我國自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)成效與布局

李　政(博士)　李光輝(研究員)

(作者單位: ①武漢理工大學，②商務(wù)部研究院;責任編輯：白宇)

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我國自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)成效與布局

李政(博士)①李光輝(研究員)②

自貿(mào)試驗區(qū)是我國新一輪改革開放的試驗田。其基本功能定位是集投資、貿(mào)易、金融和科技創(chuàng)新等領(lǐng)域開放與創(chuàng)新于一體的綜合改革試驗區(qū)，全面對接國際通行規(guī)則、全面檢驗綜合監(jiān)管能力、全面提升治理能力、徹底改變行政理念、大幅度提高行政效率。其主要任務(wù)是通過制度創(chuàng)新打造適應(yīng)新一輪改革開放的體制機制，探索改革開放的路徑，形成可復(fù)制可推廣的制度體系；營造國際化、市場化和法制化的營商環(huán)境，激發(fā)市場主體的活力等。從2013年9月上海自貿(mào)試驗區(qū)掛牌，至今經(jīng)過黨中央、國務(wù)院批準的已經(jīng)有11個，初步形成了以制度創(chuàng)新為核心、全面對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在更廣領(lǐng)域、更大范圍形成各具特色、各有側(cè)重的試點格局。

一、 四個自貿(mào)試驗區(qū)取得的成效

上海、福建、廣東和天津自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立以來，以國際高標準經(jīng)貿(mào)規(guī)則為標桿，在貿(mào)易、投資、金融、政府職能轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域展開先行先試，積極推進各項體制機制改革，形成了數(shù)十項制度創(chuàng)新舉措，真正發(fā)揮了改革開放排頭兵和創(chuàng)新發(fā)展先行者的重要作用，取得了階段性成果。

(一)高水平貿(mào)易便利化體系初步形成

四個自貿(mào)試驗區(qū)積極實施國際貿(mào)易“單一窗口”，出臺了大量便利措施，建設(shè)智檢口岸、實施智能通關(guān)，推出加工貿(mào)易“自主核銷”、原產(chǎn)地證書管理創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+”免費報關(guān)等舉措，通關(guān)效率提高50%以上，企業(yè)通關(guān)、物流成本也因此大幅降低。

上海自貿(mào)試驗區(qū)通過開展亞太運營商計劃、鼓勵跨境電子商務(wù)等措施，促進了貿(mào)易結(jié)構(gòu)由“貨物貿(mào)易為主”向“貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易并重”轉(zhuǎn)變，促進了貿(mào)易結(jié)構(gòu)的升級，提升了競爭力；通過大宗商品現(xiàn)貨市場等一批專業(yè)貿(mào)易平臺的建設(shè)，初步建立形成了國際貿(mào)易單一窗口、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等制度，有效地降低了企業(yè)成本，進一步與國際貿(mào)易通行規(guī)則接軌，使區(qū)內(nèi)平均通關(guān)時間比區(qū)外降低41.3%。

(二)高水平投資管理體系初步形成

四個自貿(mào)試驗區(qū)以負面清單為核心的投資管理體制改革，進一步提升了開放水平，吸引了外商投資企業(yè)在自貿(mào)試驗區(qū)的集聚。自貿(mào)試驗區(qū)在企業(yè)注冊與投資管理服務(wù)等方面推出一系列創(chuàng)新舉措，如“多證合一、一照一碼”、“商事主體證照卡”、“一口受理”系統(tǒng)的推進，為企業(yè)節(jié)省了時間與成本。

福建自貿(mào)試驗區(qū)在全國率先實施了“一照一碼”，對企業(yè)實行了“一表申報、一口受理、一照一碼、一章審批、一日辦結(jié)”服務(wù)模式，企業(yè)的設(shè)立由29天縮短到最快一天，新設(shè)企業(yè)的數(shù)量快速增加；下放項目的審批權(quán)限，項目審批的時限由原來的一年降到90天左右，基本實現(xiàn)了企業(yè)辦事不出區(qū)；形成了事中事后監(jiān)管體系，建立了風險防控清單，開展了企業(yè)信用分類的試點。

(三)高水平的地方政府治理體系初步形成

天津、福建等自貿(mào)試驗區(qū)陸續(xù)出臺了自貿(mào)試驗區(qū)條例，對自貿(mào)試驗區(qū)的管理體制進一步明確規(guī)定，對投資、貿(mào)易、金融監(jiān)管、財稅、人才、法治等內(nèi)容進行具體規(guī)范，為自貿(mào)試驗區(qū)的運行提供了法律保障，也為建立高水平的地方政府治理體系搭起了基本框架。

天津自貿(mào)試驗區(qū)為了配合《中國(天津)自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》，與國家相關(guān)部委出臺了一百多個配套文件，初步形成了天津市政府治理自貿(mào)試驗區(qū)的地方體系。

(四)金融開放創(chuàng)新體系日益成熟

四個自貿(mào)試驗區(qū)與中國人民銀行密切配合，在人民幣跨境使用、外匯管理改革、融資租賃、金融協(xié)同創(chuàng)新等領(lǐng)域出臺了數(shù)十條改革措施，進一步加大了對跨境貿(mào)易和投融資的金融支持，為促進實體經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

廣東自貿(mào)試驗區(qū)在金融先行先試過程中，在大力推進跨境人民幣業(yè)務(wù)創(chuàng)新、外匯管理改革、資本項目可兌換等方面取得了突破。在跨境人民幣業(yè)務(wù)方面，前海蛇口片區(qū)是全國跨境人民幣貸款第一個試點，政策靈活，開放度高，對企業(yè)跨境人民幣貸款的限制較少。運行以來，試驗區(qū)內(nèi)人民幣貸款業(yè)務(wù)備案金額已經(jīng)超過1000億元。

(五)服務(wù)國家戰(zhàn)略作用突出

四個自貿(mào)試驗區(qū)以服務(wù)國家戰(zhàn)略為目標，不斷深化各項改革試點，相繼出臺若干措施，在服務(wù)國家戰(zhàn)略方面取得初步成效。

廣東自貿(mào)試驗區(qū)不斷擴大對港澳的服務(wù)業(yè)開放，提出了對港澳進一步開放的負面清單；不斷擴大行業(yè)與港澳行業(yè)對接的范圍，已經(jīng)實施了與港澳建筑、會計、醫(yī)療、法律等服務(wù)機構(gòu)和職業(yè)人員經(jīng)備案或許可后在區(qū)域內(nèi)開展工作的業(yè)務(wù)，積極推進粵港澳人才合作示范區(qū)的建設(shè)；加強與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)的合作，推動企業(yè)走出去，打造21世紀海上絲綢之路樞紐。采用“片區(qū)港”聯(lián)動的綜合開發(fā)模式，以港口為切入點，以片區(qū)為核心，打造國際商貿(mào)物流平臺。福建自貿(mào)試驗區(qū)推出了兩岸商品快速驗放模式、臺灣居民入境簽證便利政策等多項對臺開放合作措施。天津自貿(mào)試驗區(qū)針對京津冀一體化，推進了“在京冀地區(qū)復(fù)制推廣進口商品保稅展示交易模式”、“與北京市服務(wù)業(yè)擴大開放綜合試點對比互補試驗”等多項改革創(chuàng)新舉措，進一步服務(wù)于國家戰(zhàn)略。

二、先行先試的區(qū)域發(fā)展布局初步形成

為了全面貫徹落實“十三五”規(guī)劃要求，結(jié)合國家對外開放總體的戰(zhàn)略布局和推進“一帶一路”建設(shè)的需要，黨中央、國務(wù)院決定，在遼寧省、浙江省、河南省、湖北省、重慶市、四川省、陜西省新設(shè)立七個自貿(mào)試驗區(qū)。這七個自貿(mào)試驗區(qū)將繼續(xù)緊扣制度創(chuàng)新這一核心，進一步對接高標準國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以現(xiàn)有自貿(mào)試驗區(qū)試點內(nèi)容為主體，結(jié)合地方特點和戰(zhàn)略需要，增加差異化試點任務(wù)。

從布局上來講，新設(shè)立的七個自貿(mào)試驗區(qū)既有沿海、中部、西部，又有東北，再加上原來已經(jīng)設(shè)立的四個自貿(mào)試驗區(qū)，初步形成了先行先試的區(qū)域發(fā)展布局，成為服務(wù)國家戰(zhàn)略、差異化特點明晰的對外開放引擎；從戰(zhàn)略需要上講，既與振興東北老工業(yè)基地、西部大開發(fā)、中部崛起、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”等戰(zhàn)略結(jié)合，又與國家新一輪改革開放的總體戰(zhàn)略布局相一致。

遼寧省主要是落實中央關(guān)于加快市場取向體制機制改革、推動結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，著力打造提升東北老工業(yè)基地發(fā)展整體競爭力和對外開放水平的新引擎。浙江省主要是落實中央關(guān)于“探索建設(shè)舟山自由貿(mào)易港區(qū)”的要求，就推動大宗商品貿(mào)易自由化，提升大宗商品全球配置能力進行探索。河南省主要是落實中央關(guān)于加快建設(shè)貫通南北、連接東西的現(xiàn)代立體交通體系和現(xiàn)代物流體系的要求，著力建設(shè)服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的現(xiàn)代綜合交通樞紐。湖北省主要是落實中央關(guān)于中部地區(qū)有序承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、建設(shè)一批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地的要求，發(fā)揮其在實施中部崛起戰(zhàn)略和推進長江經(jīng)濟帶建設(shè)中的示范作用。重慶市主要是落實中央關(guān)于發(fā)揮重慶戰(zhàn)略支點和連接點重要作用、加大西部地區(qū)門戶城市開放力度的要求，帶動西部大開發(fā)戰(zhàn)略深入實施。四川省主要是落實中央關(guān)于加大西部地區(qū)門戶城市開放力度以及建設(shè)內(nèi)陸開放戰(zhàn)略支撐帶的要求，打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟高地，實現(xiàn)內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開放。陜西省主要是落實中央關(guān)于更好發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)對西部大開發(fā)帶動作用、加大西部地區(qū)門戶城市開放力度的要求，打造內(nèi)陸型改革開放新高地，探索內(nèi)陸與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟合作和人文交流新模式。上述改革要點，既有大宗商品貿(mào)易自由化、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等地方特色濃厚的內(nèi)容，也體現(xiàn)了與“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶等國家戰(zhàn)略的對接。七個自貿(mào)試驗區(qū)所在省市在各自區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、對外開放以及吸引外資方面較為突出，根據(jù)不同的地區(qū)特點，設(shè)置不同的改革路徑，體現(xiàn)的是區(qū)域戰(zhàn)略布局和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的總體考慮，能夠達到探索改革深化路徑、轉(zhuǎn)型模式、培育構(gòu)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)提升競爭力的效果。

從特色定位來看，七個自貿(mào)試驗區(qū)各有優(yōu)勢和特點。從七個自貿(mào)試驗區(qū)的定位很明顯地可以看出各自要完成的先行先試的任務(wù)。重慶、四川代表著西部地區(qū)特點，通過自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)，為西部地區(qū)的改革開放探索路徑；湖北代表著中部地區(qū)的特色，結(jié)合長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，為中部經(jīng)濟的發(fā)展探索路徑；遼寧省是典型東北老工業(yè)基地的代表，結(jié)合東北現(xiàn)行的經(jīng)濟發(fā)展情況和模式，通過裝備制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，探索東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的路徑。

在布局和特色定位方面始終以“十三五”五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，貫穿布局和定位始終。自貿(mào)試驗區(qū)的核心是制度創(chuàng)新；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的基本要求；堅持綠色發(fā)展是自貿(mào)試驗區(qū)的發(fā)展方向；開放是自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的引領(lǐng)；共享是自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)的目的。

三、自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的著力點

在制度創(chuàng)新的過程之中，前四個自貿(mào)試驗區(qū)各有特色、成績斐然，但也面臨一些共性的困難與挑戰(zhàn)，如改革創(chuàng)新呈現(xiàn)碎片化、各部門協(xié)同性不夠、制度創(chuàng)新效果難以科學評估、政府官員傳統(tǒng)的政治治理經(jīng)驗與自貿(mào)試驗區(qū)開放創(chuàng)新的理念仍然存在差距，多種因素的存在制約了自貿(mào)試驗區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，影響了成效的發(fā)揮。下一步，要推進自貿(mào)試驗區(qū)取得更大成效，需要我們在以下幾個方面重點著力。

(一)加強對自貿(mào)試驗區(qū)全盤的戰(zhàn)略考量，形成推進合力

自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立以來，各部委先后出臺了系列文件支持自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)，但這些文件僅從各自主管工作層面提出一些具體的政策措施。2015年12月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》僅提出要繼續(xù)深化自貿(mào)試驗區(qū)試點，2016年3月公布的“十三五”規(guī)劃綱要提出要提高自貿(mào)試驗區(qū)建設(shè)質(zhì)量，在更大范圍推廣復(fù)制成功經(jīng)驗，也沒有明確自貿(mào)試驗區(qū)的總體推進思路，令各方認識存在較大差異，在具體推進工作中步調(diào)也難以完全合拍。自貿(mào)試驗區(qū)的各項改革分頭推進，但牽一發(fā)而動全身，需要從國家層面加強對自貿(mào)試驗區(qū)的總體謀劃與戰(zhàn)略考量，統(tǒng)籌自貿(mào)試驗區(qū)與國家重大戰(zhàn)略的關(guān)系，使各方統(tǒng)一推進思路，形成更大的合力。

(二)加強自貿(mào)試驗區(qū)的互聯(lián)互通，推動改革創(chuàng)新措施落地

當前，各自貿(mào)試驗區(qū)充分發(fā)揮地方積極性，推出了許多特色鮮明的改革創(chuàng)新措施，但同時也出現(xiàn)了碎片化傾向，時常面臨上通下不通、左通右不通的尷尬局面，影響了自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新措施的落地。為此，需要加強自貿(mào)試驗區(qū)的互聯(lián)互通，打通自貿(mào)試驗區(qū)與各部委、自貿(mào)試驗區(qū)各部門與當?shù)卣霞壊块T、自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)部各職能部門以及11個自貿(mào)試驗區(qū)之間的阻塞環(huán)節(jié)，使自貿(mào)試驗區(qū)既能內(nèi)部互聯(lián)互通，也能上下、左右互聯(lián)互通，形成協(xié)同效應(yīng)。特別是新批的七個自貿(mào)試驗區(qū)要更好地復(fù)制已有四個自貿(mào)試驗區(qū)的經(jīng)驗，并在此基礎(chǔ)上，找到各自特色和先行先試的切入點，從而更好地推動改革創(chuàng)新措施的落地。

(三)理清自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的路徑與邊界

當前，自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的大方向已較為清晰，國際化、市場化、法治化、便利化成為自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的方向與指引，但制度創(chuàng)新的路徑和邊界并不清晰。實際操作中，自貿(mào)試驗區(qū)的改革創(chuàng)新措施自下而上，一些可以由地方政府自主試驗，而大量的創(chuàng)新措施屬于中央事權(quán)，自貿(mào)試驗區(qū)只能分頭向國家各部委申請，形成重復(fù)勞動，導(dǎo)致效率較低。今后，我們需要充分發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)席會議機制的作用，進一步總結(jié)自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的合理路徑，明確自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新的基本邊界，使地方政府的制度創(chuàng)新舉措能夠有章可循。

(四)加強對自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的成效評估與研究

自貿(mào)試驗區(qū)由一個增加到四個，在短短的一年時間里，形成了大量的制度創(chuàng)新舉措。今后，如何評估這些制度創(chuàng)新的效果，以何種標準判定可以在全國進行復(fù)制，仍然是個難題，需要進行科學細致的研究。我們既需要考慮制度創(chuàng)新措施的靜態(tài)效應(yīng)，也要考慮動態(tài)效應(yīng)；既要考慮單項措施的效果，還要考慮多項措施累加的系統(tǒng)性效果；既需要考慮制度創(chuàng)新帶來的便利化，還要考慮制度創(chuàng)新增加的監(jiān)管成本與風險。因此，應(yīng)從多個維度進行科學細致的評估，才能得出相對客觀的結(jié)論。

(作者單位: ①武漢理工大學，②商務(wù)部研究院;責任編輯：白宇)