特別關(guān)注的問(wèn)題。本文以地方土地財(cái)政的起源與現(xiàn)狀的切入點(diǎn)，闡述了以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的地方政府債務(wù)融資模式的機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了這一模式形成的原因與存在的諸多問(wèn)題。本文希望通過(guò)相關(guān)的制度分析為化解地方政府的債務(wù)問(wèn)題提供些許啟示。

一、土地財(cái)政的起源與現(xiàn)狀

財(cái)政研究領(lǐng)域常為學(xué)者所關(guān)注的地方政府“土地財(cái)政”問(wèn)題，其起源可以上溯到我國(guó)的分稅制改革。其重要的特征，即“以地生財(cái)”渠道和“以地引資”渠道，都與我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)體系有著密切的關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政稅收制度肇始于一九九四年一月一日起所實(shí)施的“分稅制”財(cái)政體制。在這一特殊體質(zhì)下，根據(jù)“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”相結(jié)合的原則，稅收種類被統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。同時(shí)，中央和地方兩套稅收管理制度并行的體系也被確定下來(lái)。

“分稅制”改革對(duì)地方政府的財(cái)政稅收狀況與政策制定導(dǎo)向產(chǎn)生了十分深刻的影響。簡(jiǎn)單而言，分稅制改革使得地方政府承擔(dān)了比以往更多的財(cái)政支出義務(wù)。但是，與此同時(shí)地方政府的財(cái)政收入的來(lái)源卻經(jīng)歷了大幅度的縮減。一方面，地方政府的財(cái)政支出存在著很強(qiáng)的慣性；另一方面，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，地方政府會(huì)產(chǎn)生許多新的支出項(xiàng)目。基于這些原因，“分稅制”改革后的財(cái)稅條件與地方政府的支出需要間產(chǎn)生了較為明顯的矛盾，地方政府的財(cái)政壓力也隨之大為增加。在這種情況下，地方政府必然千方百計(jì)設(shè)法擴(kuò)大財(cái)政收入。在眾多的擴(kuò)大地方財(cái)源中，一項(xiàng)重要的途徑便是擴(kuò)大地方政府可以獨(dú)享的收入的來(lái)源。這類收入包括：房產(chǎn)稅、國(guó)有土地有償使用收入、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅，等等。這類收入中的絕大部分都與土地有關(guān)，即是通過(guò)“經(jīng)營(yíng)土地”和“經(jīng)營(yíng)城市”的途徑獲取收入，因此可以將這種現(xiàn)象被稱之為“以地生財(cái)”或者“土地財(cái)政”。

具體而言，地方政府土地出讓的一項(xiàng)經(jīng)典策略在于區(qū)別處理不同類型土地的出讓。城市建設(shè)用地大致可分為商業(yè)服務(wù)用地、工業(yè)用地、住宅用地。地方政府往往傾向于首先以協(xié)議出讓的方式低價(jià)出售工業(yè)用地以進(jìn)行招商引資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和增加就業(yè)。另一方面，為了彌補(bǔ)低價(jià)出讓工業(yè)用地的財(cái)政損失，地方政府會(huì)傾向于通過(guò)相對(duì)市場(chǎng)化的方式推高商業(yè)服務(wù)用地和住宅用地的出讓價(jià)格，從而獲得更多的財(cái)政收入。這一模式既促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加了就業(yè)，又可以保證財(cái)政收入，從而十分有利于地方官員的績(jī)效考核和晉升。這一邏輯也部分解釋了房?jī)r(jià)和商服用地價(jià)格持續(xù)走高的原因。

值得指出的是，地方政府土地財(cái)政的決策策略發(fā)揮了其積極一面的意義。這包括增加地方稅收、增加就業(yè)、帶動(dòng)城市化和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些積極的意義都不應(yīng)該被否定。

二、基于土地財(cái)政的債務(wù)融資模式

地方政府土地財(cái)政的邏輯不僅僅反映于土地的出讓和使用層面，更涉及地方政府債務(wù)融資的渠道。實(shí)際上，由于理論上地方政府被未被賦予發(fā)行債券的權(quán)利、融資必須借由隱性的方式進(jìn)行，地方政府的債務(wù)融資渠道很大程度上基于土地財(cái)政的支撐，土地出讓收入在其中扮演著不可或缺的重要角色。

地方政府以土地出讓為基礎(chǔ)的融資主要借助平臺(tái)公司進(jìn)行，其融資方式存在多樣性，往往通過(guò)多種渠道進(jìn)行。其中，較為主要的渠道有：其一，城投債渠道，即通過(guò)發(fā)放“城投債”（公開發(fā)行的中期票據(jù)或企業(yè)債，大多數(shù)為地方的基建項(xiàng)目、社會(huì)福利性項(xiàng)目籌集資金。其發(fā)放主體主要是地方的投資融資平臺(tái)。）獲得融資。這種融資模式占據(jù)十分重要的地位。其二，商業(yè)銀行渠道，通過(guò)商業(yè)銀行為相關(guān)的建設(shè)城市建設(shè)項(xiàng)目獲得項(xiàng)目貸款；其三，資本市場(chǎng)渠道，涵蓋了項(xiàng)目融資、融資租賃、信托私募等眾多的融資手段。

之所以說(shuō)這種融資模式是基于土地財(cái)政的基礎(chǔ)的，是因?yàn)檫@些債務(wù)的償還主要通過(guò)“土地財(cái)政”來(lái)實(shí)現(xiàn)，即相關(guān)的償債資金主要依賴土地的出讓金、房地產(chǎn)的開發(fā)收入以及財(cái)政收入來(lái)籌集。其核心內(nèi)涵在于，相關(guān)債務(wù)的還款來(lái)源主要是土地增值的收益。值得指出的是，在中國(guó)目前特定的土地市場(chǎng)制度條件下（城市建設(shè)用地的土地一級(jí)市場(chǎng)被地方政府壟斷，且未開證房產(chǎn)稅等針對(duì)現(xiàn)存房產(chǎn)的稅種），地方政府的土地增值收益主要來(lái)源于商業(yè)服務(wù)用地、住宅用地的一次性出讓收入。這其中，一個(gè)重要的“土地財(cái)政”模式便是“城市開發(fā)區(qū)”模式，即構(gòu)建城市的新開發(fā)區(qū)，在開發(fā)區(qū)通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施和市政建設(shè)招商引資，帶動(dòng)當(dāng)?shù)毓I(yè)、商業(yè)和住宅房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而促進(jìn)土地的增值，增加未來(lái)相關(guān)的土地出讓收入，從而為債務(wù)的償還提供保障。

客觀而言，在過(guò)去，以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的地方債務(wù)融資模式為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引外來(lái)投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與增加就業(yè)發(fā)揮了不可小視的作用。然而面對(duì)“新常態(tài)”下新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，這一發(fā)展模式也為地方政府帶來(lái)了金融上的巨大風(fēng)險(xiǎn)和諸多問(wèn)題。

三、土地財(cái)政引發(fā)的地方政府債務(wù)問(wèn)題

雖然土地財(cái)政以及根植于其的債務(wù)擴(kuò)張給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入增加、城市化發(fā)展起到了重要的作用，但這一制度也給地方政府帶來(lái)了諸多的問(wèn)題，極易受到“新常態(tài)”下新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)波動(dòng)的影響。其核心問(wèn)題在于，在全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩、國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩的大背景下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度放緩，眾多傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，城市化的動(dòng)力也因此減弱，傳統(tǒng)的以投資和基建為中心的城市化模式不可持續(xù)。經(jīng)歷了多年的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，城市的基礎(chǔ)設(shè)施趨于完善，過(guò)多的新增城建項(xiàng)目往往缺乏經(jīng)濟(jì)性。此外，隨著經(jīng)濟(jì)的放緩，房地產(chǎn)業(yè)去庫(kù)存難度的增大，房地產(chǎn)企業(yè)拿地的積極性也減弱。這些都威脅到土地財(cái)政的可持續(xù)性，同時(shí)威脅到地方政府債務(wù)的償還能力。而地方政府忽視這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)擴(kuò)大舉債規(guī)模，則會(huì)進(jìn)一步加劇此類風(fēng)險(xiǎn)。

此外地方政府的債務(wù)問(wèn)題還存在一系列其他的隱患。一方面，地方政府往往預(yù)期，中央政府最終會(huì)成為地方政府債務(wù)的“最后兜底人”。雖然中央政府為地方債務(wù)兜底并非確定之事實(shí)，但地方政府往往形成相關(guān)的預(yù)期。地方政府認(rèn)為，中央政府與地方政府休戚相關(guān)，地方政府債務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題將會(huì)從基層影響國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定，故而中央政府必然會(huì)為地方債務(wù)兜底。這樣的預(yù)期會(huì)進(jìn)一步刺激地方政府忽視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大舉債規(guī)模。這也將進(jìn)一步加劇債務(wù)問(wèn)題的嚴(yán)重性。另一方面，地方政府之間越來(lái)越激烈的競(jìng)爭(zhēng)促使地方政府的債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。在現(xiàn)行的政府官員考核機(jī)制下，地方官員的晉升與其地方政績(jī)密切相關(guān)。在考核內(nèi)容中，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收入占據(jù)十分重要的地位。同時(shí)，如上所述，土地財(cái)政及基于其的債務(wù)擴(kuò)張對(duì)于增加財(cái)政收入、刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)都有正向作用。因此，為了獲得較好的政績(jī)、在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出從而實(shí)現(xiàn)自身的順利晉升，地方政府官員有著極強(qiáng)的激勵(lì)考慮短期利益而忽視長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)，擴(kuò)大債務(wù)的投放規(guī)模。這一決策動(dòng)機(jī)同樣使得債務(wù)問(wèn)題變得更加嚴(yán)重。

綜合以上的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，基于土地財(cái)政的債務(wù)擴(kuò)張給地方政府帶來(lái)了諸多問(wèn)題。如果忽視這些問(wèn)題，任其發(fā)展，將很可能導(dǎo)致地方政府債務(wù)問(wèn)題的惡化，威脅經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至政治秩序的穩(wěn)定。

四、地方政府債務(wù)問(wèn)題的啟示與對(duì)策

綜上所述，本文以地方土地財(cái)政的起源與現(xiàn)狀的切入點(diǎn)，闡述了以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的地方政府債務(wù)融資模式的機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析了這一模式形成的原因與存在的諸多問(wèn)題。從研究中我們可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的央地財(cái)稅結(jié)構(gòu)促成了地方政府對(duì)于土地出讓收入的依賴，地方政府對(duì)城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷則使得地方政府具備通過(guò)土地籌集收入的能力。地方政府以土地財(cái)政為基礎(chǔ)的舉債行為則將地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)與土地緊密結(jié)合在了一起。這種風(fēng)險(xiǎn)則通過(guò)地方政府官員的晉升激勵(lì)機(jī)制被加以放大了。特別地，在“新常態(tài)”的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境下，地方政府的相關(guān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)則更加難以忽視。

本文認(rèn)為地方政府相關(guān)的債務(wù)問(wèn)題必須受到重視。地方政府的債務(wù)問(wèn)題如果得不到妥善解決，必將影響到政府的信用，進(jìn)而危害國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展?；谏鲜龇治?，本文試從以下價(jià)格方面提出地方政府債務(wù)問(wèn)題帶給我們的啟示以及相應(yīng)的對(duì)策。

一、改變我國(guó)現(xiàn)行的官員晉升制度，從而理順中央和地方在財(cái)政領(lǐng)域的關(guān)系才能使地方政府的融資行為變得更加規(guī)范，從而化解地方政府的債務(wù)問(wèn)題。不調(diào)整中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)狀，土地資源扭曲配置現(xiàn)象、土地財(cái)政以及由之引發(fā)的地方政府債務(wù)問(wèn)題無(wú)法得到根本解決。

二、應(yīng)該積極改革土地市場(chǎng)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。就目前而言，地方政府土地出讓的理性選擇與對(duì)中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化關(guān)系形成了內(nèi)在沖突，只有改革土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)機(jī)制，打破地方政府對(duì)于土地出讓的壟斷，才能化解地方政府對(duì)于土地收入的依賴，并且緩和土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的社會(huì)矛盾。

三、必須加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)管和規(guī)范。目前地方政府的舉債行為仍存在諸多的灰色地帶，應(yīng)該加強(qiáng)法律法規(guī)的制定，并將之落到實(shí)處，才能對(duì)地方政府的舉債行為進(jìn)行有效的監(jiān)管和規(guī)范。

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