淺談國(guó)際能源過境管道運(yùn)輸中的法律問題

【摘 要】 本文在闡述分析能源國(guó)際過境管道運(yùn)輸和中國(guó)過境管道運(yùn)輸中存在的法律問題的基礎(chǔ)上，提出了關(guān)于國(guó)際能源過境管道運(yùn)輸爭(zhēng)端的一些設(shè)想，認(rèn)為中國(guó)應(yīng)積極加入《能源憲章條約》，吸收采納一切有效的途徑解決能源過境管道運(yùn)輸中的爭(zhēng)議。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)際能源;能源過境;過境管道運(yùn)輸;法律問題

全球能源合作日趨緊密，國(guó)際社會(huì)及全球各國(guó)對(duì)于能源問題的關(guān)注也日益升溫，各國(guó)能源貿(mào)易規(guī)模的持續(xù)拓展，能源過境運(yùn)輸問題已成為國(guó)際能源工業(yè)的戰(zhàn)略性問題，加之世界政治經(jīng)濟(jì)格局的紛繁復(fù)雜，因此能源的過境運(yùn)輸?shù)那闆r也日益復(fù)雜并逐步呈緊張趨勢(shì)。

能源分布的不均衡性，導(dǎo)致在國(guó)際能源市場(chǎng)中生產(chǎn)與消費(fèi)兩大集團(tuán)的分離;同時(shí)傳統(tǒng)的運(yùn)輸方式極宜受到自然因素、環(huán)境因素的影響，加之能源形態(tài)的特殊性使得能源傳統(tǒng)運(yùn)輸方式風(fēng)險(xiǎn)較大;此外傳統(tǒng)運(yùn)輸方式的成本高、運(yùn)輸量非常有限，早已不能滿足當(dāng)今各國(guó)對(duì)能源的大量需求。因此當(dāng)今國(guó)際社會(huì)更加認(rèn)可以管道形式進(jìn)行能源的輸送，采取這種方式在管道建成后的運(yùn)輸成本較低且受自然因素作用的影響也相對(duì)較小，現(xiàn)已成為當(dāng)今國(guó)際能源運(yùn)輸?shù)闹髁鞣绞健?/p>

一、概述

1、定義

能源過境運(yùn)輸，即能源運(yùn)輸過程穿越兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家邊境的運(yùn)輸。歐洲能源憲章秘書處在其成立伊始就將國(guó)際能源過境運(yùn)輸定義為能源的原材料和能源產(chǎn)品經(jīng)過一個(gè)或多個(gè)國(guó)家的國(guó)境、并穿越至少兩個(gè)以上國(guó)境線的一種能源運(yùn)輸方式。

現(xiàn)階段，學(xué)界將輸送能源的國(guó)際油氣管道分為過境管道和跨境管道。所謂跨境管道是指由油氣管道直接連接起能源供應(yīng)國(guó)與能源進(jìn)口國(guó)，其所轄管路并不必然涉及能源供應(yīng)國(guó)與進(jìn)口國(guó)之外的其他主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土;而對(duì)于過境管道而言，則要經(jīng)過三個(gè)或者三個(gè)以上甚至更多的主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)土，其中至少要包括能源進(jìn)口國(guó)、能源過境國(guó)和能源輸出國(guó)三個(gè)方面的國(guó)家主體，換言之，即在能源過境管道運(yùn)輸中，至少要經(jīng)歷一個(gè)過境國(guó)和至少兩次的跨境輸送行為。

2、我國(guó)能源管道運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)已形成了全國(guó)范圍內(nèi)全面覆蓋的油氣管網(wǎng)格局。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)發(fā)展及新形勢(shì)下我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的重大改變，各種油氣運(yùn)輸管網(wǎng)的建設(shè)也將進(jìn)一步提速。據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示在我國(guó)陸上原油管道約2.3萬公里，成品油管道約2.1萬公里，天然氣管道約7.6萬公里。這些管道直通南北橫亙東西，遍布全國(guó)、匯通海外，儼然已成為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和造福民生的能源動(dòng)脈。截至2013年底，第一條跨境原油運(yùn)輸管道——中哈石油管道，它輸送原油量累計(jì)已經(jīng)突破6000萬噸。直至近幾年，我國(guó)天然氣管道的建設(shè)也同樣取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，西氣東輸二線工程已然順利建成并且投入生產(chǎn)，來自中亞的天然氣管道直抒珠三角，并且繼續(xù)蔓延一直延伸至香港，同樣截至于2013年底，中亞天然氣管道已累計(jì)向中國(guó)輸送天然氣超過700億立方米。同年7月，中緬天然氣管道緬甸段也相繼投入使用。到2014年7月，中緬天然氣管道累計(jì)向中國(guó)輸送天然氣達(dá)18.7億立方米。此段管道是繼中亞油氣管道、中俄原油管道以及海上能源通道之后的我國(guó)第四大能源進(jìn)口通道。由此不難看出隨著我國(guó)跨國(guó)貿(mào)易合作項(xiàng)目的日益增加，越來越多的能源過境管道運(yùn)輸問題將會(huì)不斷出現(xiàn)。

二、國(guó)際能源過境管道運(yùn)輸中引發(fā)的法律問題

1、國(guó)際公法視域下跨國(guó)能源管道運(yùn)輸?shù)囊话阈栽瓌t

在國(guó)際公法視域之下，涉及跨國(guó)能源管道運(yùn)輸及能源過境管道的國(guó)際公約主要有：（1）1919年在巴黎和會(huì)上通過的《國(guó)際聯(lián)盟盟約》以國(guó)際盟約的形式確定了各成員國(guó)之間交通自由和過境自由; （2）1921年由國(guó)際聯(lián)盟在巴塞羅那召開的通行與過境會(huì)議上通過的《過境自由公約》在各成員國(guó)之間做出關(guān)于過境關(guān)稅方面的合理規(guī)定，現(xiàn)已成為世界各國(guó)調(diào)整一般過境權(quán)的最主要的法律淵源;（3）1958 年的第一次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議通過的《日內(nèi)瓦海洋法公約》規(guī)定了所有國(guó)家均有在公海和在大陸架上鋪設(shè)管道的權(quán)利;（4）1982年召開的第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議上通過的《國(guó)際海洋法公約》對(duì)海底管道活動(dòng)及陸地的管道過境制度作出了規(guī)定;（5）歷經(jīng)7年時(shí)間于1998年生效的《能源憲章條約》及過境運(yùn)輸議定書也涉及到了國(guó)際能源的過境管道運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)問題。

通過對(duì)上述國(guó)際公約、條約及國(guó)際習(xí)慣法的總結(jié)歸納，可以確定三條關(guān)于國(guó)際能源管道運(yùn)輸?shù)膰?guó)際法原則：即過境自由原則、非歧視原則、不妨害原則。

（1）過境自由原則。1919年的《國(guó)際聯(lián)盟盟約》第23條規(guī)定：該聯(lián)盟的成員國(guó)應(yīng)當(dāng)遵守采取必要措施以確保并維護(hù)聯(lián)盟中會(huì)員國(guó)之間的交通及過境自由的義務(wù)。1958年的《日內(nèi)瓦海洋法公約》以及1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在公海領(lǐng)輸油管道的鋪設(shè)問題上明確規(guī)定了該類管道具有無害自由過境權(quán)，并要求沿海國(guó)制定保護(hù)管道無害通過的法律和規(guī)章。

（2）非歧視原則。這是一項(xiàng)在國(guó)際法領(lǐng)域中最普遍、最基本的原則，反映在能源過境管道運(yùn)輸方面，則具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面，即能源過境管道運(yùn)輸過程中能源產(chǎn)品的出口國(guó)，進(jìn)口國(guó)以及輸送能源的管道本身的建設(shè)等，這些方面均不應(yīng)被實(shí)施差別對(duì)待;同時(shí)在過境稅、費(fèi)方面也都應(yīng)當(dāng)著力貫徹非歧視原則，比如國(guó)際上一些國(guó)家已經(jīng)在其國(guó)內(nèi)法中明確規(guī)定，能源管道的經(jīng)營(yíng)者不得從事與能源交易相關(guān)的業(yè)務(wù)，而且必須按照國(guó)際法中非歧視原則的要求向下游的能源消費(fèi)者提供能源運(yùn)輸服務(wù)。

（3）不妨害原則?！赌茉磻椪聴l約》第 7 條：“能源物資和能源產(chǎn)品因?yàn)檫^境通過其領(lǐng)土的締約國(guó)，如果出現(xiàn)了由于過境引起的爭(zhēng)端，該國(guó)不得中斷現(xiàn)有的能源管道運(yùn)輸或者削減能源管道的運(yùn)輸量;也不得允許其管轄范圍內(nèi)的任何機(jī)構(gòu)作出中斷能源管道運(yùn)輸或是削減能源管道的運(yùn)輸量的行為……”。該規(guī)定正是國(guó)際法中的不妨害原則在國(guó)際能源管道運(yùn)輸中的具體體現(xiàn)，盡管該規(guī)定引起了政界和國(guó)際法學(xué)界的爭(zhēng)議，但是作為國(guó)際能源管道運(yùn)輸視野下體現(xiàn)國(guó)際法中的不妨害原則，則是必須要遵守的。

2、幾個(gè)主要國(guó)家關(guān)于管道運(yùn)輸?shù)姆梢?guī)定

（1）美國(guó)非常重視能源管道運(yùn)輸方面的立法，并在1968年頒布第一部管道運(yùn)輸方面的法案《1968 天然氣管道法案》，其后又多次對(duì)其進(jìn)行修正，通過了《1968 天然氣管道安全法案》、《1974 天然氣管道安全法修正案》和《1976 天然氣管道安全法修正案》，其后又多次進(jìn)行立法進(jìn)一步規(guī)范能源管道運(yùn)輸，包括《2011 管道安全、監(jiān)管確定性和創(chuàng)造就業(yè)法案》，可以說在能源管道運(yùn)輸方面樹立了非常好的典范。

（2）俄羅斯制定了專門的《干線輸氣管道保護(hù)條例》對(duì)管道運(yùn)輸方面的問題進(jìn)行規(guī)定，明確條例的目的是為了給原油、天然氣、石油產(chǎn)品等能源的長(zhǎng)輸管道正常的營(yíng)運(yùn)提供法律保障，防止事故的發(fā)生。另外俄羅斯聯(lián)邦的法律也對(duì)管道的建設(shè)和使用做出了原則性的規(guī)定，例如，國(guó)有土地?zé)o償提供給管道建設(shè)企業(yè)使用;占用私人土地給予補(bǔ)償?shù)取?/p>

（3）日本非常注重用法律對(duì)能源產(chǎn)業(yè)及能源供需方面進(jìn)行調(diào)整和監(jiān)管。構(gòu)建了以《日本能源政策基本法》為主導(dǎo)，《天然氣事業(yè)法》、《節(jié)約能源法》、能源運(yùn)輸安全法律及相關(guān)配套標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)為組成的法律體系，有利于通過法律手段對(duì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)范。

（4）中國(guó)目前制定了專門的《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》對(duì)管道運(yùn)輸進(jìn)行規(guī)范，該法的實(shí)施意味著擔(dān)當(dāng)我國(guó)石油、天然氣輸送任務(wù)的油氣管道的保護(hù)工作結(jié)束了無“法”可依的局面。

3、能源過境管道運(yùn)輸實(shí)體法律問題

能源過境管道運(yùn)輸過程中的法律問題非常之多，限于篇幅本文主要針對(duì)能源過境管道運(yùn)輸?shù)墓茌牂?quán)問題及能源過境管道運(yùn)輸?shù)沫h(huán)境影響問題兩個(gè)方面進(jìn)行論述。

（1）管轄權(quán)問題。在能源運(yùn)輸過程中難免引起爭(zhēng)議，要通過相關(guān)的法律法規(guī)處理爭(zhēng)議，首先必須確定管轄權(quán)。關(guān)于能源過境運(yùn)輸?shù)墓茌牂?quán)，主要有以下兩種模式：

①屬地管轄。國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土各個(gè)部分及其領(lǐng)土范圍內(nèi)的人、事件、資源的管轄。每個(gè)主權(quán)國(guó)家在他們領(lǐng)土范圍內(nèi)都有其獨(dú)立的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)。因此，國(guó)際能源過境運(yùn)輸管道可以被認(rèn)定為是由經(jīng)過幾個(gè)國(guó)家領(lǐng)土的管道相連接而形成的。每個(gè)國(guó)家境內(nèi)的那部分管道設(shè)施處在各個(gè)國(guó)家的領(lǐng)土管轄權(quán)之下受其國(guó)內(nèi)法支配。

②協(xié)議管轄?？鐕?guó)及過境能源管道在的獨(dú)特性主要表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域，加之法律及律法方面的復(fù)雜性，使得更多的國(guó)家在利益權(quán)衡之下選擇簽訂政府間協(xié)議或一系列關(guān)于能源過境方面的議定書，并在其中明確規(guī)定彼此相互之間的權(quán)利及義務(wù)，對(duì)其進(jìn)行管轄。這是國(guó)家間能源合作進(jìn)一步強(qiáng)化的產(chǎn)物，已逐漸成為一種趨勢(shì)。

（2） 國(guó)際能源過境管道運(yùn)輸引發(fā)的環(huán)境法律問題。在環(huán)境方面，主要表現(xiàn)在管道泄露對(duì)土地或海洋的污染、能源管道的建設(shè)對(duì)陸地表面的植被以及大陸架上生物的影響、管道進(jìn)行能源運(yùn)輸潛在的環(huán)境影響，例如管道對(duì)地下水源的污染等等。

在能源過境管道運(yùn)輸中，必須要建立各國(guó)之間的合作和協(xié)助機(jī)制，因?yàn)榄h(huán)境的污染不是某一個(gè)國(guó)家的問題。必要時(shí)要設(shè)置專門的部門對(duì)能源污染進(jìn)行處理，該部門應(yīng)致力于研究應(yīng)對(duì)能源污染緊急情況的計(jì)劃和方案。各國(guó)政府以及污染的責(zé)任方有義務(wù)配合污染應(yīng)急處理部門的計(jì)劃的實(shí)施。

三、能源過境管道運(yùn)輸爭(zhēng)議的解決方式

目前，對(duì)于能源過境管道運(yùn)輸爭(zhēng)端解決是將其包括在國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易爭(zhēng)端機(jī)制中。政治、國(guó)際仲裁以及國(guó)際司法是其主要的解決方式。國(guó)家直接進(jìn)行協(xié)商能避免因能源爭(zhēng)端影響到國(guó)家之間的政治關(guān)系，是國(guó)際能源過境管道運(yùn)輸爭(zhēng)議最普遍、最有效的解決方式。

國(guó)際仲裁爭(zhēng)端解決機(jī)制現(xiàn)已被廣泛運(yùn)動(dòng)在解決國(guó)際爭(zhēng)端領(lǐng)域，現(xiàn)在已經(jīng)建立了總過國(guó)際商事仲裁結(jié)構(gòu)，如國(guó)際商會(huì)仲裁院、倫敦國(guó)際仲裁中心、香港國(guó)際仲裁中心等。國(guó)際仲裁的優(yōu)勢(shì)是：國(guó)際仲裁結(jié)構(gòu)都有自己完整的仲裁規(guī)則，程序非常成熟完善，對(duì)于緩和爭(zhēng)端具有良好的作用;仲裁員都是經(jīng)驗(yàn)豐富的法學(xué)專家，經(jīng)驗(yàn)比較豐富。

四、關(guān)于國(guó)際能源過境管道運(yùn)輸爭(zhēng)端的一些設(shè)想

中國(guó)應(yīng)積極加入《能源憲章條約》 （ECT），2015年9月9日新任國(guó)際能源署（IEA）署長(zhǎng)法提赫·比羅爾于在擔(dān)任署長(zhǎng)后第一次正式訪問并沒有前行國(guó)際能源署的任何成員國(guó)，而是來到中國(guó)，并在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)表了講話，他表示中國(guó)是全球能源市場(chǎng)上最重要的成員。如果中國(guó)和國(guó)際能源署可以密切合作，世界各國(guó)都將受益。在中國(guó)持續(xù)改善本國(guó)能源安全、追求經(jīng)濟(jì)繁榮及環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程中，國(guó)際能源署可以成為一種寶貴的資源。作為回報(bào)，國(guó)際能源署及其成員國(guó)可以從中國(guó)的諸多經(jīng)驗(yàn)中獲益匪淺。

鑒于國(guó)際能源過境管道運(yùn)輸爭(zhēng)端的復(fù)雜性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)吸收采納一切有效的途徑來解決能源過境管道運(yùn)輸中的爭(zhēng)議，建立多種、多層次的解決途徑。包括國(guó)家之間進(jìn)行友好協(xié)商、共同委托第三方進(jìn)行居中調(diào)解、提請(qǐng)國(guó)際仲裁或進(jìn)行國(guó)際訴訟等形式。另外還可以根據(jù)爭(zhēng)議主體、爭(zhēng)議領(lǐng)域、爭(zhēng)議嚴(yán)重程度的不同建立多層級(jí)立體式的解決方式。

五、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步加強(qiáng)，能源合作已經(jīng)成為促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，而管道運(yùn)輸作為國(guó)際能源過境運(yùn)輸?shù)闹饕问街唬芊竦玫接行ПＷo(hù)直接關(guān)系到國(guó)家間能源合作的成功與否，因此各國(guó)政府都應(yīng)積極努力，進(jìn)一步在法律層次上建立更加完善的解決機(jī)制。

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【作者簡(jiǎn)介】

耿雪嬌（1984-）女，漢族，山東省青島人，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院碩士研究生，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法.