高速鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)方案探討

付良玉 焦道娟

(中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司， 成都 610031)

高速鐵路站區(qū)土地綜合開發(fā)方案探討

付良玉 焦道娟

(中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司， 成都 610031)

高速鐵路提高了區(qū)域整體的可達(dá)性，增進(jìn)了城市與區(qū)域之間人才、信息、資本的流動(dòng)，對振興地方經(jīng)濟(jì)有著重要的催化和促進(jìn)作用。但高速鐵路的建設(shè)和運(yùn)營耗資巨大，存在較大資金虧損，融資難度較大。為促進(jìn)鐵路的可持續(xù)發(fā)展，吸引社會(huì)資本投入鐵路建設(shè)，文章從站區(qū)土地綜合開發(fā)彌補(bǔ)鐵路虧損的角度進(jìn)行分析研究，以川南城際鐵路沿線站點(diǎn)土地綜合開發(fā)為例，提出站區(qū)土地開發(fā)業(yè)態(tài)、開發(fā)規(guī)模、建設(shè)時(shí)序、投融資模式的綜合開發(fā)方案，以綜合開發(fā)效益彌補(bǔ)鐵路虧損，外部效益內(nèi)部化，為鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

高速鐵路； 虧損 ； 綜合開發(fā)； 可持續(xù)

1 引言

高速鐵路具有速度快、運(yùn)輸能力大、安全性能高、環(huán)境污染小的特點(diǎn)，是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，是資源節(jié)約型、環(huán)境友好型運(yùn)輸方式。早在2000年，中國政府為建設(shè)跨世紀(jì)的現(xiàn)代鐵路，提出了加快改革與發(fā)展的總體目標(biāo)和基本思路，即“一個(gè)目標(biāo)，兩大任務(wù)，三個(gè)立足”。其中“兩大任務(wù)”，一是加快鐵路建設(shè)，擔(dān)負(fù)起拉動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要責(zé)任；二是實(shí)現(xiàn)扭虧增盈，成為我國交通戰(zhàn)線扭虧增盈的突破口。實(shí)現(xiàn)鐵路的扭虧增盈，走可持續(xù)發(fā)展道路，一直是鐵路建設(shè)致力解決的問題。本文以川南城際鐵路土地綜合開發(fā)為例，從國家政策中尋求支持，在實(shí)際運(yùn)作過程中發(fā)現(xiàn)并解決問題，并從開發(fā)業(yè)態(tài)、開發(fā)規(guī)模、建設(shè)時(shí)序、投融資模式等幾方面提出綜合開發(fā)具體方案，最終以綜合開發(fā)收益彌補(bǔ)鐵路虧損，外部效益內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)鐵路可持續(xù)發(fā)展。

2 政策支持

面對鐵路發(fā)展的新形勢新要求，為全面實(shí)現(xiàn)中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)，國發(fā)〔2013〕33號《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》明確提出“加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵(lì)土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃統(tǒng)籌安排鐵路車站及線路周邊用地，適度提高開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度。創(chuàng)新節(jié)地技術(shù)，鼓勵(lì)對現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上、地下空間進(jìn)行綜合開發(fā)?！?/p>

國辦發(fā)〔2014〕37號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》明確了站場周邊的綜合開發(fā)“在扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃?！薄拌F路建設(shè)項(xiàng)目配套安排的土地綜合開發(fā)所需新增建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)省級人民政府嚴(yán)格審核后，暫由國土資源部予以計(jì)劃單列?！?/p>

國家相關(guān)政策的提出，為鐵路車站進(jìn)行綜合開發(fā)提供了強(qiáng)有力的依據(jù)，也為川南城際鐵路如何以土地綜合開發(fā)彌補(bǔ)鐵路虧損，走可持續(xù)發(fā)展道路指明了方向。

3 土地綜合開發(fā)存在的問題

3.1 與地方政府規(guī)劃的銜接

原城市規(guī)劃一般都未考慮鐵路和站場用地或規(guī)劃的用地功能與鐵路實(shí)際線位與站場不相符合，土地綜合開發(fā)方案應(yīng)與城市規(guī)劃相銜接，在與城市發(fā)展方向保持一致的前提下對原規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整方案既要滿足鐵路的技術(shù)要求，又要與城市功能定位相符合，這樣才具備一定的可操作性。土地綜合開發(fā)方案研究一般由鐵路建設(shè)單位或者鐵路局委托，政府參與性較弱，一般較難收集相關(guān)基礎(chǔ)資料，難以得到地方政府認(rèn)可，大大影響其操作性。

3.2 取得土地綜合開發(fā)權(quán)存在一定難度

按照國家相關(guān)文件，新建鐵路站場地區(qū)綜合開發(fā)用地采用市場化方式供應(yīng)，供地價(jià)格按出讓時(shí)的市場價(jià)確定。鐵路和車站尤其是高速鐵路進(jìn)入城市后，勢必會(huì)導(dǎo)致土地增值。如武廣高速鐵路長沙南站，在高速鐵路站建設(shè)之前地價(jià)約為250萬/畝，高速鐵路通車后，地價(jià)上漲到800萬/畝，上漲了3.2倍，可以看出高速鐵路站對土地增值帶動(dòng)作用非常明顯。

土地收入是地方財(cái)政重要的收入來源之一，鐵路建設(shè)單位以車站建成前的地價(jià)獲得土地將對地方財(cái)政收入有一定影響，因此在取得土地綜合開發(fā)權(quán)方面與地方政府矛盾較大，存在一定難度。

3.3 土地綜合開發(fā)業(yè)態(tài)選擇

近年來，由于國家對房地產(chǎn)市場的調(diào)控，房地產(chǎn)市場下行趨勢逐步加大，傳統(tǒng)的房地產(chǎn)開發(fā)盈利空間越來越小，風(fēng)險(xiǎn)較大，鐵路建設(shè)單位在取得土地后盈利存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此綜合開發(fā)應(yīng)該多方面考慮，做好市場調(diào)查，進(jìn)行多元化的開發(fā)，使土地綜合開發(fā)能真正產(chǎn)生效益以彌補(bǔ)鐵路虧損。

3.4 解決方案

土地綜合開發(fā)最大的問題是建設(shè)單位如何在公平公正的市場環(huán)境下取得土地的開發(fā)權(quán)并且盈利，最終實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)鐵路虧損。在對國內(nèi)先進(jìn)城市開發(fā)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)采用利益共享機(jī)制是解決爭端較好的辦法，即充分發(fā)揮建設(shè)單位和省市各方積極性，合理劃分省市補(bǔ)虧責(zé)任；土地綜合開發(fā)的凈收益按補(bǔ)虧責(zé)任由各有關(guān)方共享，并應(yīng)首先用于彌補(bǔ)鐵路建設(shè)及運(yùn)營的資金缺口，支持鐵路可持續(xù)發(fā)展。各方共享鐵路建設(shè)帶來土地增值紅利的同時(shí)，共同承擔(dān)鐵路建設(shè)與運(yùn)營的資金缺口。

3.4.1 利用土地指標(biāo)單列調(diào)動(dòng)地方積極性

依據(jù)國家相關(guān)文件，為鐵路建設(shè)項(xiàng)目配套安排的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目所需建設(shè)用地指標(biāo)由國土資源部予以計(jì)劃單列。隨著城鎮(zhèn)化的積極推進(jìn)，各城市的發(fā)展速度較快，用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了發(fā)展要求。指標(biāo)單列的綜合開發(fā)不僅不占用城市土地指標(biāo)，同時(shí)有利于站區(qū)功能的塑造，帶動(dòng)城市發(fā)展，為地方政府未來招商引資奠定基礎(chǔ)。因此，指標(biāo)單列對調(diào)動(dòng)地方參與綜合開發(fā)的積極性有較大作用。

3.4.2 明確開發(fā)主體

綜合開發(fā)應(yīng)首先明確開發(fā)主體，即由建設(shè)單位與沿線市出資人代表成立由建設(shè)單位主導(dǎo)的合資開發(fā)公司，負(fù)責(zé)對該市行政區(qū)域內(nèi)依法取得的鐵路站場紅線外土地進(jìn)行開發(fā)，建設(shè)單位在合資開發(fā)公司的股權(quán)比例由建設(shè)單位與沿線市雙方協(xié)商確定(市級出資比例應(yīng)低于50%)，并按股比分享開發(fā)凈收益。

由于利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，政府成為綜合開發(fā)的重要組成部分，綜合開發(fā)方案也將得到政府有關(guān)單位的大力支持，在基礎(chǔ)資料完備，現(xiàn)狀調(diào)研充分的基礎(chǔ)上，開發(fā)方案更具備可操作性。

3.4.3 業(yè)態(tài)選擇

在土地綜合開發(fā)業(yè)態(tài)選擇方面，應(yīng)根據(jù)具體的市場環(huán)境，做好地產(chǎn)策劃，一方面除傳統(tǒng)地產(chǎn)開發(fā)外，可以根據(jù)站區(qū)周邊特色，旅游、礦產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)布局等方面，提出不同的業(yè)態(tài)布局，包括休閑商業(yè)、度假居住地產(chǎn)、酒店地產(chǎn)、養(yǎng)老地產(chǎn)、文化創(chuàng)意、莊園地產(chǎn)和新農(nóng)村社區(qū)旅游地產(chǎn)等。另一方面，結(jié)合車站貨運(yùn)功能，發(fā)展現(xiàn)代物流倉儲(chǔ)功能等，進(jìn)行多元化的開發(fā)。

4 以川南城際鐵路瀘州站綜合開發(fā)方案解析為例

4.1 鐵路建設(shè)背景

川南城際鐵路包括內(nèi)自瀘和自宜段，全線長約220.65 km，共設(shè)站14個(gè)，設(shè)計(jì)行車速度250 km/h。項(xiàng)目投資預(yù)估算總額約為309.5億元，項(xiàng)目資本金占總投資的50%，中鐵總和四川省分別出資10%、90%，其中四川省出資部分由自貢、瀘州、內(nèi)江、宜賓四市政府和四川鐵投、四川路橋建設(shè)股份有限公司(四川路橋)六方共同出資，并組建川南城際鐵路有限責(zé)任公司。通過對鐵路建設(shè)和運(yùn)營成本的相關(guān)測算，資金缺口較大。

項(xiàng)目從2013年8月開始引資，反響冷淡，一直沒有社會(huì)資本問津，開展因難。國辦發(fā)[2014]37號等相關(guān)文件的頒發(fā)，明確以土地綜合開發(fā)支持鐵路建設(shè)，彌補(bǔ)鐵路虧損，外部效益內(nèi)部化。國家層面政策的支持使融資困難的川南鐵路看到曙光。

4.2 編制過程

為了加強(qiáng)綜合開發(fā)的可操作性，項(xiàng)目組、川南城際鐵路有限責(zé)任公司與四市政府相關(guān)部門對各站點(diǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行踏勘，并在城市未來的發(fā)展方向、周邊規(guī)劃情況、用地權(quán)屬、地價(jià)和物業(yè)售價(jià)等方面進(jìn)行座談，收集相關(guān)資料，解決了開發(fā)過程中與地方規(guī)劃不銜接的問題。

依據(jù)對相關(guān)資料的分析，川南城際鐵路未來將重點(diǎn)開發(fā)內(nèi)江北站、三元站、自貢東站、瀘州站、臨港站和宜賓東站，川南城際公司已與四市政府關(guān)于開發(fā)站點(diǎn)籌備成立投資公司，以推動(dòng)各站點(diǎn)的具體開發(fā)。新投資公司共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享紅利，由于四市政府為公司主要成員，在取得土地所有權(quán)上具備較大的便利性，解決了開發(fā)過程中難獲土地開發(fā)權(quán)的問題。

內(nèi)江北站和宜賓東站與成渝高速鐵路和成貴高速鐵路共站，發(fā)展相對成熟，周邊價(jià)值較高用地已拍賣完畢，三元站、自貢東站和臨港站離城市建成區(qū)較遠(yuǎn)，需要一定的市場培育期，因此將瀘州站作為首期重點(diǎn)開發(fā)站點(diǎn)，以獲得土地綜合開發(fā)的啟動(dòng)資金，本文以瀘州站的具體開發(fā)方案為例對綜合開發(fā)業(yè)態(tài)選擇、開發(fā)規(guī)模和效益測算等方面進(jìn)行解析。

4.3 瀘州站土地綜合開發(fā)方案

4.3.1 現(xiàn)狀條件分析

瀘州站位于瀘州市西北面，距離市中心約4 km，距廈蓉高速和隆納高速互通立交約6 km，站前道路城市內(nèi)環(huán)線已建成，長途客運(yùn)站、公交樞紐站和西南商貿(mào)城位于站區(qū)南面，距站區(qū)約3 km。站區(qū)南面有少部分相對集中的村落，有一定拆遷量，現(xiàn)狀用地平整，整體建設(shè)條件較好。

瀘州站距高速出入口較近，對外交通便利；周邊基礎(chǔ)設(shè)施已初步形成，前期投資較小，并且距發(fā)展良好的西南商貿(mào)城較近，已具備較高的開發(fā)價(jià)值，如圖1所示。

圖1 瀘州站區(qū)位示意圖

4.3.2 規(guī)劃條件分析

瀘州站位于瀘州城北片區(qū)的中心區(qū)域，是北部副中心的重要組成部分、北部新城的主體。

城北新城規(guī)劃形成“山水映新城、一核帶雙心、三軸貫兩區(qū)、一脈串多點(diǎn)”的功能布局結(jié)構(gòu)，如圖2所示。

圖2 瀘州市城北新城控規(guī)劃地布局圖

瀘州站位于規(guī)劃“一核”的核心區(qū)，是交通樞紐公共綜合核心，該核心為片區(qū)乃至瀘州市重要的對外交通門戶，未來將有較大的人流聚集，具備較好的開發(fā)條件及潛力；站點(diǎn)周邊用地主要以商業(yè)、商貿(mào)、居住及文化娛樂等用地為主，綜合開發(fā)選擇商業(yè)、商貿(mào)、居住等傳統(tǒng)開發(fā)業(yè)態(tài)與規(guī)劃功能定位相吻合。

4.3.3 綜合開發(fā)方案

原控規(guī)預(yù)留的鐵路客運(yùn)站用地與最新鐵路站場沖突較大，開發(fā)方案結(jié)合最新線位和站場平面對局部用地進(jìn)行調(diào)整，將原部分鐵路客運(yùn)站用地調(diào)整為商業(yè)、商務(wù)和批發(fā)市場用地，并對周邊路網(wǎng)進(jìn)行調(diào)整。

通過相關(guān)分析，瀘州站緊靠站前廣場南側(cè)用地的商業(yè)價(jià)值較高，開發(fā)方案將其規(guī)劃為商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地，主要用來發(fā)展零售商業(yè)、商務(wù)辦公、旅館、休閑娛樂、旅游服務(wù)、餐飲等，并同時(shí)結(jié)合長途客運(yùn)站、公交樞紐站和發(fā)展成熟的西南商貿(mào)城擴(kuò)展部分批發(fā)市場；城市內(nèi)環(huán)線即千鳳路以南土地已出讓，建議在線路北側(cè)臨近擬選址建設(shè)的農(nóng)民公寓和總部基地發(fā)展居住功能用地，作為總部基地功能的重要補(bǔ)充。

瀘州站重點(diǎn)開發(fā)用地99.39 hm2，約 1 491畝，其中商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地66.59 hm2，開發(fā)規(guī)模為234.07萬m2，包含零售商業(yè)用地、批發(fā)市場用地、餐飲用地、旅館用地和商務(wù)用地。居住用地面積為32.8 hm2，開發(fā)規(guī)模為98.40萬m2，如圖3所示。

圖3 瀘州站綜合開發(fā)方案

4.3.4 分期建設(shè)

考慮到建設(shè)資金和融資困難以及周邊市場容納能力，建議瀘州站 1 491畝用地分兩期開發(fā)。

一期開發(fā)緊鄰站前廣場東側(cè)的商業(yè)地塊，用于開發(fā)建設(shè)沿街商業(yè)、商業(yè)綜合體等；商務(wù)辦公用地用于開發(fā)建設(shè)甲級寫字樓；餐飲用地用于開發(fā)建設(shè)美食步行街、中檔餐廳、便利快餐店、咖啡館等；居住用地用于開發(fā)建設(shè)精品生態(tài)住宅小區(qū)。

二期建設(shè)其余的商業(yè)項(xiàng)目，重點(diǎn)開發(fā)建設(shè)沿街商業(yè)、中型超市、商業(yè)綜合體等集中商業(yè)以及四星級及以上城市酒店、城市快捷連鎖酒店等；另外結(jié)合西南商貿(mào)城建設(shè)批發(fā)市場等；商住用地用于開發(fā)建設(shè)中檔住宅小區(qū)、沿街商業(yè)、酒店式公寓等。

4.3.5 效益測算

瀘州站物業(yè)按照兩期建設(shè)，首期物業(yè)于2016年開工建設(shè)，二期物業(yè)在首期后三年，即2019年開工建設(shè)?？紤]盡可能減少項(xiàng)目公司自籌資金以及銀行貸款壓力，同時(shí)更大程度利用銷售收入再投資，每期工程考慮按3年滾動(dòng)開建。

根據(jù)測算，瀘州站物業(yè)投資總計(jì)149.75億元，年均投資額21.39億元。除了建設(shè)第一年全部依賴自有資金及借貸資金解決,2019年借貸資金比例超過50%外，其余年度主要以銷售收入再投入滿足建設(shè)資金需求。通過綜合開發(fā)，瀘州站將實(shí)現(xiàn)凈利潤202.8億元，效益較好。(本次效益測算是在市場穩(wěn)定，住宅物業(yè)全部售完，商業(yè)物業(yè)部分售出，其余商業(yè)出租獲利的情況下進(jìn)行測算。)

通過類似的測算，川南城際鐵路全線開發(fā)12個(gè)站，綜合開發(fā)累積稅后總利潤為650億元，綜合開發(fā)具有較強(qiáng)的盈利能力。在將票價(jià)提高到0.48元/人公里時(shí)，通過綜合開發(fā)效益對鐵路的補(bǔ)貼，川南城際鐵路全投資稅前財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率由0.63%增加致4.96%，補(bǔ)虧作用明顯。

5 結(jié)束語

川南城際鐵路由鐵總、省市共同出資，鐵路的建設(shè)與運(yùn)營存在較大資金缺口，彌補(bǔ)鐵路虧損以實(shí)現(xiàn)鐵路的可持續(xù)發(fā)展是國家和地方共同的責(zé)任，鐵路建設(shè)想通過客票收回投資并盈利難度極高，對社會(huì)資本吸引力有限，融資困難。但是在與城市相關(guān)規(guī)劃相銜接，對市場做好充分調(diào)查的前提下，進(jìn)行土地綜合開發(fā)是彌補(bǔ)鐵路虧損的重要手段，具備較高的可操作性，也是吸引社會(huì)資本進(jìn)入的重要砝碼。

現(xiàn)代鐵路建設(shè)應(yīng)在國家相關(guān)政策的支持與地方政府利益共享的前提下，通過土地綜合開發(fā)彌補(bǔ)鐵路虧損，外部效益內(nèi)部化，使鐵路扭虧增盈成為可能，為鐵路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

[1] 國發(fā)[2013]33號，國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見[S]. Guo Fa [2013] No. 33，State Council on the Reform of the Railway Investment and Financing System to Accelerate Railway Construction[S].

[2] 國辦發(fā)[2014]37號，國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見[S]. Guo Ban Fa [2014] No. 37 ，Opinions of the State Council on Support for Railway Construction and Implementation of Integrated Land Development[S].

[3] 鐵總辦[2014]257號，鐵路土地綜合開發(fā)實(shí)施辦法[S]. Tie Zong Ban [2014] No. 257，Railway land Comprehensive Development and Implementation Measures[S].

[4] 粵建規(guī)函[2012]793號，珠三角城際軌道站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃編制技術(shù)指引(試行)[S]. Yue Jian Gui Han [2012] No. 793，Pearl River Delta Intercity Rail Station TOD Comprehensive Development Planning Technical Guidelines (Trial) [S].

[5] 秦云，董丕靈，俞明健.城市軌道交通線路規(guī)劃與城市空間綜合開發(fā)利用的思考[J].城市軌道交通研究，2006,6(3)：9-11. QIN Yun, DONG Piling,YU Mingjian.Thinking of Urban Rail Transit Route Planning and Urban Space Comprehensive Development and Utilization [J]. Urban Rail Transportation Research，2006,6(3)：9-11.

[6] 郭亮.城市規(guī)劃交通學(xué)[M].南京：東南大學(xué)出版社，2010. GUO Liang. Urban Transportation Planning Studies [M]. Nanjing: Southeast University Press， 2010.

[7] 孔令斌.城市發(fā)展與交通規(guī)劃：新時(shí)期大城市綜合交通規(guī)劃理論與實(shí)踐 [M].北京：人民交通出版社，2009. KONG Linbin，Urban Development and Transportation Planning: New Era Metropolitan Transportation Planning Theory and Practice [M]. Beijing: China Communications Press，2009．

Discussion on Land Comprehensive Development Plan in High-speed Railway Station Area

FU Liangyu JIAO Daojuan

(China Railway Eryuan Engineering Group Co.,Ltd.,Chengdu 610031,China)

High-speed railway improves the region’s overall accessibility and enhances the flow of personnel, information and capital between city and region, develops the local economy and has an important catalytic and promoting role. But high-speed railway construction and operation is extremely costly with large fund loss and financing difficulty. taking land integrated development of stations along southern Sichuan intercity railway for example, the comprehensive development scheme including land development commercial activities, development scale, time sequence of construction, investment and financing mode is put forward in this paper, which will eventually benefit from the comprehensive development to make up the railway losses, and to achieve sustainable development of the railway.

high-speed railway； loss； comprehensive development； sustainable

2015-09-06

付良玉(1982-)，女，工程師。

1674—8247(2016)02—0090—05

F301.2

A