環(huán)境信息公開(kāi)的企業(yè)之維：以公眾知情權(quán)的保障為視角

申進(jìn)忠

（南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

環(huán)境信息公開(kāi)的企業(yè)之維：以公眾知情權(quán)的保障為視角

申進(jìn)忠

（南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院，天津300071）

企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)突破了傳統(tǒng)政府信息公開(kāi)的理論框架，將政府和企業(yè)同時(shí)作為公眾知情權(quán)的義務(wù)主體。如何協(xié)同政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)的關(guān)系因而成為企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。我國(guó)現(xiàn)有制度在企業(yè)環(huán)境排放信息公開(kāi)方面存在著義務(wù)歸屬不清等問(wèn)題。有必要從法律上將政府明確為公開(kāi)企業(yè)排放信息的義務(wù)主體，并在進(jìn)一步理順政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)二者之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立起政府公開(kāi)為基礎(chǔ)、企業(yè)強(qiáng)制性公開(kāi)為補(bǔ)充、鼓勵(lì)企業(yè)自愿公開(kāi)的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度。企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)同時(shí)也為從維護(hù)公眾知情權(quán)的角度審視我國(guó)政府信息公開(kāi)法制提供了一個(gè)新的視角。

公眾知情權(quán)；企業(yè)環(huán)境信息；信息公開(kāi)

在我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，除了環(huán)境質(zhì)量和政府環(huán)境管理活動(dòng)等相關(guān)信息外，公眾對(duì)企業(yè)的環(huán)境影響信息也格外關(guān)注。相比之下，我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的實(shí)際情況并不理想，公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的滿意度不高［1］。如何回應(yīng)公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的關(guān)切，建立完善的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度，是我國(guó)當(dāng)前環(huán)境信息公開(kāi)法制建設(shè)的重要議題。與一般知情權(quán)不同的是，公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的知情權(quán)指向的是兩個(gè)義務(wù)主體，即政府環(huán)保部門和相關(guān)企業(yè)。這既是公眾企業(yè)環(huán)境信息知情權(quán)的特殊之處，也是分析我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度的邏輯起點(diǎn)。

一、企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的二元結(jié)構(gòu)

公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的知情權(quán)首先是作為公眾環(huán)境知情權(quán)的有機(jī)組成部分而存在的。按照知情權(quán)的一般語(yǔ)義，環(huán)境知情權(quán)是公眾獲取和知悉與環(huán)境有關(guān)的信息的權(quán)利。作為環(huán)境信息公開(kāi)國(guó)際規(guī)則的《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》，即《奧胡斯公約》第1條規(guī)定：各國(guó)應(yīng)“保障公眾在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、參與環(huán)境決策和訴諸法律的權(quán)利”。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第53條也明確規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！钡珜?duì)于何謂“環(huán)境信息”，我國(guó)現(xiàn)有法律并沒(méi)有做出界定。對(duì)此，可以《奧胡斯公約》的定義作為參照。《奧胡斯公約》第二條將環(huán)境信息分為三個(gè)方面：一是各種環(huán)境要素的狀況；二是正在影響或可能影響各種環(huán)境要素的因素，包括物質(zhì)、能源、噪聲和輻射及各種活動(dòng)和措施；三是所受環(huán)境影響狀況，包括人類健康和安全狀況、人類生活條件、文化遺址、建筑結(jié)構(gòu)等。不難發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的環(huán)境排放屬于其中第二個(gè)方面“正在影響或可能影響各種環(huán)境要素的因素”，它會(huì)直接影響到各種環(huán)境要素的狀況，并通過(guò)影響環(huán)境要素進(jìn)而對(duì)人類健康、安全和財(cái)產(chǎn)等產(chǎn)生影響。企業(yè)環(huán)境行為作為重要的環(huán)境影響源，其相關(guān)信息應(yīng)當(dāng)為公眾所獲取。

按照知情權(quán)的一般理論，公眾知情權(quán)的義務(wù)主體是政府，即政府通過(guò)信息公開(kāi)來(lái)為公眾獲得知情權(quán)提供保障。作為一般意義上的環(huán)境知情權(quán)也是如此。我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》第53條第2款明確將保障公眾環(huán)境知情權(quán)、公開(kāi)環(huán)境信息的義務(wù)主體規(guī)定為“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門”。而政府環(huán)保部門為了履行其企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，主要是通過(guò)建立企業(yè)報(bào)告制度來(lái)及時(shí)了解和掌握企業(yè)相關(guān)環(huán)境信息。例如，在項(xiàng)目建設(shè)方面，建設(shè)單位要編制項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，并提交給環(huán)保部門審核。在污染物排放方面，企業(yè)要進(jìn)行排污申報(bào)。在環(huán)境污染事故應(yīng)急與處置方面，企業(yè)也負(fù)有及時(shí)報(bào)告的義務(wù)。據(jù)此，可以將環(huán)境知情權(quán)框架下政府向公眾提供企業(yè)環(huán)境信息的方式歸納為：企業(yè)向環(huán)保部門報(bào)告——政府獲取企業(yè)相關(guān)信息——政府依法將企業(yè)環(huán)境信息向公眾公開(kāi)。由政府公開(kāi)企業(yè)環(huán)境信息固然為公眾知悉企業(yè)環(huán)境信息提供了基本保障，但這種信息公開(kāi)模式因其本身所具有的間接性特點(diǎn)，也存在一些問(wèn)題。其一，相對(duì)于政府而言，企業(yè)更有能力提供其自身的環(huán)境信息，很多情況下如果它不提供，政府和公眾可能永遠(yuǎn)都難以知道。其二，如果企業(yè)污染、產(chǎn)生環(huán)境問(wèn)題的信息都由政府搜尋后提供，不僅存在政府獲取信息是否全面、真實(shí)等問(wèn)題，還會(huì)消耗大量的人財(cái)物資源，支付與企業(yè)進(jìn)行博弈的成本［2］。因此，發(fā)揮企業(yè)的主動(dòng)性，由企業(yè)直接向公眾提供其環(huán)境信息作為滿足公眾知情權(quán)的另一條途徑開(kāi)始進(jìn)入公眾的視野。作為環(huán)境的實(shí)際影響者，企業(yè)通過(guò)向公眾提供環(huán)境信息，可以更好地滿足公眾行使環(huán)境權(quán)及環(huán)境侵權(quán)預(yù)防和救濟(jì)的需要［3］。

企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任的提出為企業(yè)直接向公眾提供其環(huán)境信息奠定了理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)公司和公司法理論從公司作為營(yíng)利性組織的立場(chǎng)出發(fā)，以最大化公司利潤(rùn)進(jìn)而最大化公司股東利潤(rùn)為公司的唯一目標(biāo)。然而，在當(dāng)代社會(huì)，除了賺取利潤(rùn)之外，企業(yè)對(duì)股東以外的其他利益相關(guān)方所承擔(dān)的責(zé)任問(wèn)題也同樣受到關(guān)注。因非股東利益相關(guān)者具有相對(duì)廣泛的社會(huì)性，企業(yè)社會(huì)責(zé)任作為“對(duì)企業(yè)的非股東利益相關(guān)者所負(fù)有的、旨在維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公益的社會(huì)義務(wù)”［4］得以確立。盡管自企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論提出以來(lái)就不乏反對(duì)者，但該理論還是在世界各國(guó)獲得了普遍接受，并付諸實(shí)踐。我國(guó)在2005年修改的《公司法》第5條中也明確規(guī)定公司應(yīng)“承擔(dān)社會(huì)責(zé)任”。公司的社會(huì)責(zé)任指的是公司對(duì)其社會(huì)影響所承擔(dān)的責(zé)任，通常涵蓋人權(quán)、勞動(dòng)和就業(yè)、環(huán)境問(wèn)題以及打擊賄賂和腐敗等諸多方面［5］。隨著環(huán)境問(wèn)題的日漸尖銳，植根于企業(yè)社會(huì)責(zé)任理論之中的企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任日漸受到重視，并逐漸發(fā)展成為一種相對(duì)獨(dú)立的責(zé)任體系。

企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任理論確立了企業(yè)保護(hù)環(huán)境、防止污染的主體地位。作為履行其社會(huì)責(zé)任的重要舉措之一，企業(yè)有義務(wù)向社會(huì)公開(kāi)其相關(guān)的環(huán)境信息，這顯然為公眾參與環(huán)境治理創(chuàng)造了更為有利的條件。傳統(tǒng)環(huán)境知情權(quán)理論主張環(huán)境知情權(quán)是對(duì)政府環(huán)境行政權(quán)力進(jìn)行制衡的權(quán)利［6］，強(qiáng)調(diào)的是公眾對(duì)政府環(huán)境部門的監(jiān)督與約束。而將產(chǎn)生環(huán)境影響的企業(yè)與一般公眾區(qū)分開(kāi)來(lái)，并使之成為除政府之外公眾環(huán)境知情權(quán)的另一義務(wù)主體，意味著公眾可以同時(shí)將政府和企業(yè)的環(huán)境行為納入視野之中。公眾一方面通過(guò)政府公開(kāi)獲得其對(duì)企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管信息，另一方面通過(guò)企業(yè)信息公開(kāi)獲得企業(yè)環(huán)境活動(dòng)的具體信息，從而可以更好地發(fā)揮對(duì)政府和企業(yè)的雙向監(jiān)督作用，形成以公眾參與為基礎(chǔ)、政府與企業(yè)共同擔(dān)責(zé)的環(huán)境治理模式。

總之，企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的二元結(jié)構(gòu)突破了傳統(tǒng)環(huán)境知情權(quán)的理論框架，使得企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度得以沿著政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)兩種路徑同時(shí)展開(kāi)，而如何處理這兩種信息公開(kāi)之間的關(guān)系就成為制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

二、我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)及問(wèn)題

2002年的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》是我國(guó)首部對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)作出規(guī)定的法律。據(jù)此，原國(guó)家環(huán)?？偩钟?003年9月發(fā)布了《關(guān)于企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的公告》。其后，伴隨著《政府信息公開(kāi)條例》的頒布，原國(guó)家環(huán)境總局頒布了《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）與《政府信息公開(kāi)條例》同步實(shí)施?！掇k法》對(duì)環(huán)境信息公開(kāi)作出了比較全面的規(guī)定，被認(rèn)為在滿足公眾的環(huán)境知情權(quán)方面具有里程碑意義［7］。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)了公眾參與與信息公開(kāi)專章，對(duì)企業(yè)環(huán)境信息作出了進(jìn)一步的規(guī)定。筆者以下主要以《辦法》為依據(jù)，對(duì)我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度及存在的問(wèn)題作簡(jiǎn)要分析。

《辦法》將環(huán)境信息區(qū)分為政府環(huán)境信息和企業(yè)環(huán)境信息兩個(gè)部分，并繼而確立了政府公開(kāi)和企業(yè)公開(kāi)兩大路徑。對(duì)于政府信息，我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》的定義是“行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。照此，《辦法》將政府環(huán)境信息定義為“環(huán)保部門在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息”。政府環(huán)境信息由政府環(huán)境保護(hù)部門公開(kāi)，具體包括主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)兩種方式?！掇k法》第11條列舉了17類政府主動(dòng)公開(kāi)的環(huán)境信息，其中不少與企業(yè)有關(guān)，例如主要污染物排放總量指標(biāo)分配及落實(shí)情況、排污許可證發(fā)放情況、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件受理與審批情況、排污費(fèi)征收情況、污染物排放超過(guò)國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過(guò)地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“兩超企業(yè)”）名單，發(fā)生重大、特大環(huán)境污染事故或者事件的企業(yè)名單，拒不執(zhí)行已生效的環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)名單以及環(huán)境行政處罰、行政復(fù)議、行政訴訟和實(shí)施行政強(qiáng)制措施的情況等。除了環(huán)保部門主動(dòng)公開(kāi)之外，公民法人或其他組織可以依法向環(huán)保部門申請(qǐng)公開(kāi)企業(yè)的相關(guān)信息，申請(qǐng)公開(kāi)的內(nèi)容以政府環(huán)境部門在履行其職責(zé)過(guò)程中所獲得的信息為限。政府環(huán)保部門在公開(kāi)企業(yè)相關(guān)信息時(shí)需要進(jìn)行保密性審查，對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息不予公開(kāi)。但經(jīng)權(quán)利人同意或者基于公共利益考慮環(huán)保部門也可以公開(kāi)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的環(huán)境信息。

與政府環(huán)境信息相對(duì)，企業(yè)環(huán)境信息由企業(yè)自己公開(kāi)。按照《辦法》第2條，企業(yè)環(huán)境信息是指“企業(yè)以一定形式記錄、保存的，與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息”。企業(yè)公開(kāi)包括自愿公開(kāi)和強(qiáng)制公開(kāi)兩種方式。強(qiáng)制公開(kāi)主要涉及的是污染排放和污染防治信息，大體包括三類：一是企業(yè)基本情況，包括企業(yè)名稱、地址、法定代表人；二是企業(yè)污染排放情況，包括主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)、超總量情況；三是環(huán)保設(shè)施建設(shè)運(yùn)行情況和污染事故應(yīng)急預(yù)案。相比之下，企業(yè)自愿公開(kāi)的信息范圍要更廣。除了污染排放和環(huán)保設(shè)施的建設(shè)運(yùn)行情況外，還包括企業(yè)的環(huán)境管理方針、目標(biāo)與成效，環(huán)保投資和環(huán)境技術(shù)開(kāi)發(fā)，工業(yè)廢物的處理、處置以及改善環(huán)境行為的自愿性協(xié)議等。

分析《辦法》的上述規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，就企業(yè)環(huán)境信息而言，政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)各有側(cè)重，二者之間是一種互補(bǔ)性關(guān)系。具體而言，政府公開(kāi)的是對(duì)企業(yè)的監(jiān)管信息，包括對(duì)企業(yè)環(huán)境影響的監(jiān)控以及許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等信息，而企業(yè)公開(kāi)的則主要是企業(yè)的環(huán)境影響信息以及企業(yè)的環(huán)境行為信息，其中企業(yè)環(huán)境行為信息包括消極性環(huán)境行為，如超標(biāo)排放以及因違法受到處罰等信息，以及積極性環(huán)境行為，如持續(xù)改善企業(yè)環(huán)境性能等信息。但由于政府公開(kāi)和企業(yè)公開(kāi)都指向企業(yè)環(huán)境信息，二者之間難免會(huì)產(chǎn)生某些交叉，其中以企業(yè)環(huán)境排放信息的公開(kāi)最為典型。

對(duì)于企業(yè)環(huán)境排放信息，我國(guó)現(xiàn)有制度并沒(méi)有簡(jiǎn)單地將其歸于政府公開(kāi)亦或是企業(yè)公開(kāi)，而是采取政府和企業(yè)聯(lián)合實(shí)施的“政府公開(kāi)企業(yè)名單+企業(yè)公開(kāi)其排放信息”模式。這種模式可以溯源到《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。根據(jù)該法第17條和第31條的規(guī)定，省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門定期公布“兩超企業(yè)”名單，列入名單的企業(yè)按照規(guī)定公布主要污染物的排放情況。其后的《辦法》遵守了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》的模式，由環(huán)保部門公開(kāi)“兩超企業(yè)”名單，由列入該名單的“兩超企業(yè)”向社會(huì)公開(kāi)主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)、超總量情況等信息。

政府和企業(yè)聯(lián)合公開(kāi)企業(yè)排放信息的模式并沒(méi)有明確企業(yè)排放信息的歸屬，即在我國(guó)現(xiàn)有兩分法的制度設(shè)計(jì)中，它究竟是屬于政府公開(kāi)的信息亦或是企業(yè)公開(kāi)的信息？亦或是二者都需要公開(kāi)的信息？理論上講，企業(yè)環(huán)境排放信息是政府環(huán)保部門在履行其環(huán)境保護(hù)職責(zé)過(guò)程中可獲取的信息。如前所述，對(duì)企業(yè)的環(huán)境排放行為進(jìn)行監(jiān)管是政府環(huán)保部門的重要職責(zé)，而環(huán)保部門履行其職責(zé)的基本前提即是需要全面了解和掌握企業(yè)的污染排放信息，并以此信息為監(jiān)管基礎(chǔ)。而政府能夠制定并公布“兩超”企業(yè)名單本身即暗示政府實(shí)際上是知悉企業(yè)排放信息的。既然企業(yè)環(huán)境排放信息屬于政府環(huán)境信息，那么即使沒(méi)有將其列入政府主動(dòng)公開(kāi)的范圍，公民、法人和其他組織也可以按照規(guī)定向環(huán)保部門申請(qǐng)公開(kāi)。但問(wèn)題在于：《辦法》同時(shí)還將企業(yè)環(huán)境排放信息明確列為了企業(yè)環(huán)境信息，并具體規(guī)定了由企業(yè)進(jìn)行公開(kāi)的兩種方式，即列入“兩超企業(yè)”名單的企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)其排放信息，其他企業(yè)則可自愿公開(kāi)。這樣，對(duì)于“兩超企業(yè)”的排放信息公眾可以通過(guò)企業(yè)的強(qiáng)制公開(kāi)而獲得，如果“兩超”企業(yè)沒(méi)有依照規(guī)定來(lái)公開(kāi)其排放信息，環(huán)境保護(hù)部門可以代為公布，并處以罰款。然而，對(duì)于“兩超企業(yè)”之外的企業(yè)環(huán)境排放信息，公眾將如何獲取呢？

按照《辦法》的相關(guān)規(guī)定對(duì)此可以作兩種解讀：一是將政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息在內(nèi)容上理解為各自獨(dú)立，換言之，企業(yè)環(huán)境信息不是政府環(huán)境信息，那么由于企業(yè)環(huán)境排放信息已經(jīng)被列明為企業(yè)自愿公開(kāi)的信息，公眾就不能再申請(qǐng)政府公開(kāi)。這樣的結(jié)果是，公眾能否獲取“兩超企業(yè)”之外企業(yè)的環(huán)境排放信息完全取決于相關(guān)企業(yè)的意愿，即企業(yè)是否愿意公開(kāi)。顯然，這樣的理解不利于維護(hù)公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的知情權(quán)。二是承認(rèn)政府環(huán)境信息與企業(yè)環(huán)境信息存在著交叉。換句話說(shuō)，企業(yè)的環(huán)境排放信息是企業(yè)環(huán)境信息，同時(shí)也是政府環(huán)境信息。據(jù)此，公眾可以申請(qǐng)政府公開(kāi)。但問(wèn)題是，《辦法》已經(jīng)將排放信息列為“兩超企業(yè)”之外企業(yè)自愿公開(kāi)的信息，如果允許公眾申請(qǐng)政府公開(kāi)，那么規(guī)定這種“自愿”公開(kāi)的意義何在？在企業(yè)不同意公開(kāi)的情況下，政府究竟是公開(kāi)還是不公開(kāi)呢？

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也并沒(méi)有給該問(wèn)題的解決帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。從新《環(huán)境保護(hù)法》第54條、第55條的規(guī)定看，企業(yè)排放信息仍被列為企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)的信息，沒(méi)有包含在由政府公開(kāi)的環(huán)境信息之中。同時(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》將強(qiáng)制公開(kāi)的企業(yè)范圍從“兩超企業(yè)”調(diào)整為“重點(diǎn)排污單位”。根據(jù)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第7條，重點(diǎn)排污單位名錄由設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門確定，并向社會(huì)公布?？梢?jiàn)，新《環(huán)境保護(hù)法》仍沿用了政府公布重點(diǎn)排污企業(yè)名單+列入名單企業(yè)公開(kāi)其環(huán)境排放信息的模式。而且，《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開(kāi)辦法》第12條還明確規(guī)定重點(diǎn)排污單位之外的企業(yè)事業(yè)單位可以參照重點(diǎn)排污單位的相關(guān)規(guī)定公開(kāi)其環(huán)境信息，即重點(diǎn)排污單位之外企業(yè)環(huán)境信息的公開(kāi)由企業(yè)自行決定。這就意味著公眾如何獲取重點(diǎn)排污單位之外的企業(yè)排放信息仍懸而未決。

筆者認(rèn)為，解決上述問(wèn)題需要回到政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)二者之間關(guān)系這一基本面，從法律上明確企業(yè)環(huán)境排放信息的歸屬，改變目前這種企業(yè)環(huán)境排放信息由政府與企業(yè)聯(lián)合公開(kāi)的模式，并進(jìn)而在厘清政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)關(guān)系的基礎(chǔ)上重塑我國(guó)的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度。

三、重塑我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度的基本思路

（一）建立政府主導(dǎo)的企業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境信息公開(kāi)制度

政府公開(kāi)在保障公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的知情權(quán)方面處于基礎(chǔ)性地位，政府對(duì)企業(yè)環(huán)境影響及其環(huán)境行為的監(jiān)管信息為公眾獲取企業(yè)環(huán)境信息提供了最為權(quán)威有效的信息來(lái)源。所謂企業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境信息，至少包括企業(yè)的環(huán)境排放、轉(zhuǎn)移信息和企業(yè)遵守環(huán)境法律法規(guī)的信息兩個(gè)方面。其中，前述企業(yè)環(huán)境排放信息應(yīng)明確作為政府環(huán)境信息的一部分，由政府統(tǒng)一予以公開(kāi)。主要理由是：其一，既有的企業(yè)環(huán)境監(jiān)管制度已經(jīng)足以保證環(huán)保部門獲取企業(yè)排污信息，并對(duì)其真實(shí)有效性實(shí)施監(jiān)管。既然環(huán)保部門已經(jīng)擁有了企業(yè)的污染排放信息，那么只要環(huán)境保護(hù)部門承擔(dān)環(huán)境信息的公開(kāi)義務(wù)即可，無(wú)需企業(yè)公開(kāi)［8］。其二，由政府統(tǒng)一公開(kāi)企業(yè)排污信息能夠更好地體現(xiàn)政府信息公開(kāi)的“便民”原則，方便公眾獲取?，F(xiàn)在采取的強(qiáng)制相關(guān)企業(yè)公開(kāi)的做法，除了因信息公開(kāi)過(guò)于分散而給公眾造成獲取信息困難之外，實(shí)踐中企業(yè)還往往出于自身利益的考慮，有意做“逆向選擇”，選取最不易為公眾知悉的公開(kāi)途徑來(lái)進(jìn)行信息公開(kāi)，這無(wú)疑有違設(shè)立企業(yè)信息公開(kāi)制度的初衷，以至于企業(yè)自愿公開(kāi)的部分因?yàn)闆](méi)有法律拘束力而很難保障這些排放信息的質(zhì)量。其三，政府主導(dǎo)企業(yè)排污信息公開(kāi)是世界各國(guó)的普遍做法。2003年5月《奧胡斯公約》締約方特別會(huì)議通過(guò)的《污染物排放與轉(zhuǎn)移登記議定書》被譽(yù)為“迄今為止強(qiáng)制性環(huán)境信息公開(kāi)的最重要的發(fā)展”［9］。該《議定書》的目的是通過(guò)建立國(guó)家范圍內(nèi)統(tǒng)一的污染物釋放與轉(zhuǎn)移登記制度來(lái)增加公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境信息的獲取。目前，美國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、墨西哥等都建立了污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度。實(shí)際上，我國(guó)環(huán)境管理實(shí)踐也已經(jīng)開(kāi)始嘗試推行政府主導(dǎo)的企業(yè)排放信息公開(kāi)模式。例如，2011年環(huán)保部等九部委聯(lián)合開(kāi)展了整治違法排污企業(yè)保障群眾健康環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)。為此，環(huán)保部首次將鉛蓄電池行業(yè)所有企業(yè)名單及其環(huán)保整治基本信息統(tǒng)一在環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站上向社會(huì)公開(kāi)。再如2013年環(huán)保部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開(kāi)工作的通知》和《污染源環(huán)境監(jiān)管信息公開(kāi)目錄》（第一批），要求各級(jí)環(huán)保部門及時(shí)、主動(dòng)公開(kāi)污染源環(huán)境監(jiān)管信息。我國(guó)應(yīng)當(dāng)在這些實(shí)踐的基礎(chǔ)上，適時(shí)建立全國(guó)統(tǒng)一的污染物排放與轉(zhuǎn)移登記制度。當(dāng)然，考慮到成本等因素，對(duì)納入污染物排放與轉(zhuǎn)移登記的企業(yè)，各國(guó)都設(shè)有“門檻標(biāo)準(zhǔn)”，我國(guó)可以根據(jù)實(shí)際情況靈活設(shè)定，逐步擴(kuò)大。而對(duì)于沒(méi)有納入污染物排放與轉(zhuǎn)移登記范圍的企業(yè)，公眾如果要了解其相關(guān)排污信息，可以依法向環(huán)保部門申請(qǐng)公開(kāi)。建立政府主導(dǎo)的企業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境信息公開(kāi)制度，不僅解決了目前我國(guó)由政府與企業(yè)聯(lián)合公開(kāi)企業(yè)排放信息所存在的制度困境，而且為推進(jìn)環(huán)境信息的企業(yè)公開(kāi)奠定了基礎(chǔ)。

（二）重新定位環(huán)境信息的企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)制度

如果確定企業(yè)環(huán)境排放信息由政府公開(kāi)，顯然就不宜再重復(fù)要求企業(yè)公開(kāi)此類信息。相應(yīng)地，需要對(duì)企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)制度重新定位。首先，在要求企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)的信息方面，如前所述，政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)的側(cè)重點(diǎn)是不同的。政府公開(kāi)的企業(yè)排放信息是靜態(tài)的、結(jié)果性的，其目的是通過(guò)對(duì)諸多企業(yè)排放信息的匯總公開(kāi)，幫助公眾了解特定區(qū)域企業(yè)污染排放的總體情況，并為治理和改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。而企業(yè)則側(cè)重于對(duì)其自身環(huán)境行為動(dòng)態(tài)的、過(guò)程性的信息進(jìn)行公開(kāi)，諸如企業(yè)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的運(yùn)行狀況以及企業(yè)采取的環(huán)境污染防治措施和事故應(yīng)急預(yù)案等，其目的在于向公眾展示企業(yè)是采取何種行為來(lái)防控其所產(chǎn)生的環(huán)境影響的。其次，在確定強(qiáng)制公開(kāi)的企業(yè)范圍方面，《辦法》將“兩超企業(yè)”作為強(qiáng)制公開(kāi)的對(duì)象，“更似是對(duì)違法行為的制裁，而不是對(duì)企業(yè)的常規(guī)要求和制度安排”［10］，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》按照企業(yè)的排污狀況將強(qiáng)制公開(kāi)的企業(yè)范圍從“兩超企業(yè)”調(diào)整為“重點(diǎn)排污單位”，是一種明顯的進(jìn)步。但從公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境影響的關(guān)切度來(lái)看，除了企業(yè)排污狀況外，公眾還對(duì)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有高度敏感性。因此，在確定強(qiáng)制公開(kāi)的企業(yè)范圍時(shí)應(yīng)增加對(duì)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素的考慮，強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源企業(yè)的信息公開(kāi)力度。

（三）以政府公開(kāi)和企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)為基礎(chǔ)，完善企業(yè)自愿公開(kāi)機(jī)制

企業(yè)的環(huán)境社會(huì)責(zé)任按照其法律屬性大體可分為兩個(gè)層面：一是企業(yè)依法履行其環(huán)境保護(hù)與污染防治義務(wù)；二是企業(yè)超出法律規(guī)定之外自愿來(lái)履行其環(huán)境社會(huì)責(zé)任。前者屬于政府公開(kāi)和企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)的內(nèi)容，后者應(yīng)當(dāng)成為企業(yè)自愿公開(kāi)的重點(diǎn)，具體包括諸如企業(yè)的環(huán)境戰(zhàn)略、企業(yè)的環(huán)境投入與環(huán)境績(jī)效、企業(yè)持續(xù)改進(jìn)其環(huán)境影響行為與環(huán)境承諾、自愿性環(huán)境改善協(xié)議等信息。實(shí)踐中采取企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告的形式，將政府公開(kāi)、企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)和企業(yè)自愿公開(kāi)的信息匯集整理，并定期發(fā)布，更有利于公眾全面系統(tǒng)地知曉企業(yè)的環(huán)境信息。此外，為了保證企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告信息的可靠性、完整性和有效性，政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)企業(yè)環(huán)境責(zé)任報(bào)告的規(guī)范與引導(dǎo)。

（四）重視產(chǎn)品環(huán)境信息公開(kāi)，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度的進(jìn)一步發(fā)展

傳統(tǒng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，無(wú)論是政府公開(kāi)還是企業(yè)公開(kāi)大都聚焦于企業(yè)建設(shè)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的環(huán)境影響與行為。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著產(chǎn)品使用和處置過(guò)程中的環(huán)境影響日漸受到重視，環(huán)境政策與法律的規(guī)制范圍開(kāi)始從傳統(tǒng)生產(chǎn)過(guò)程延展到產(chǎn)品整個(gè)生命周期，相應(yīng)地，企業(yè)環(huán)境社會(huì)責(zé)任作為一種“延伸的生產(chǎn)者責(zé)任”也擴(kuò)展到了產(chǎn)品整個(gè)生命周期，體現(xiàn)在信息公開(kāi)方面，即企業(yè)需要向公眾提供其產(chǎn)品整個(gè)生命周期環(huán)境影響的相關(guān)信息。實(shí)踐中各國(guó)主要是通過(guò)建立強(qiáng)制性和自愿性的產(chǎn)品環(huán)境標(biāo)識(shí)制度來(lái)實(shí)施的。目前我國(guó)在產(chǎn)品能效方面采用的是強(qiáng)制性標(biāo)識(shí)制度，而對(duì)于環(huán)境標(biāo)簽則采用自愿標(biāo)識(shí)的方式。但無(wú)論強(qiáng)制性還是自愿性標(biāo)識(shí)制度，都需要政府在健全產(chǎn)品環(huán)境認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)證程序等方面予以支持。

四、對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)制度的啟示

長(zhǎng)期以來(lái)，將保障公眾知情權(quán)作為政府信息公開(kāi)的立法基礎(chǔ)和立法目標(biāo)業(yè)已成為學(xué)界共識(shí)，但反過(guò)來(lái)，政府信息公開(kāi)是否是保障公眾知情權(quán)的充要條件，亦或說(shuō)公眾知情權(quán)的保障是否僅限于政府信息公開(kāi)呢？答案應(yīng)該是否定的。本文所探討的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)除了政府之外，還將企業(yè)作為義務(wù)主體，從而形成保障公眾企業(yè)環(huán)境信息知情權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，這無(wú)疑為反思和改善我國(guó)信息公開(kāi)制度提供了一個(gè)新的視角。當(dāng)前環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等問(wèn)題頻發(fā)，相關(guān)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的信息備受公眾關(guān)注。從這個(gè)意義上講，回應(yīng)公眾對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的關(guān)切、強(qiáng)化企業(yè)信息公開(kāi)勢(shì)在必行。本文通過(guò)對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的分析，至少可以給未來(lái)我國(guó)政府信息公開(kāi)法制建設(shè)提供以下兩點(diǎn)啟示：

第一，強(qiáng)化企業(yè)信息的政府公開(kāi)力度。鑒于企業(yè)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品安全等信息關(guān)涉公共利益，應(yīng)當(dāng)確立政府主動(dòng)公開(kāi)為主的基本原則，嚴(yán)格限制不予公開(kāi)的例外情況，為公眾企業(yè)信息知情權(quán)提供基礎(chǔ)性保障。而利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境信息公開(kāi)制度應(yīng)當(dāng)成為政府主動(dòng)公開(kāi)的基本模式。

第二，在滿足公眾企業(yè)信息知情權(quán)方面，僅僅依靠政府公開(kāi)具有局限性。如何發(fā)揮企業(yè)的主體作用，建立政府公開(kāi)與企業(yè)公開(kāi)相結(jié)合的二元結(jié)構(gòu)是未來(lái)企業(yè)信息公開(kāi)制度發(fā)展的重要趨勢(shì)?；舅悸肥菍⒄_(kāi)與企業(yè)公開(kāi)納入統(tǒng)一的法律框架之中，使二者相互補(bǔ)充，逐漸形成以政府公開(kāi)為基礎(chǔ)、企業(yè)強(qiáng)制公開(kāi)為補(bǔ)充，鼓勵(lì)企業(yè)自愿公開(kāi)的企業(yè)信息公開(kāi)制度。

［1］劉麗，公培濤，王換娥.河北省實(shí)施企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.河北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2013，（3）：145.

［2］方堃.企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)相關(guān)基本問(wèn)題研究［J］.上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2014，（4）：43.

［3］馬燕，焦躍輝.論環(huán)境知情權(quán)［J］.當(dāng)代法學(xué)，2003，（9）：20.

［4］王玲.論企業(yè)社會(huì)責(zé)任的涵義、性質(zhì)、特征和內(nèi)容［J］.法學(xué)家，2006，（1）：142.

［5］Commission of the European Communities.Communication from the Commission to the European Parliament，the Council and the European Economic and Social Committee：A Renewed EU Strategy 2011-2014 for Corporate Social Responsibility［J］.COM，681 final，Oct.2011.

［6］周魯耀，趙志剛.論環(huán)境知情權(quán)的權(quán)利屬性——以哈爾濱停水事件為視角［J］.理論界，2006，（S1）：26.

［7］張?jiān)儠?論我國(guó)的企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)制度——兼評(píng)《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》［J］.鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2009，（2）：124.

［8］朱謙.論環(huán)境知情權(quán)的制度構(gòu)建［J］.環(huán)境資源法論叢，2006，6：196.

［9］周衛(wèi).歐共體環(huán)境知情權(quán)立法發(fā)展及啟示［J］.武大國(guó)際法評(píng)論，2006，（2）：363.

［10］王彬輝.我國(guó)企業(yè)環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)制度的發(fā)展與實(shí)踐路徑［J］.法學(xué)雜志，2015，（8）：103.

Dimension of Enterprise on the Disclosure of Environmental Information：The Perspective of the Protection of Public Right to Know

SHEN Jin-zhong
（School of Law，Nankai University，Tianjin 300071，China）

Regulation on the disclosure of the enterprise's environmental information broke through the traditional theoretical framework of government information disclosure，and imposed the duty of protecting the public's right to know to both of government and enterprise.How to collaborate the relationship between government and enterprise on information disclosure thus becomes the key of enterprise environmental information disclosure system.The duty attribution of disclosure of enterprise environmental emissions information is not clear in the existing system in China.It is necessary to define the government as the subject of duty on disclosure of enterprise environmental emissions information，and to further clarify the relationship between government and enterprise on disclosure of information.In the end，the disclosure system of enterprise environmental information should be established which is the disclosure of government for the foundation，the mandatory disclosure of enterprises to supplement，and to encourage voluntary disclosure of enterprise.Disclosure of enterprise environmental information also provides a new perspective for the re-examination and improvement of China's disclosure system for government information.

right to know；enterprise environmental information；disclosure of information

D922.1；D912.6；X321

A

1009-1971（2016）06-0017-06

2016-05-28

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“生產(chǎn)者責(zé)任延伸理論及其在中國(guó)的實(shí)踐研究”（13＆ZD147）

申進(jìn)忠（1969—），男，河北大城人，副教授，環(huán)境科學(xué)博士，從事環(huán)境資源法研究。

［責(zé)任編輯：張蓮英］